Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава МО монография Баженовой

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

главы муниципального образования, но не обеспечивает ему необходимой легитимности.

Как отмечалось, стремление законодателя подчеркнуть единство публично-правового статуса главы муниципального образования (вне зависимости от способа его избрания) имеет немалое идейно-со- держательное значение, позволяя сохранить его положение в системе органов местного самоуправления в качестве органа единоличного публично-правового представительства. Имеет оно и немалое практическое значение, позволяя обеспечить единство подхода при решении многих практических вопросов, касающихся деятельности главы муниципалитета, его взаимодействия с гражданами, органами местного самоуправления. Но действительно ли лицо, не имеющее ни прямой, ни косвенной демократической связи с населением, может осуществлять функции публично-правового представительства местного сообщества?

Не нужно забывать, что, опираясь именно на способ избрания главы муниципального образования как выборного должностного лица Конституционный Суд РФ в 2013 г. обосновал особый публичноправовой статус главы муниципального образования и выполняемые им функции: «…поскольку выборное должностное лицо местного самоуправления – это лицо, замещающее муниципальную должность в порядке избрания на муниципальных выборах, посредством которых образующие местное сообщество граждане осуществляют местное самоуправление, предполагается, что характер и содержание деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления определяется взятыми ими непосредственно перед населением конкретного муниципального образования публично-правовыми обязательствами по решению вопросов обеспечения его жизнедеятельности. Следовательно, выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления­…» (постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 15-П).

Определение главы муниципалитета в качестве высшего должностного лица обозначает его особое положение среди органов и должностных лиц местного самоуправления. Это оказалось возможным с проведением в Конституции России начала местного самоуправления (шире – принципа федерализма) и постепенным – со значительными сложностями и издержками – фактическим формированием местного самоуправления как организационно и функционально обособ­

21

Глава 1

ленной подсистемы единой системы публичной власти в Российской Федерации12.

Отдельные попытки обозначить главу местного самоуправления в качестве высшего должностного лица на соответствующей территории предпринимались в период действия Закона № 154 ФЗ в ряде региональных законов (Республика Бурятия и Республика Ингушетия, Архангельская, Белгородская, Ростовская, Саратовская области) и/‌или уставов муниципальных образований (г. Хабаровск, Светлогорский городской округ, г. Курск, г. Нижний Новгород, г. Оренбург, г. Тольятти). Это подчеркивало особое положение главы в системе местного самоуправления наряду с органами местного самоуправления. Но в отсутствие соответствующей формулы в федеральном законодательстве практика обозначения главы муниципального образования высшим должностным лицом местного самоуправления широкого распространения не получила; для решения практического вопроса – наделения главы муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения – было достаточно его признания выборным должностным лицом.

Определяя сегодня главу муниципального образования в качестве высшего должностного лица муниципального образования, Закон № 131 ФЗ наделяет его собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 36). Будучи должностным лицом, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, глава выступает (единоличным) органом муниципального образования (ч. 1 ст. 34 Закона № 131 ФЗ).

12В этом смысле ни председатель местного Совета (1988–1991 гг.), ни глава местной администрации (1991–1995 гг.), фактически игравшие роль «первых лиц» на соответствующей территории, так и не приобрели юридического статуса высшего должностного лица. В частности, несмотря на то, что обособление должности председателя местного Совета происходило в общем русле наблюдавшегося в СССР (и его республиках) перехода от исключительно коллегиального к сочетанию коллегиального и единоличного начал в организации советской власти и управления, статус высшего должностного лица закреплялся только за председателем Верховного Совета СССР (Председателем Верховного Совета РСФСР). Что же касается мэров периода 1991–1993 гг., то несмотря на произошедшие к тому времени изменения в Конституции РСФСР (РФ), в результате которых местное самоуправление было обособлено от государства, говорить о местном самоуправлении как самоуправляющейся подсистеме публичной власти не приходится. Впрочем, после принятия Конституции России, в 1994–1995 гг. в уставах отдельных муниципалитетов (г. Оренбург, г. Тольятти) мэров обозначали высшими должностными лицами местного самоуправления (см. также: постановление главы Администрации Иркутской области от

13января 1994 г. № 9 «О Положениях о Законодательном собрании области, о местном самоуправлении, о назначении выборов в эти органы и голосования по проекту устава области»).

22

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

Как представляется, в юридической характеристике главы муниципального образования как высшего должностного лица местного самоуправления довольно отчетливо проявляется его политико-правовая природа единоличного органа публично-правового (политического) представительства населения муниципального образования. Как высшее должностное лицо, оно выполняет особые публично-правовые функции, наделяется особыми публично-правовыми полномочиями и несет персональную конституционно-правовую (муниципальноправовую, как ее составляющую) ответственность за положение дел на территории муниципалитета.

