Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава МО монография Баженовой

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

из числа которых во всяком случае не может быть исключено избрание главы сельского поселения путем муниципальных выборов.

Суды общей юрисдикции также неоднократно касались данных вопросов. В качестве примеров их подходов можно привести следующее: то обстоятельство, что глава города после внесения изменений в устав не является главой администрации города, избирается из состава представительного органа, не свидетельствует об изменении структуры органов местного самоуправления85; в ряде решений суд констатирует, что какие-либо критерии выбора одной из форм избрания главы муниципального образования федеральным законодательством не преду­ смотрены86.

Необычный вопрос рассматривался Верховным Судом РФ при вынесении определения от 06.12.2017 № 48-АПГ17-21 (Челябинская область). Для внесения изменения в устав были проведены публичные слушания, по результатам которых было рекомендовано не вносить в устав поселения изменения и дополнения, указанные в опубликованном проекте. Одновременно в ходе публичных слушаний были сформулированные новые предложения по изменению устава, которые не были опубликованы. Верховный Суд РФ посчитал последнее осуществлением общественного контроля. По мнению Суда неопубликование

вофициальном печатном издании предложения о внесении изменений

впроект устава сельского поселения в данном конкретном случае не является существенным процедурно-процессуальным нарушением принятия Советом депутатов оспариваемого административным истцом решения, поскольку результаты фактически проведенных публичных слушаний были учтены, при этом решение принято представительным органом местного самоуправления в рамках осуществления исключительных полномочий. Такая позиция представляется небесспорной и связанной со смешением разных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Значительное количество судебных дел связано с исследованием того, с какого момента вступают в силу поправки в устав, касающие-

85Определение Верховного Суда РФ от 17.08.2011 № 16-Г11-35 (Вологодская область); Определение Верховного Суда РФ от 16.02.2011 № 51-Г11-10 (Алтайский край).

86См., например: Определение Верховного Суда РФ от 29.07.2015 № 46-АПГ15-10 (Самарская область); Определение Верховного Суда РФ от 10.08.2016 № 1-АПГ16-4 (Архангельская область); Определение Верховного Суда РФ от 03.08.2016 № 50-АПГ16-8 (Омская область); Определение Верховного Суда РФ от 27.07.2016 № 44-АПГ16-17 (Пермский край); Определение Верховного Суда РФ от 11.11.2015 № 75-АПГ15-8 (Республика Карелия); Определение Верховного Суда РФ от 03.06.2015 № 86-АПГ15-1 (Владимирская область).

171

Глава 3

ся изменений, внесенных в структуру органов местного самоуправления. В определении Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2012 г. № 275 О-О подчеркивается, что проведение выборов главы муниципального образования населением обязательно во всех случаях, когда решение об указанном изменении порядка избрания главы муниципального образования вступает в силу не ранее даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении очередных или досрочных выборов главы муниципального образования. Если нормативно не оговорено иное, указанный в ч. 4 ст. 40 Федерального закона № 131 ФЗ срок применения положений, изменяющих устав, распространяется на любые изменения устава, в том числе касающиеся полномочий представительного органа муниципального образования, если они непосредственно вытекают из изменений срока полномочий, перечня полномочий, порядка избрания выборного должностного лица местного самоуправления и вступают в силу одновременно с ними или после, но до избрания нового выборного должностного лица местного самоуправления.

Судя по судебной практике, на местах очень неоднозначно восприняли изменения, внесенные в Федеральный закон № 131 ФЗ в последние годы. Огромное количество споров возникло вокруг такого способа замещения должности главы муниципального образования, как избрание по результатам конкурса87. Можно выделить следующие позиции судов:

–– законодатель субъекта РФ, предусматривая такой способ замещения должности главы муниципального образования, как избрание представительным органом по результатам конкурса из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, а также случаи, при которых допускается совмещение главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципального образования, действовал правомерно и прав граждан на осуществление местного самоуправления не нарушил. Оспариваемые способы избрания главы муниципального образования в рамках унифицированного подхода федерального законодателя к определению структуры органов местного самоуправления, будучи по своей правовой сути обусловленными необходимостью эффективного осуществления должностных полномочий

87 Есть дела, в которых судом проверялась процедура принятия соответствующих решений (соблюдение сроков, последовательность действий, совершение всех необходимых юридически значимых действий, в том числе опубликование проекта поправок, проведение публичных слушаний и т.п.). Есть решения, связанные с тем, что претендент получил не тот результат, на который рассчитывал. Такие решения не приводятся.

