Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава МО монография Баженовой

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

деятельности, то для него характерно существенное укрепление местной администрации, позволяющее ей противопоставлять себя представительному органу, нивелируя полностью, в конечном счете, начала муниципальной представительной демократии. Это влечет неизбежную бюрократизацию местного самоуправления, отчуждение населения от муниципальной власти.

2. Обозначив модели замещения должности главы муниципального образования и кратко раскрыв содержание каждой из них, следует обратиться к следующему вопросу – о порядке избрания модели в конкретном муниципальном образовании.

Всоответствии с ч. 2 ст. 36 Закона № 131 ФЗ способ избрания главы

исовмещаемая им должность (полномочия), то есть модель замещения должности главы муниципального образования, закрепляется в уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Порядок определения модели напрямую затрагивает проблему содержания конституционной формулы о самостоятельности определения населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции России). Этот вопрос требует, в свою очередь, ответа на два других: 1) каковы пределы вмешательства государства (Федерации, субъектов Федерации) при определении модели замещения должности главы, как одной из составляющих решения о структуре органов местного самоуправления; 2) кому – непосредственно населению или представительному органу – в муниципальном образовании принадлежит право (полномочие) выбора конкретной модели? (Или: каков внутримуниципальный порядок выбора модели замещения должности главы в муниципалитете.)

Отвечая на первый вопрос, определяющий пределы вмешательства государства в выбор модели замещения должности главы муниципального образования, нельзя не напомнить, что в первоначальной редакции Закона № 131 ФЗ муниципальным образованиям предоставлялось право свободного выбора одной из моделей, предложенных Законом. В этих условиях муниципалитеты чаще всего обращались к модели, согласно которой глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

Ныне действующий порядок, введенный в результате внесения изменений в Закон № 131 ФЗ в 2014 г., предполагает следующий порядок определения модели замещения должности главы муниципалитета:

–– федеральный законодатель закрепляет возможные для использования в муниципальных образованиях на всей территории России модели

41

Глава 1

замещения должности главы муниципального образования (способы его избрания, совмещаемые им должности (полномочия)). Лишь в одном случае Закон № 131 ФЗ (абз. 3 ч. 2 ст. 34) напрямую указывает на необходимость использования конкретной модели: в том поселении, которое является административным центром муниципального района и

вкотором местная администрация не образуется, глава поселения входит

всостав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя. Обязательное использование этой, четвертой, модели, обусловлено особенностями формирования органов муниципального образования при двухуровневой организации местного самоуправления типа «муниципальный район – поселение». Согласно данным Минюста России по состоянию на 1 марта 2017 г., таких поселений – 271, из них 210 – городских, 61 – сельских; по состоянию на 1 марта 2018 г., таких поселений – 26015, из них городских – 193, сельских – 67;

–– субъекты Российской Федерации на основе предложенного Законом № 131 ФЗ управленческого многообразия вправе в региональных законах закрепить модели замещения должности глав в муниципалитетах, расположенных на их территории;

–– муниципальные образования – в соответствии с законом субъекта Федерации – избирают ту модель, которая будет ими использоваться.

Предоставленное Законом № 131 ФЗ право субъектов Российской Федерации влиять на избираемую в муниципальных образованиях модель замещения должности главы муниципального образования нашло поддержку в Конституционном Суде РФ. По мнению Суда, избранная федеральным законодателем модель правового регулирования вопросов местного самоуправления опирается на организационно-право- вые, функциональные и финансово-бюджетные взаимосвязи органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, их взаимную ответственность в реализации конституционно значимых задач по обеспечению комплексного со- циально-экономического развития территории субъекта Российской Федерации и каждого входящего в его состав муниципального образования (п. 3.2 постановления от 1 декабря 2015 г. № 30-П).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, при определении и оценке степени дискреционных возможностей законодателя субъекта Российской Федерации существенное значение приобретает

15 Сокращение количества муниципальных районов, в которых поселения – административные центры районов не формируют местной администрации, вызвано прежде всего происходящими в России территориальными «преобразованиями» муниципальных районов в городские округа.