Признание главы муниципального образования высшим должностным лицом местного самоуправления не предполагает прямого служебного подчинения ему иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Эффективность выполнения возложенных на него задач и функций предопределяется эффективностью муниципальноправового механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего взаимодействие и взаимное влияние главы муниципалитета и иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Ключевое значение здесь приобретают два момента:

–– особенности взаимоотношений главы муниципального образования и представительного органа муниципального образования как органов единоличного и коллегиального публично-правового представительства на местном уровне;

–– особенности взаимоотношений главы муниципального образования, призванного по своему функциональному назначению обеспечивать эффективность осуществления местным самоуправлением задач по обеспечению жизнедеятельности населения, и главы местной администрации, руководящего на принципах единоначалия испол- нительно-распорядительным органом (местной администрацией), на который возложено выполнение большей части текущих задач по жизнеобеспечению граждан.

Глава муниципального образования подотчетен населению непосредственно и представительному органу.

4. Как высшее должностное лицо местного самоуправления, обладающее собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, глава муниципального образования замещает муниципальную должность.

Отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность главы муниципального образования, как обусловленные осуществлением власти самим местным сообществом, по свое-

23

Глава 1

му характеру отличаются от трудовых отношений (см. постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 13-П).

Для замещения муниципальной должности (вне зависимости от способа избрания главы муниципалитета и совмещаемой им должности) заключения трудового контракта не требуется.

Глава муниципального образования может осуществлять свою деятельность как на постоянной, так и на непостоянной основе. Глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, вне зависимости от способа своего избрания, обычно осуществляет деятельность на постоянной основе; глава, председательствующий в представительном органе, может осуществлять деятельность как на постоянной, так и на непостоянной основе в соответствии с уставом муниципального образования. По состоянию на начало 2018 г., на непостоянной основе работают 4058 глав муниципальных образований, в том числе: 398 глав муниципальных районов, 540 глав городских поселений; 3003 главы сельских поселений, 54 главы городских округов и 5 глав городских округов – административных центров субъектов Российской Федерации, 9 глав внутригородских районов, 49 глав внут­ ригородских муниципальных образований в городах федерального значения. Как правило, на непостоянной основе свои полномочия осуществляет глава мунипалитета, избранный из состава представительного органа и возглавляющий представительный орган. В настоящее время таких глав насчитывается 4261.

Наименование должности главы муниципального образования устанавливается законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Чаще всего эта должность обозначается как глава муниципального района, глава городского поселения, глава городского округа, глава внутригородского района городского округа либо глава сельского поселения. В законах отдельных субъектов Федерации она именуется через совмещаемую главой должность (глава местной администрации, председатель представительного органа (Республика Крым, Республика Башкортостан)). В соответствии с уставом г. Екатеринбурга в наименовании должности главы муниципального образования сочетаются замещаемые им должности: глава Екатеринбурга – председатель Екатеринбургской городской Думы. В Нижегородской области один из вариантов наименования должности главы для всех видов муниципальных образований – глава местного самоуправления. В законах ряда субъектов Федерации предусматривается специальное наименование должности для главы городского округа и/или городского поселения (мэр города (Республика Ал-

24

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

тай, Чеченская Республика, Орловская область (для городского округа «город Орел»)), Городской Голова – для главы, избранного на муниципальных выборах, и глава городского самоуправления – для главы, избранного из состава представительного органа (Калужская область для городского округа «город Калуга»), глава городского самоуправления (Калужская область для городского округа «город Обнинск»), Глава города (Ханты-Мансийский автономный округ – Югра).

Срок полномочий главы определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее двух и более пяти лет.

Срок полномочий может зависеть от способа избрания главы муниципального образования: при избрании на муниципальных выборах – устанавливаться «твердым числом» (составляет, как правило, 4–5 лет), при избрании из состава представительного органа или представительным органом по результатам конкурса – соответствовать сроку полномочий представительного органа муниципального образования, из состава которого или составом которого он избран.

Срок полномочий главы муниципального образования может устанавливаться вне зависимости от способа его избрания. Это часто используемый на практике способ закрепления полномочий главы муниципалитета (например, муниципальные образования Республики Калмыкия, Республики Карелия, Пермского и Приморского краев, Калужской, Смоленской, Тамбовской и Тверской областей).

В муниципальном районе, городском округе с внутригородским делением представительные органы которых формируются посредством двухстепенных выборов, срок полномочий главы, избираемого из состава представительного органа, определяется сроком его полномочий в качестве главы или депутата представительного органа соответствующего поселения, внутригородского района.