172

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

органами местного самоуправления, отражающими тенденцию на усиление роли представительного органа местного самоуправления, гарантий его самостоятельности во взаимоотношениях с главой муниципального образования и местной администрацией, отнюдь не направлены на ограничение прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, на чем настаивает податель административного иска88;

–– решение о предоставлении двух кандидатур из числа заслушанных кандидатов на рассмотрение представительного органа принимается открытым голосованием, но в отсутствие самих кандидатов, что не противоречит принципу открытости голосования; отсутствие кандидатов при голосовании конкурсной комиссии не указывает на его тайный характер89;

–– представительный орган имеет право выбрать любую кандидатуру из двух предложенных конкурсной комиссией; его мнение о победителе может не совпасть с мнением конкурсной комиссии; представительный орган сам определяет форму принятия решения90;

–– для допуска к участию в конкурсе достаточно положительного решения трёх присутствующих на заседании членов конкурсной комиссии, получение большинства не требуется; это позволяет сохранить коллегиальность при принятии решения и обеспечить дальнейшее участие в конкурсе большему количеству кандидатов91;

–– к кандидатам на должность главы муниципального образования не должны предъявляться дополнительные требования, кроме тех, которые установлены Конституцией РФ, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», за исключением требований, связанных с количеством сроков замещения такой должности, которые могут быть также установлены иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ и уставом муниципального образования. Не соответствуют закону такие дополнительные требования, как отсутствие оснований, препятствующих допуску к государственной тайне, установленных постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. № 6392; в ряде решений суды констатируют единство статуса главы муниципального образования независимо от способа его избрания и,

88Определение Верховного Суда РФ от 04.10.2017 № 53-АПГ17-36 (Красноярский край).

89Определение Верховного Суда РФ от 13.12.2017 № 44-АПГ17-26 (Пермский край).

90Определение Конституционного Суда РФ от 23.11.2017 № 2547-О.

91Определение Верховного Суда РФ от 22.11.2017 № 9-АПГ17-23 (Челябинская область).

92Определение Верховного Суда РФ от 16.08.2017 № 51-АПГ17-12 (Алтайский край).

173

Глава 3

следовательно, единство требований, предъявляемых к кандидатам на замещение должности главы муниципального образования93;

–– отсутствие в положении о конкурсе конкретных требований и критериев оценки участников конкурса для признания их победителями конкурса не отвечает критериям точности, ясности и недвусмысленности; предоставляет необоснованно широкие пределы усмотрения конкурсной комиссией при принятии решения по результатам конкурса; такие нормы являются недействующими94; такие критерии оценки кандидатов, как умение видеть перспективу, инициативность, умение анализировать, мыслить системно, оперативно, принимать оптимальные решения в условиях дефицита информации и времени, требовательность к себе и подчиненным, самокритичность, очевидно, не могут быть подтверждены какими-либо объективными данными, поэтому являются недействующими95;

–– при конкуренции общей и специальной нормы действуют специальные нормы (специальным законом является Федеральный закон № 131 ФЗ); положения Федерального закона № 67 ФЗ подлежат применению только в том случае, когда это прямо предусмотрено нормами Федерального закона № 131 ФЗ; такой случай предусмотрен в ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона № 131 ФЗ и касается лишь требований к кандидату на должность главы муниципального образования (отсутствие ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления); иным нормам Федерального закона № 67 ФЗ, регулирующим порядок проведения предвыборной агитации и устанавливающим, что голосование на выборах является тайным, оспариваемый нормативный правовой акт противоречить не может96.

