Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава МО монография Баженовой

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

Как уже неоднократно говорилось ранее, специального закона, регулирующего статус главы муниципального образования нет; трудовое законодательство, законодательство о муниципальной службе на них не распространяется. Поэтому надо очень аккуратно относиться к тому, как регулируются разные вопросы, важные для лица, занимающего должность главы муниципального образования, в том числе денежного содержания, денежного поощрения, материальной помощи и др. В связи с усилением антикоррупционного законодательства в последние годы, данные вопросы получили повышенное внимание со стороны правоохранительных органов. Это привело к резкому увеличению количества уголовных дел. Анализ судебной практики позволяет выделить следующее:

–– для выплаты премии главе муниципального образования недостаточно решения главы муниципального образования, необходимо решение представительного органа, которым утверждаются общие правила и критерии премирования (далеко не всегда положения об оплате или денежном содержании предусматривают возможность выплаты премии главе муниципального образования); в ряде судебных дел отдельно констатируется, что решение о премировании главы муниципального образования также должно приниматься представительным органом муниципального образования127;

–– одно и то же деяние может квалифицироваться по-разному и влечет возбуждение как уголовных дел, так и применение мер гражданской ответственности128 (в этом случае не всегда ставится вопрос об уголовной ответственности); судебная практика очень противоречива: например, в рамках уголовных дел нарушения при оформлении премии квалифицируются как мошенничество129 (ч. 3 ст. 159 Уголовного кодекса РФ), хищение чужого имущества130 (ч. 3 ст. 160 Уголовного кодекса РФ), пре-

127Приговор Пугачевского районного суда Саратовской области от 15 февраля 2017 г. по делу № 1-3(3)/2017; Приговор Кизеловского городского суда Пермского края от 29 декабря 2015 г. по делу № 1-108/2015; Апелляционное определение Верховного Суда Удмуртской Республики от 17.08.2017 по делу № 22-1504.

128См., например: Апелляционное определение Забайкальского краевого суда от 14.09.2016 по делу № 33-4117/2016; Апелляционное определение Псковского областного суда от

22мая 2012 г. по делу № 33-809.

129Приговор Балаковского районного суда Саратовской области от 29.02.2016 по делу № 1-2/2016(1-38/2015).

130См., например: Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 11.05.2017 по делу № 22-2406/2017; Приговор Енисейского районного суда Красноярского края от 03.03.2017 по делу № 1-11/2017; Приговор Енисейского районного суда Красноярского края от 19.05.2017 по делу № 1-15/2017; Приговор Красноармейского городского суда Саратовской области от 25.11.2016 по делу № 1-66/2016; Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 25.02.2015 по делу № 22-242/2015.

191

Глава 3

вышение полномочий131 (ч. 2 ст. 286 Уголовного кодекса РФ), подлог132 (ч. 1 ст. 292 Уголовного кодекса РФ);

–– бросается в глаза явная несоразмерность последствий содеянному. Например, в Енисейском районе Красноярского края за неправильно оформленную премию в размере 5 тыс. руб. (за вычетом налогов гла-

вой реально получено 4350 руб.):

–– в отношении главы Усть-Питского сельсовета было возбуждено уголовное дело по ч. 3 ст. 160 УК РФ; глава умерла во время следствия;

–– глава Плотбищенского сельсовета был осужден по ч. 3 ст. 160 УК РФ – штраф в размере 25 тыс. руб.133;

–– глава Кривлякского сельсовета была осуждена по ч. 3 ст. 160 УК РФ – штраф в размере 125 тыс. руб; решением Красноярского краевого суда приговор отменен, дело прекращено за малозначительностью134;

–– в отношении главы Маковского сельсовета дело прекращено за малозначительностью135.

Отдельную категорию составляют дела, связанные с тем, что глава получает премию на основании ходатайства иного органа власти. И в этом случае необходимо соблюдать все правила оформлении премии. Например, в Псковской области на основании обращения прокурора рассматривался вопрос о привлечении к ответственности главы муниципального образования за неправильное оформление премии, осуществленное во исполнение ходатайства финансового управления Псковской области о премировании Главы района и начальника финансового органа, обеспечивших наилучшие показатели оценки платежеспособности бюджетов муниципальных образований Псковской области и качества управления муниципальными финансами Псковской области136.

131Приговор Пугачевского районного суда Саратовской области от 15 февраля 2017 г. по делу № 1-3(3)/2017; Приговор Кизеловского городского суда Пермского края от 29 декабря 2015 г. по делу № 1-108/2015.

132Апелляционное определение Верховного суда Удмуртской Республики от 17.08.2017 по делу № 22-1504.

133Приговор Енисейского районного суда Красноярского края от 03.03.2017 по делу

№1-11/2017.

134Приговор Енисейского районного суда Красноярского края от 19.05.2017 по делу

№1-15/2017; Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 10.08.2017 по делу 22-4612/2017.

135Постановление Енисейского районного суда Красноярского края от 30.06.2017 по делу

№1-10/2017.

136Апелляционное определение Псковского областного суда от 22 мая 2012 г. по делу

№33-809.

192

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

По неофициальным оценкам специалистов, среднестатистическая стоимость работы по расследованию уголовного дела, привлечению к ответственности обходится государству в 16 тыс. руб. Вызывает много вопросов продолжение уголовного преследования лица, которое полностью возместило причинённый муниципальному образованию ущерб в размере 4350 руб.