В соответствии с ч. 3.2 ст. 36 Закона № 131 ФЗ, в уставе муниципального образования могут быть установлены ограничения, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более определенного уставом количества сроков подряд (как правило, более двух). В уставах отдельных муниципальных образований (например, Балтийский городской округ Калининградской области, городской округ г. Екатеринбург, городское поселение Ростов Ярославской области, Дубенский муниципальный район Тульской области) такие ограничения установлены.

Срок полномочий главы муниципального образования начинается со дня его вступления в должность. Порядок вступления в должность гла-

25

Глава 1

вы муниципального образования, в том числе срок, в течение которого вновь избранный глава вступает в должность, определяется в уставе муниципального образования либо в правовом акте представительного органа муниципального образования.

Вступая в должность, глава муниципального образования обычно приносит торжественную присягу соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, устав муниципального образования, уважать, охранять и защищать интересы населения муниципального образования, добросовестно выполнять возложенные на главу обязанности.

§ 2. Порядок замещения должности главы муниципального образования

1. Современное законодательство закрепляет особый порядок замещения должности главы муниципального образования, требующий последовательного рассмотрения двух вопросов: каковы модели замещения должности главы муниципального образования и каков порядок их определения в конкретном муниципальном образовании.

Первый вопрос – о моделях замещения должности главы муниципального образования (далее также – модель) – занимает центральное место. Значение моделей для муниципального образования чрезвычайно велико. Помимо непосредственной задачи определения правового положения главы муниципального образования, они определяют особенности взаимоотношений между органами муниципального образования, выступают основой для формирования механизма сдержек и противовесов на муниципальном уровне. Модель замещения должности главы муниципалитета является составляющей решения о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, как это следует из ч. 6 ст. 34 Закона № 131 ФЗ.

В основу построения моделей замещения должности главы муниципального образования положено два критерия (элемента): способ избрания главы муниципального образования и совмещаемая им должность (полномочия).

Государство, призванное гарантировать местное самоуправление, предусматривает в федеральном законодательстве широкую вариативность моделей замещения должности главы муниципального образования. Каждая из них различно определяет положение главы муниципалитета в управленческой структуре муниципального образования в

26

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

зависимости от способа его легитимации (природы получаемого мандата), признанных за ним возможностей влияния на исполнительную власть, а также избранного в муниципалитете способа обеспечения профессионального управления местной администрацией.

Что касается способа избрания, то Конституция России, как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа и закрепляя избирательные права граждан Российской Федерации и право на участие в референдуме, вместе с тем не рассматривает выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации (постановление от 21 декабря 2005 г. № 13-П, постановление от 24 декабря 2012 г. № 32-П).

Закон № 131 ФЗ закрепляет три способа избрания главы муниципального образования: на муниципальных выборах, представительным органом из своего состава, представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В малых сельских (редко – городских) поселениях, где представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан, сходом избирается и глава поселения (65 сельских, 1 городское (Иннополис в Республике Татарстан) поселение).

Вслучае избрания на муниципальных выборах должность главы муниципального образования замещает лицо, избранное напрямую гражданами муниципалитета на свободных выборах путем использования всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вслучае избрания из состава представительного органа должность главы муниципального образования замещает лицо, избранное депутатами представительного органа из своего состава. Порядок голосования федеральным законом не предусмотрен. Как правило, такой порядок закреплен в уставе муниципального образования и – в соответствии с ним – в регламенте представительного органа муниципального образования.

Глава может быть избран путем открытого либо тайного голосования. В ряде муниципальных образований глава по общему правилу избирается путем открытого голосования, но депутатам представительного органа предоставлено право принять решение о проведении тайного голосования. Решение принимается простым либо (реже) квалифицированным (не менее 2/3, 3/4) большинством.

27

Глава 1

Глава муниципального образования считается избранным, если за его избрание проголосовало, как правило, большинство от установленной численности депутатов представительного органа. Однако в уставах отдельных муниципалитетов требуется квалифицированное (не менее 2/3, 3/4) большинство для принятия решения по этому вопросу.

Конкурсный способ избрания главы муниципального образования (введен в феврале 2015 г.), то есть его избрание представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, – это особый, отличный от предыдущих (демократических), способ легитимации главы муниципального образования.

Глава муниципального образования определяется представительным органом из числа лиц, соответствующих квалификационным требованиям, устанавливаемым в муниципальном правовом акте. Отбор осуществляется в три этапа.