Определенные нарекания со стороны граждан вызывают особенности формирования конкурсных комиссий97.

В правоприменительной практике неоднократно возникал вопрос, который можно сформулировать следующим образом: является ли до-

93См., например: Определение Верховного Суда РФ от 26.10.2016 № 53-АПГ16-16 (Красноярский край); Определение Верховного Суда РФ от 26.10.2016 № 53-АПГ16-17 (Красноярский край)

94Определение Верховного Суда РФ от 07.06.2017 № 48-АПГ17-6 (Челябинская область).

95Определение Верховного Суда РФ от 01.02.2017 № 36-АПГ16-4 (Смоленская область).

96Определение Верховного Суда РФ от 24.05.2017 № 8-АПГ17-7 (Ярославская область).

97См., например: Определение Верховного Суда РФ от 10.08.2016. № 1-АПГ16-4 (Архангельская область); Определение Верховного Суда РФ от 03.08.2016 № 50-АПГ16-8 (Омская область); Определение Верховного Суда РФ от 27.07.2016 № 44-АПГ16-17 (Пермский край).

174

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

пустимой модель организации местного самоуправления, при которой глава сельского поселения, избранный представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссии по результатам конкурса, будет исполнять полномочия председателя представительного органа и главы администрации?

Этот вопрос довольно подробно исследуется в апелляционном определении Верховного Суда РФ от 26.10.2016 № 53-АПГ16-17 (Красноярский край). В названном решении констатируется, что в силу абзаца 17 ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131 ФЗ глава муниципального образования, избранный представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, также является выборным должностным лицом местного самоуправления, как и должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделённое собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральный законодатель, перечисляя в п. 1 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131 ФЗ способы наделения лица полномочиями главы муниципального образования (на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо сходом граждан в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан), использует единый термин – избрание, а также предусматривает единый объём полномочий главы муниципального образования независимо от способа его избрания (ч. 4 этой же статьи), одни и те же ограничения и обязанности (ч.ч. 4.1–5.1), одинаковые основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ч.ч. 6, 6.1). По мнению Суда приведённые законоположения свидетельствуют о единстве правового статуса главы муниципального образования независимо от способа его избрания, следовательно, требования, предъявляемые к кандидатам на замещение названной выборной должности, должны быть едины.

Таким образом, в Федеральном законе № 131 ФЗ предусмотрено, что независимо от способа замещения должности глава муниципального образования всегда является выборным должностным лицом.

175

Глава 3

Будучи выборным должностным лицом, он может в сельских поселениях возглавлять и представительный орган муниципального образования, и местную администрацию.

Вместе с тем, с введением такого способа замещения должности, как избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, на практике стали возникать определенные сложности. Так, процедура, предусмотренная для данного способа замещения должности (ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона № 131 ФЗ), является аналогичной той, что применяется при назначении главы местной администрации (ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131 ФЗ). Более того, и к назначаемому на должность по результатам конкурса главе местной администрации (ч. 4 ст. 37), и к избираемому на должность по результатам конкурса главе муниципального образования (ч. 2.1 ст. 36) могут быть предъявлены дополнительные требования. Такой сравнительный анализ позволяет правоприменительным органам делать вывод о фактической тождественности двух способов замещения должности; это, в свою очередь, приводит к тому, что глава муниципального образования, замещающий таким образом свою должность, больше ассоциируется с муниципальным служащим, чем с выборным должностным лицом.

В результате на практике все чаще стал возникать вполне закономерный вопрос: может ли глава муниципального образования, получающий свой мандат таким образом, возглавлять представительный орган. Особую остроту данная проблема получает на уровне сельских поселений, в отношении которых допускается совмещение ряда должностей – глава муниципального образования может возглавлять представительный орган муниципального образования и местную администрацию (так называемая модель «три в одном»).

Верховный Суд РФ трижды обращался к рассмотрению этого вопроса98. После некоторых метаний Верховный Суд РФ занял вполне определенную позицию, основанную на Европейской хартии местного самоуправления и решениях Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П и 1 декабря 2015 г. № 30-П.

