Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава МО монография Баженовой

Правовой статус главы муниципального образования в законодательстве…

образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку;

–– пенсионное обеспечение лиц, замещавших выборные муниципальные должности;

–– компенсационные выплаты в случае причинения вреда жизни и здоровью депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

–– содействие в последующем трудоустройстве лица, замещавшего должность выборного должностного лица местного самоуправления;

–– иные.

При этом для лиц, работающих на непостоянной основе, из указанного перечня в уставе могут быть установлены следующие гарантии:

–– обеспечение условий для осуществления депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления своих полномочий;

–– реализация права правотворческой инициативы депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

–– реализация права депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на посещение органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений, на прием в первоочередном порядке должностными лицами;

–– реализация права депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на обращение;

–– реализация права депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на получение информации;

–– возмещение расходов депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

–– гарантии прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления при прекращении их полномочий (за исключением ряда гарантий определяемых указанным законом).

В Законе Калужской области от 09.03.2010 № 648-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

151

Глава 2

в Калужской области» законодатель субъекта РФ не разграничивает виды гарантий в зависимости от основы осуществления полномочий, дифференциация осуществляется по принципу определения гарантий, которые должны устанавливаться в уставе и которые могут устанавливаться:

•• уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством устанавливаются следующие гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица:

1)доступ к информации, необходимой для осуществления полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица, в порядке, установленном в соответствии с законодательством;

2)обеспечение необходимых условий для проведения отчетов перед избирателями, встреч с избирателями, ведения приема избирателей в порядке, установленном муниципальным правовым актом;

3)внесение депутатом (группой депутатов) на рассмотрение представительного органа муниципального образования обращения для признания его запросом представительного органа в порядке, установленном муниципальным правовым актом;

4)реализация права депутатом, членом выборного органа, выборным должностным лицом на обращение в порядке, установленном законодательством;

5)первоочередной прием должностными лицами местного самоуправления и руководителями организаций, находящихся в ведении органов местного самоуправления;

6)использование для полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица служебных помещений, средств связи и оргтехники, предназначенных для обеспечения деятельности органов местного самоуправления в порядке, установленном муниципальным правовым актом;

7)транспортное обслуживание, необходимое для осуществления полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица, в порядке, установленном муниципальным правовым актом;

8)прохождение подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица, организованных в соответствии с муниципальным правовым актом;

9)своевременная и в полном объеме оплата труда депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, в размерах и порядке, установленных муниципальным правовым актом;

152

Правовой статус главы муниципального образования в законодательстве…

10) предоставление депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, ежегодного основного оплачиваемого отпуска, а также ежегодных дополнительных оплачиваемых отпусков, продолжительность которых определяется муниципальными правовыми актами в соответствии с законодательством.

Уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством могут устанавливаться следующие гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления:

1)возмещение расходов, связанных с осуществлением полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица, в размере и порядке, установленных муниципальным правовым актом;

2)выплата компенсации за использование личного транспорта для осуществления полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица, возмещение транспортных расходов, расходов на командировки в размерах и порядке, установленных муниципальным правовым актом;

3)возможность распространения информации об осуществлении полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица в порядке, установленном законодательством;

4)содействие помощников в осуществлении депутатской деятельности, количество, права, обязанности которых определяются муниципальным правовым актом.

В Законе Орловской области от 04.07.2013 № 1499-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в Орловской области» установлен общий перечень гарантий:

1)материально-техническое и организационное обеспечение осуществления полномочий;

2)право правотворческой инициативы;

3)право на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации;

4)гарантии, связанные с осуществлением трудовой деятельности;

5)социальные гарантии;

6)возмещение расходов, связанных с осуществлением полномочий. При этом в статье, регулирующей оплату деятельности главы му-

ниципального образования в виде денежного содержания, уточняется, что данное лицо должно осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

153

Глава 2

Необходимо отметить, что не во всех субъектах РФ устанавливается такой широкий комплекс гарантий, некоторые регионы идут по пути делегирования данного вопроса на уровень устава муниципального образования. Например, в Законе Карачаево-Черкесской Республики­ от 25.10.2004 № 30-РЗ «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкес- ской Республике» определено, что гарантии осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами Карачаево-Черкесской Республики.