42

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

учет объективных взаимосвязей организационных принципов местного самоуправления и особенностей его территориальной организации, а также функций и задач публичной власти, реализуемых на конкретной территории (уровне). В этой связи на первичном территориальном уровне местного самоуправления – в сельских и городских (за отдельными исключениями) поселениях – недопустимо введение законом субъек­ та Федерации безальтернативного способа замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре органов местного самоуправления; в числе альтернативных способов избрания во всяком случае должно быть предусмотрено проведение прямых муниципальных выборов. В то же время для муниципальных районов, городских округов, составляющих верхний уровень территориальной организации местного самоуправления и интегрированных в механизм реализации публичных функций и задач, характеризующих предметы ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, допускается закрепление законом субъекта Российской Федерации единственно возможного (безальтернативного)

порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования. Правило о допустимости закрепления безальтернативного порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования применяется также к городским поселениям, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами, при условии установления законом субъекта Федерации критериев отнесения городских поселений к этой категории16. Без установления каких-либо дополнительных критериев, на основе непосредственного применения положений федерального законодательства допускается воспроизведение порядка избрания и определения места

16 По данным Министерства юстиции РФ, эти критерии могут быть связаны, в частности,

счисленностью жителей, административным статусом поселения (как правило, статусом административного центра муниципального района), осуществлением администрацией муниципального района функций администрации поселения, осуществлением органами местного самоуправления поселения определенных делегированных государственных полномочий, расположением территориальных органов исполнительной власти, федеральных судов, мировых судей, государственных предприятий и учреждений, воинских частей и т.п., финансово-экономическими показателями (доля субвенций в доходах местных бюджетов), особенностями статуса самого поселения или территории, на которой оно расположено – «моногорода», приграничные территории и т.п. В некоторых субъектах Российской Федерации (Республика Татарстан, Нижегородская области и др.) критерии сформулированы таким образом, что под них подпадают все находящиеся на их территориях городские поселения.

43

Глава 1

вструктуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного варианта применительно к муниципальным образованиям, которым непосредственно или

всоставе определенной категории муниципальных образований федеральным законом придан специальный (особый) правовой статус, предполагающий особенности осуществления местного самоуправления (наукоград, приграничная территория и др.), а также применительно к обладающему особыми характеристиками административному центру (столице) субъекта Российской Федерации как месту постоянного пребывания суда субъекта Российской Федерации, арбитражного суда субъекта Российской Федерации и, по общему правилу, территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и как месту расположения высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Вто же время, как подчеркивает Конституционный Суд РФ, законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вводить дифференциацию муниципальных образований применительно к конкретному варианту формирования органов местного самоуправления, не обусловленную целями, вытекающими из Конституции Российской Федерации и федеральных законов. В противном случае такое правовое регулирование из способа обеспечения функционирования организа- ционно-правовых связей, способствующих стабильному социальноэкономическому развитию территории, трансформируется в инструмент ограничения местного самоуправления, в том числе на основании не мотивированного конституционно значимыми целями управленческого усмотрения (п. 4.2 постановления от 1 декабря 2015 г. № 30-П).

Во избежание политических манипуляций закон субъекта Российской Федерации об изменении порядка избрания глав муниципальных образований применяется после истечения срока полномочий главы муниципалитета, избранного до дня вступления в силу указанного регионального закона (ч. 3.1 ст. 36 Закона № 131 ФЗ).

Предоставление субъектам Федерации права участия в выборе применяемых муниципалитетами моделей замещения должности их глав ведет к тому, что возможность регионального влияния на отдельные органы муниципального образования и их систему в целом становится самостоятельным (а зачастую и первостепенным (!)) «критерием» выбора той или иной модели. Использование этого «критерия» в значительной степени нивелирует заложенный в принцип вариативности моделей замещения должности главы муниципалитета потенциал формирования сбалансированной – с учетом внутримуниципальных факторов –

44

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

системы органов муниципального образования, ориентирует на первостепенный учет проводимой на территории соответствующего субъекта Федерации региональной политики в сфере местного самоуправления.

Изложенное подтверждается и анализом регионального законодательства: предоставленное субъектам Федерации право участия в определении моделей замещения должностей глав муниципальных образований оказало значительное влияние на результаты состоявшегося выбора муниципалитетами.

Анализ избранных в муниципальных образованиях моделей в части способа избрания главы муниципального образования позволяет, прежде всего, увидеть массовый отказ от избрания глав муниципальных образований на муниципальных выборах и, одновременно, широкое распространение конкурсного способа избрания главы муниципального образования и его избрания из состава представительного органа.