По мнению Верховного Суда РФ, представительные органы местного самоуправления, призванные обеспечивать формирование и вы-

98 Более подробно см.: Определение Верховного Суда РФ от 24.08.2016 № 50-АПГ16 12 (Омская область); Определение Верховного Суда РФ от 02.11.2016 № 58-АПГ16-9 (Хабаровский край); Определение Верховного Суда РФ от 01.02.2017 № 53-АПГ16-31 (Красноярский край).

176

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

ражение воли населения при решении вопросов местного значения и осуществлять основную функцию муниципального правотворчества, должны получать свою легитимацию напрямую от населения путем муниципальных выборов прежде всего в наиболее приближенных к населению муниципальных образованиях, каковыми являются городские и сельские поселения. Это означает, что, по мнению Суда, модель «три в одном» не совместима с таким способом замещения должности главы муниципального образования, как избрание по результатам конкурса. Получается, что хоть и говорится в федеральном законе о выборности главы муниципального образования, но правоприменительные органы не считают главу избранным, если в отношении него используются конкурсные процедуры.

§ 3. Гарантии деятельности главы муниципального образования

Все многообразие судебной практики по вопросу гарантий деятельности главы муниципального образования с определенной долей условности можно разбить на две группы:

–– дела, в которых рассматриваются гарантии, связанные с выплатой определенных денежных средств, – материально-финансовые гарантии;

–– дела, в которых исследуются «нематериальные» гарантии. Основной массив судебных дел касается именно первой группы во-

просов. В качестве примеров вопросов второй группы, которые исследуются в судах, можно привести гарантии, связанные с так называемой «неприкосновенностью», и некоторые другие.

В письме Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы от 16 января 2012 г. № 3.20-25/7 «Об определении гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» констатируется, что федеральными законами определяются гарантии прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них других уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий. Необходимость таких специальных гарантий беспрепятственного осуществления указанными лицами своих полномочий имеет целью оградить их от неправо-

177

Глава 3

мерного вмешательства в их деятельность, от попыток оказать на них давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности (постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П).

Одной из организационных гарантий деятельности главы муниципального образования всегда рассматривалась возможность встреч с избирателями, жителями муниципального образования. Этот вопрос недавно был предметом рассмотрения Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ99.

Дело в том, что законодательством предусматривалось, что встречи депутата (в том числе глав) с избирателями в форме публичного мероприятия проводятся в соответствии с законодательством РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях. В постановлении Конституционного Суда РФ от 10.11.2017 № 27-П подчеркивается, что к числу организационно-правовых основ, предназначенных для налаживания и поддержания устойчивой взаимосвязи депутатов с гражданами, чьи интересы они представляют, относится институт проведения встреч депутатов с избирателями, характеризующий конституционно-правовую природу депутатского мандата с точки зрения как возложенных на депутата полномочий, так и гарантий эффективного осуществления депутатской деятельности, в рамках которой посредством проведения таких встреч депутаты имеют возможность информировать избирателей о своей работе, а избиратели – возможность довести до сведения депутата свои пожелания относительно его деятельности и деятельности представительного органа, в состав которого он входит. Вместе с тем особый публично-правовой статус депутата и нашедшие в нем свое выражение характеристики народного представительства, лежащее в основе депутатского мандата, электоральное волеизъявление избирателей обязывают федерального законодателя использовать в целях урегулирования порядка проведения встреч депутатов с избирателями такие правовые конструкции, которые в должной мере учитывали бы специфику депутатской деятельности и создавали бы правовые условия, необходимые для того, чтобы проведение подобных встреч отвечало их предназначению, не влекло угрозу безопасности как для их организаторов и участников, так и для других лиц, не

99 Постановление Конституционного Суда РФ от 10.11.2017 № 27-П; Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 26.07.2017 № 5-АПГ17-57 (город Москва); Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26.06.2018 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях».