И еще. Как правило, в сельских поселениях глава муниципального образования одновременно является и главой местной администрации, и председателем представительного органа. Вступление в законную силу обвинительного приговора суда является основанием для прекращения полномочий главы муниципального образования. Иными словами, территория муниципального образования оказывается одновременно без всех руководителей.

В таблице 3 приведены некоторые примеры судебных решений, связанные с неправильным оформлением премирования глав муниципальных образований137.

Таблица 3

Сведения о применении мер ответственности при нарушениях в премировании выборных должностных лиц

органов местного самоуправления

137 При составлении таблицы были использованы материалы, подготовленные Красноярским институтом муниципального развития и опубликованные в ноябре 2017 в Дайджесте актуальной правовой информации. Размещены на сайте Института по адресу: URL: http:// krasimr.ru/userfiles/lib/19/5a322dfd9f75e.pdf

193

7  Коллектив авторов

Глава 3

194

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

195

Глава 3

196

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

§ 4. Ответственность главы муниципального образования138

В Федеральном законе № 131 ФЗ есть целая глава, которая посвящена вопросам ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. В первых нескольких статьях фактически сформулированы правила, особенности привлечения к ответственности. Удивительно, но содержание и этих статей является предметом анализа правоприменительных органов. Например, в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2013 г.

№ВАС-1645/13 (Волгоградская область) говорится, что норма ст. 72 Федерального закона № 131 ФЗ не регулирует правоотношения, связанные с привлечением соответствующих лиц к административной ответственности.

Существуют разные виды и механизмы ответственности главы муниципального образования. В Федеральном законе № 131 ФЗ предусмотрены:

–– отзыв главы муниципального образования (ст. 24);

–– отрешение от должности главы муниципального образования (ст. 74);

–– удаление в отставку главы муниципального образования (ст. 74.1). Строго говоря, в Законе есть и иные механизмы ответственности, которые предусмотрены, например, ст.ст. 45, 75 Федерального закона

№131 ФЗ, однако судебная практика в отношении глав муниципальных образований по ним не выявлена.

1. Особенности отзыва главы муниципального образования

Механизм отзыва главы муниципального образования имеет достаточно давнюю историю. Причем если в Федеральном законе № 154 ФЗ институт отзыва выборных должностных лиц рассматривался в качестве факультативного, то в Федеральном законе № 131 ФЗ этот институт определяется как обязательный.

138 При подготовке данного параграфа были использованы авторские материалы, в том числе: Шугрина Е.С. Мониторинг судебной практики по вопросам удаления главы муниципального образования в отставку // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 4. С. 53–58 ; Ее же. Полномочия главы муниципального образования: за что удаляют в отставку // Местное право. 2017. № 6. С. 75–92 ; Ее же. Муниципальное право: учебник. 5-е изд. М.: Норма, 2014 ; Шугрина Е.С., Нарутто С.В., Заболотских Е.М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика. М., 2014.

197

Глава 3

По данным Центральной избирательной комиссии РФ, в 1996– 1998 гг. отзыв глав муниципальных образований инициировался в 19 субъектах РФ (66 инициатив, в том числе 36 – в Алтайском крае). По отзыву глав муниципальных образований было проведено 24 голосования и состоялось 13 отзывов. После инициирования отзыва девять глав муниципальных образований сложили свои полномочия, не дожидаясь голосования139.

С принятием Федерального закона № 131 ФЗ не было ни одного случая отзыва главы муниципального образования. Хотя попытки инициирования имелись. Поэтому основанные позиции сформулированы судами на основе норм действовавшего ранее Федерального закона

№154 ФЗ.

Впостановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г.

№7-П подчеркивалось, что, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст.ст. 130 и 131, ч. 1, Конституции РФ) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов РФ в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления­.

Вместе с тем отсутствие закона субъекта РФ об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препят-

139См.: Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 1 декабря 1998 г.

№156/1075-II «О практике работы избирательных комиссий по реализации института отзыва депутатов, выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации» // Вестник Центризбиркома РФ. 1998. № 11.

198

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

ствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (ст. 12; ст.ст. 130 и 131, ч. 1) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (подп. 9 п. 1 ст. 8, п. 5 ст. 18, ст. 48).

Право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности ряда положений ст.ст. 4, 13, 19 и 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из указанных требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Это вытекает из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 15 января 1998 г.

Основания отзыва неоднократно исследовались судами разной юрисдикции, в том числе Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ. По мнению судов140:

–– основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.;

–– недопустима субъективная оценка деятельности отзываемого лица, общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами;

–– недопустимо применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке;

–– основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, то есть конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

140 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П, от 7 июня 2000 г. № 10-П, от 2 апреля 2002 г. № 7-П; Определение Верховного Суда РФ от 28 января 2003 г. № 60-Г03-2 // Вестник Центризбиркома РФ. 2003. № 2.

199

Глава 3

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в постановлениях от 7 июня 2000 г. и от 24 декабря 1996 г., облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.

Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва – не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. Процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах

вменьшинстве, то есть голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства (постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П).

Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых

вкачестве основания для отзыва, а избирателям – проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке (постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П).

Всоответствии со статьей 24 Федерального закона № 131 ФЗ выборное должностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Вместе с тем продолжает действовать позиция Конституционного суда РФ, высказанная в 2002 г.: за отзыв должно проголосовать по крайней мере не

200