Для обнаружения указанной тенденции недостаточно общих данных, которые выглядят относительно (хотя и здесь отражается общая тенденция) благополучно: так, согласно данным Минюста России 1 марта 2017 г. 17 и собственным подсчетам автора по состоянию на 1 марта 2018 г., в соответствии с региональными законами и уставами муниципальных образований, на муниципальных выборах18 избирается 30,9 (34,9)% глав муниципалитетов, из состава депутатов 41 (43,7)% глав и по конкурсу «всего лишь» 27,8 (21,1)%.

Но при обращении к данным о применении моделей в зависимости от вида муниципального образования картина принципиально меняется. Во-первых, наблюдается массовый отказ от избрания глав городских округов на муниципальных выборах и широкое здесь распространение конкурсного избрания главы муниципалитета (фактически, по состоянию на 1 марта 2017 г., из 558 городских округов в 196 глава избирается по конкурсу, в 205 – из состава представительного органа, в 157 – на муниципальных выборах; по состоянию на 1 марта 2018 г., из 578 городских округов уже в 305 глава избирается по конкурсу, в 167 – из состава представительного органа, в 109 – на муниципальных выбо-

17См.: Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного само­ управления в Российской Федерации (данные Минюста России за 2016 г. – начало 2017 г.) // URL: http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya

18Минюст России приводит данные: 1) в соответствии с региональными законами и уставами муниципальных образований, закрепленный в них способ избрания главы муниципалитета (в случае изменения такого способа) будет применяться после истечения сроков полномочий ранее избранного главы муниципального образования; 2) о фактически действующих главах муниципальных образованиях по состоянию на 1 марта 2017 г. и 1 марта 2018 г.

45

Глава 1

рах). При этом особое внимание обращает на себя массовый переход, по состоянию на 1 марта 2018 г., от избрания глав городских округов – административных центров субъектов Федерации на муниципальных выборах (10 из 80 (12,5%)) к их избранию из состава представительного органа (36 (45%)) либо по результатам конкурса (24 (30%), включая городские округа с внутригородским делением). Нельзя не обратить внимание и на переход городских округов, в том числе административных центров субъектов Федерации, «от» главы, избранного из состава представительного органа, «на» конкурсного главу муниципалитета.

Во-вторых, очень настораживает тенденция массового отказа от избрания на муниципальных выборах глав сельских поселений с одновременным внедрением конкурсного способа избрания и избрания из состава представительного органа: (фактически, по состоянию на 1 марта 2017 г., из 17 949 сельских поселений в 3718 глава избирается по конкурсу, в 7662 – из состава представительного органа, в 6504 – на муниципальных выборах; по состоянию на 1 марта 2018 г., из 17 593 сельских поселений в 4726 глава избирается по конкурсу, в 7060 – из состава представительного органа, в 5737 – на муниципальных выборах).

Конкурсный способ избрания глав не получил слишком широкого распространения только в городских поселениях – чаще всего здесь глава избирается из состава представительного органа; но и здесь наблюдается тенденция постепенного отказа от выборов главы в «пользу» его избрания представительным органом по результатам конкурса (фактически, по состоянию на 1 марта 2017 г., из 1553 городских поселений в 748 глава избирается из состава представительного органа, в 612 – на муниципальных выборах, в 192 – по конкурсу; по состоянию на 1 марта 2018 г., из 1510 городских поселений в 730 глава избирается из состава представительного органа, в 527 – на муниципальных выборах, в 252 – по конкурсу).

Что касается избранных моделей замещения должности главы муниципалитета в части совмещаемой им должности (во внимание не принимаются случаи одновременного совмещения главой сельских поселений и внутригородских территорий городов федерального значения должностей (полномочий) главы местной администрации и председателя представительного органа (9571)) с учетом способа их избрания, то фактическая ситуация на 1 марта 2018 г. выглядит следующим образом19.

19 Минюст России не предоставляет информации о совмещаемой главой муниципального образования должности (полномочий) с учетом способа его избрания (то есть модели замещения должности главы) в зависимости от вида муниципального образования.