178

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

приводило к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан, а также не порождало коллизий иных публично значимых конституционных ценностей. По буквальному смыслу п. 6 ст. 1, п. 3 ст. 2 и п. 3 ст. 3 Федерального закона от 07.06.2017 № 107 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях», встречи депутатов с избирателями не отождествляются с публичными мероприятиями, которые признаются лишь как возможная форма их проведения.

В судебной практике довольно регулярно возникает необходимость должного правового регулирования установления той или иной гарантии для главы муниципального образования. Следует напомнить, что на эту категорию не распространяются автоматически нормы трудового законодательства или законодательства о муниципальной службе. Отсюда следует, что на выборных должностных лиц не распространяются автоматически нормы коллективного договора, которым регулируются определенные гарантии для муниципальных служащих100. Поэтому все гарантии должны быть оформлены должным образом в соответствии с правилом, установленным в ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона № 131 ФЗ. И это нельзя рассматривать как дискриминацию101.

Особенностинадлежащегоправовогорегулирования(«законсубъекта РФ – устав муниципального образования – решение представительного органа муниципального образования»102) чаще всего исследуются при рассмотрении пенсионных споров. Например, суды констатируют, что порядок выплаты доплаты к трудовой пенсии гражданам, замещавшим муниципальные должности, может быть установлен представительным органом муниципального образования лишь при наличии в

100Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 29.09.2016 по делу № 33-9421/2016.

101Апелляционное определение Оренбургского областного суда от 16.10.2014 № 336201/2014.

102Важность регулирования материально-финансовых гарантий деятельности главы муниципального образования именно решением представительного органа муниципального образования исследовалась в определении Верховного Суда РФ от 08.09.2010 № 1-Г10-21 (Архангельская область). Со ссылкой на пункт 8 части 10 статьи 35 Федерального закона № 1312 ФЗ Суд констатировал, что глава муниципального образования не может в своей деятельности подменять представительные органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые наделены собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, а соответственно, не могут быть лишены возможности реализовать предоставленные им полномочия по указанным вопросам.

179

Глава 3

уставе муниципального образования такого вида гарантий103. В случае исключения ежемесячной доплаты из закона субъекта РФ, устава муниципального образования положение о выплате подлежит отмене104. Вместе с тем есть примеры того, что правильность правового регулирования исследуется и для иных выплат – компенсации за неиспользованный отпуск105, выходного пособия106, премии и др.

Важность правильности и полноты правового регулирования на муниципальном уровне соответствующих гарантий главы муниципального образования ярко проявились на примере дел, связанных с премированием глав муниципальных образований, – неправильное оформление премий влечет наступление гражданско-правовой или уголовной ответственности107. Суды однозначно признают, что в условиях отсутствия решения представительного органа муниципального образования глава муниципального образования не может сам себе выписать премию.

В определении Верховного Суда РФ от 05.02.2014 № 74-АПГ13-37 (Республика Саха (Якутия)) сформулировано важное правило, касающееся установления разных гарантий главы муниципального образования, предполагающих расходование определённых финансовых средств. Установление законом субъекта РФ правового регулирования, предусмотренного ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ, не отменяет порядка самостоятельного расходования муниципальными образованиями средств местного бюджета. В связи с этим расходные обязательства муниципального образования по рассматриваемому вопросу возникают лишь в результате принятия органом местного самоуправления соответствующего муниципального акта. При

103Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 27.07.2016 № 48-АПГ16-6 (Челябинская область).

104Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 18.05.2016 № 48-АПГ16-4 (Челябинская область); Определение Верховного Суда РФ от 25.07.2014 № 41-КГ14-11 (Ростовская область).

105Апелляционное определение Магаданского областного суда от 02.12.2014 по делу

№2-1501/2014, 33-1003/2014.

106Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 29.09.2016 по делу

№33-9421/2016; Апелляционное определение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 25.07.2013 по делу № 33-1631/2013; Определение Свердловского областного суда от 18.06.2013 по делу № 33-7030/2013; Апелляционное определение Ростовского областного суда от 08.12.2014 по делу № 33-16491/2014.

107Более подробно об этом см.: Ялтонская Н.С. Оплата труда главы муниципального образования // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. № 4. С. 14–19.

180