Первый этап – регистрация кандидатов на должность главы муниципального образования. Кандидатом на должность главы может быть зарегистрирован гражданин, не имеющий на день проведения конкурса ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»13. Никаких иных требований для регистрации гражданина кандидатом на должность главы муниципалитета устанавливаться не может. Так, Верховный Суд РФ признал незаконным решение (в части) Омского городского Совета «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Мэра города Омска», предусматривающее представление кандидатом в конкурсную комиссию программы действий на должности мэра г. Омска, как ограничивающее право граждан Российской Федерации на регистрацию в качестве кандидата на должность мэра г. Омска. Как указал суд, полномочий на установление каких-либо дополнительных требований к гражданину РФ для допуска к участию в конкурсе на должность главы муниципального образования представительному органу местного самоуправления не предоставлено (апелляционное определение Верховного Суда РФ от 30 августа 2017 г. № 50-АПГ17-15; см. также апелляционное определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2017 г. № 8-АПГ17-7).

13 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

28

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

Второй этап – отбор конкурсной комиссией кандидатов на должность главы муниципального образования из числа зарегистрированных кандидатов. Отбор осуществляется в соответствии с условиями конкурса.

Условия конкурса устанавливаются в Порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования, принимаемом решением представительного органа муниципального образования.

В соответствии с абз. 7 ч. 2.1 ст. 36 Закона № 131 ФЗ, условиями конкурса могут устанавливаться требования к профессиональному образованию, наличию определенных управленческих навыков, предпочтительных для осуществления главой своих полномочий. Помимо квалификационных требований, устанавливаемых муниципалитетом (его представительным органом), отдельные требования могут устанавливаться субъектами Федерации. Согласно Закону № 131 ФЗ (абз. 8 ч. 2.1 ст. 36) законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться отдельные требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, предпоч­ тительным для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданным органам местного самоуправления.

Критерии оценки участников конкурса по отбору кандидатур должны отвечать требованиям точности, ясности и недвусмысленности, исключая тем самым необоснованно широкие пределы усмотрения конкурсной комиссией при принятии решения по результатам конкурса (апелляционное определение Верховного Суда РФ от 7 июня 2017 г.

№48-АПГ17-6).

Как показывает анализ муниципальных правовых актов, использу-

емые сегодня критерии оценки характеризуются чрезмерной расплывчатостью. В частности, многие Положения о проведении конкурса содержат формулировки об оценке кандидатов в процессе индивидуального собеседования в соответствии с такими критериями, как знания в сферах государственного и муниципального управления, опыт руководящей работы, умение анализировать, мыслить системно, оперативно принимать оптимальные управленческие решения, знание законодательства и т.п.

Общее число членов конкурсной комиссии устанавливается представительным органом муниципального образования. Состав конкурсной комиссии формируется следующим образом: для городского окру-

29

Глава 1

га и муниципального района половина членов комиссии назначается представительным органом муниципального образования, а другая половина – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации; для городского и сельского поселения, внутригородского района городского округа с внутригородским делением половина членов комиссии назначается представительным органом городского или сельского поселения, внутригородского района соответственно, а другая половина – главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

На третьем этапе представительный орган муниципального образования определяет кандидатуру главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Право принятия решения о форме (открытой или тайной) голосования депутатов представительного органа по кандидатам на должность главы муниципального образования, представленным конкурсной комиссией, федеральный законодатель предоставил представительному органу муниципального образования (определение Конституционного Суда РФ от 23 ноября 2017 г. № 2547-О).

От способа избрания главы зависят прежде всего его легитимность,

влияющая на качество дальнейших взаимоотношений с населением (местным сообществом), его авторитет среди органов и должностных лиц муниципального образования. В способе избрания заложен источник политической силы главы муниципального образования.

Избрание главы на муниципальных выборах, из состава представительного органа либо – для малых сельских поселений – на сходе граждан создает крепкую демократическую политико-правовую основу для его деятельности. Глава, избранный на муниципальных выборах, непосредственно гражданами наделяется правом управления муниципалитетом и, тем самым, изначально с большой долей вероятности обладает высокой степенью легитимности. У такого главы, облеченного доверием граждан, возникают огромные потенциальные возможности влияния на местную жизнь, но… вместе с ними и огромная единоличная политическая ответственность за все в ней происходящее.

Глава, избранный из состава представительного органа, напрямую от местного сообщества кредита доверия не получает. Но поддержка, полученная им на муниципальных выборах в качестве депутата представительного органа (то есть лица, достойного участвовать в управлении местными делами на началах народного представительства), и поддержка самого представительного органа при избрании его на должность главы (то есть лица, достойного единолично выполнять функции

30