46

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

В силу прямого указания закона глава, избранный представительным органом по результатам конкурса, совмещает должность главы местной администрации (4689 муниципалитетов). Кроме того, в абсолютном большинстве случаев (4261 муниципалитет) глава муниципального образования, избираемый из состава представительного органа, замещает должность председателя представительного органа. Тем самым в 4261 муниципальном образовании главой местной администрации является сити-менеджер. Здесь не может не настораживать внедрение на сельском уровне фигуры сити-менеджера (по условным подсчетам, не менее 700 сельских поселений). И лишь в 178 муниципальных образованиях глава, избранный из состава представительного органа, возглавляет местную администрацию; впрочем, по сравнению с 2017 г., когда эта модель использовалась лишь в 63 муниципалитетах, здесь наблюдается значительный рост. Главы 2578 муниципальных образований, избранные на муниципальных выборах, возглавляют местную администрацию: в абсолютном большинстве случаев это главы сельских поселений.

Таким образом, анализ используемых в муниципальных образованиях моделей замещения должности главы демонстрирует очевидную тенденцию отказа от (первой) модели, предполагающей избрание главы муниципального образования на выборах с последующим совмещением должности главы местной администрации. Если, по данным Минюста­ России до 2014 г. (то есть до принятия Закона № 136 ФЗ) более чем в половине муниципалитетов (почти 55% по поселениям, около 45% по муниципальным районам и городским округам и около 50% по всем муниципальным образованиям) действовали главы, избранные населением и, как правило, возглавлявшие местные администрации (во многих сельских поселениях – представительные органы

иместные администрации одновременно), то сегодня эта модель, как уже отмечено, остается преимущественно лишь на сельском уровне, но

издесь утрачивает свое значение. Ей на смену пришли (четвертая) модель, предполагающая совмещение главой муниципалитета, избранного из состава представительного органа, должности председателя представительного органа, и (пятая) модель, закрепляющая конкурсный порядок избрания главы муниципалитета, совмещающего должность главы местной администрации.

Причину отказа от избранных на муниципальных выборах глав муниципалитетов вряд ли стоит искать в неэффективности института выборов, не позволяющего отобрать достойную фигуру главы муниципалитета, способную эффективность управлять делами на местах.

47

Глава 1

Действительно, как показывает анализ складывавшейся с середины 1990-х годов правоприменительной практики, избрание глав муниципалитетов на муниципальных выборах не стало панацеей от всех бед20: города и села пребывают в состоянии социально-экономического кризиса, положение многих из них продолжает стремительно ухудшаться. Обладая достаточно широкими возможностями, главы многих муниципальных образований не оправдали доверия граждан. Устоявшийся образ главы как заботливого, предусмотрительного хозяина так и остался в большинстве случаев недостижимым идеалом. В то же время нередко через выборы у муниципальной власти оказывались «случайные люди» без необходимых управленческих знаний и опыта. Муниципальной практике известны случаи избрания главами муниципалитетов лиц с криминальным прошлым. В ряде случае муниципальные выборы «обеспечивали» многолетнюю несменяемость глав муниципальных образований, способствовали процветанию «клановости» на местном уровне.

Однако муниципальные выборы и профессионализм, вопреки все более широко распространяющемуся мнению, – не взаимоисключающие начала. Наличие реальной политической конкуренции на муниципальных выборах способствует постепенному преодолению проблемы некомпетентности избранных напрямую глав муниципальных образований. Возможности такого преодоления во многом определяются объективными обстоятельствами и прежде всего – обеспеченностью высококвалифицированными кадрами муниципального образования в целом. Так, главами крупных городов, будь то городской округ или крупное городское поселение, становятся люди, добившиеся профессиональных успехов, обладающие богатым жизненным и управленческим опытом. В небольших же городских и, тем более, сельских поселениях проблема профессионализма глав муниципалитетов носит острый характер. Это обусловлено не неспособностью граждан сделать рациональный («правильный») выбор, а общим кризисным состоянием таких территорий, постоянно увеличивающимся оттоком населения, в первую очередь – квалифицированных специалистов.

Отсюда и широкое внедрение конкурсного главы и главы, избранного из состава представительного органа и возглавляющего его (руководство местной администрацией вручается сити-менеджеру), не решает проблемы повышения уровня профессионализма муници-

20 В период действия Закона № 154 ФЗ на выборах избиралось более двух третей глав муниципальных образований. Аналогичные данные приводятся и на начало 2009 г., на момент вступления в силу Закона № 131 ФЗ в полном объеме.

48

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

пально-управленческой деятельности по той же причине кадрового голода на местах. Надежды же на повсеместное вовлечение в муниципальное управление «приглашенных» профессиональных управленцев вряд ли оправданы. К тому же «приглашение» человека, никоим образом не связанного с муниципалитетом, кроме зафиксированного в контракте размера вознаграждения, влечет опасность возникновения новой, не менее сложной проблемы – проблемы его мотивации. Присутствие иных, помимо материальных, стимулов чрезвычайно важно для местного самоуправления. Не секрет, что для местного политика таким стимулом является стремление к улучшению жизни города, села, являющегося местом его проживания («малой родиной»), местом, где проживают его родители, иные родственники, друзья, и т.п. Наконец, профессиональный уровень «приглашенного» управленца может не отличаться от профессионального уровня «своего» управленца. Очарование от новой, «приглашенной», фигуры в муниципальной управленческой структуре – довольно краткий эффект, возникающий в силу психологической усталости жителей от местных политиков, «сотрясающих» публичные площадки (телевидение, радио иные средства массовой информации) на протяжении долгих лет, – быстро исчезает. А результаты его работы могут оказаться (и оказываются) не менее, а иногда и более, удручающими, нежели результаты местных управленцев.

Действительная причина массового отказа от использования (первой) модели, предполагающей избрание главы муниципалитета на выборах с последующим совмещением должности главы местной администрации, кроется в попытке не допустить возникновения в системе органов муниципальной власти единоличной, независимой и самостоятельной фигуры, получившей свою силу непосредственно от граждан по результатам прямых выборов. Фигуре сильного и политически независимого, в установленных законом границах, главы муниципального образования априори нет места в получивших сегодня широкое распространение четвертой и пятой модели.

Каждая из этих (четвертой и пятой) моделей, направленная – с теоретической точки зрения – на повышение значимости представительного органа муниципального образования, обеспечение подконтрольности ему главы муниципального образования и местной администрации, на практике используется по иным причинам. При удручающем положении большинства местных представительных органов использование этих моделей позволяет субъектам Федерации выстроить вертикаль исполнительной власти, ключевым звеном в которой становится долж-

49

Глава 1

ность главы местной администрации, вне зависимости от того, замещает ее глава муниципального образования либо профессиональный управляющий (сити-менеджер). Использование данных моделей обеспечивает, по сути, «возвращение» принципа двойного подчинения в деятельность исполнительной власти на местах. Эффективность местного самоуправления связывается здесь с отлаженной работой местной администрации под руководством подконтрольного региональной власти главы местной администрации.

Выбор между четвертой и пятой моделями замещения должности главы муниципального образования может объясняться различными мотивами, так или иначе связанными с вопросом о необходимости сохранения демократического способа избрания главы муниципалитета (представительным органом из своего состава). Те субъекты Федерации и действующие под их серьезным влиянием представительные органы муниципальных образований, которые не могут «себе позволить» отказаться от демократического способа избрания главы, «вынуждены» в силу сложившейся, как правило, политической, ситуации апеллировать к демократическим институтам, используют и демократический способ избрания главы муниципалитета из состава представительного органа (с введением фигуры сити-менеджера), то есть обращаются к четвертой модели. Именно по этой причине немалое распространение эта модель получила в городских поселениях (можно напомнить, 48,34%); по этой же причине часть сельских поселений (пока еще значительная), отказавшись от избрания главы сельского поселения на выборах, предпочли избирать главу из состава представительного органа (40,12%), а не по конкурсу (26,86%). В остальных случаях, то есть при отсутствии настоятельной необходимости сохранить демократический способ избрания главы, в муниципальных образованиях закреплена пятая – конкурсная – модель.

Попытки граждан оспорить законы соответствующих субъектов Российской Федерации, установившие для муниципальных образований критерии выбора модели замещения должности их главы, успехов пока не принесли. Как, например, указал Верховный Суд РФ по одному из дел, закон Красноярского края, изменивший порядок избрания главы г. Красноярска (ввел конкурсную модель вместо избрания на выборах), принятый в рамках унифицированного подхода федерального законодателя к определению структуры органов местного самоуправления, и будучи по своей правовой сути обусловленным необходимостью эффективного осуществления должностных полномочий органами местного самоуправления, отражающим тенденцию на усиление

50