Рассматривая вопрос установления гарантий полномочий выборным должностным лицам местного самоуправления, особое внимание следует уделить оплате деятельности главы муниципального образования.

В соответствии с пунктом 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, соблюдая при этом требования, установленные п. 2 ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Говоря об оплате деятельности глав муниципальных образований, которые являются лицами, замещающими муниципальные должности, в первую очередь необходимо учитывать особенности их правового статуса в части возможного применения к ним норм Трудового кодекса Российской Федерации. Этот вопрос неоднократно исследовался в решениях Конституционного Суда РФ, а также был предметом рассмотрения Верховного Суда РФ67. В соответствии с позицией высших судебных инстанций на выборных должностных лиц местного самоуправления нормы трудового права не распространяются.

Несмотря на практику высших судов у правоприменителей единого подхода по данному вопросу не сложилось68. Однако в подобной ситуации правоприменительные органы обязаны, в силу ст. 6 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», руководствоваться решениями Конституционного Суда РФ.

67См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 27.06.2013 № 15-п; Определения Верховного Суда РФ от 05.02.2014 № 74-АПГ13-37, от 18.06.2014 № 89-КГПР14-2.

68Более подробно о проблемах и коллизиях судебной практики см.: Ялтонская Н.С. Оплата труда главы муниципального образования // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. № 4. С. 14–19.

154

Правовой статус главы муниципального образования в законодательстве…

Несмотря на позицию Конституционного Суда РФ, в части неприменения к главе муниципального образования трудового законодательства, законах ряда субъектов РФ встречаются случаи распространения норм Трудового кодекса на глав муниципальных образований. Это вносит определенную путаницу в регулирование данных отношений, создает дополнительные проблемы в правоприменительной практике.

Например, в части 2 статьи 12 Закона Магаданской области от 24.04.2015 № 1890-ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Магаданской области» закрепляется, что «депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, предоставляются гарантии, предусмотренные Трудовым кодексом Российской Федерации».

Впреамбуле Закона Кабардино-Балкарской Республики от 01.12.2009 № 61-РЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике» предусматривается Трудовой кодекс РФ в качестве правового основания для принятия данного закона.

Встатье 3 Закона ХМАО – Югры от 28.12.2007 № 201-оз «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре» предусматривается, что «…лицу, замещающему муниципальную должность на постоянной основе, помимо предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами ежегодных основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков, за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования может быть предоставлен оплачиваемый отпуск за ненормированный рабочий день в городских округах и муниципальных районах продолжительностью до 25 календарных дней, в городских и сельских поселениях – до 20 календарных дней».

Мониторинг законов субъектов РФ показывает, что в части определения гарантии, связанной с оплатой деятельности главы муниципального образования наблюдается большой разнобой.

Так, например, в соответствии со ст. 2 Закона Красноярского края от 26.06.2008 № 6-1832 «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Красноярском крае» уставом муниципального образования лицу, замещающему муници-

155

Глава 2

пальную должность на постоянной основе, может гарантироваться право на своевременное и в полном объеме получение денежного вознаграждения. В законе не раскрывается, какие выплаты включает в себя денежное вознаграждение.

Всоответствии со статьями 2, 3 Закона Кировской области от 08.07.2008 № 257-ЗО «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Кировской области» лицу, замещающему муниципальную должность, гарантируется ежемесячное денежное содержание. В состав ежемесячного денежного содержания включаются денежное вознаграждение, состоящее из должностного оклада и ежемесячного денежного поощрения, и дополнительные выплаты. К дополнительным выплатам относятся ежемесячная премия по результатам работы и иные дополнительные выплаты. Размеры должностного оклада и ежемесячного денежного поощрения лица, замещающего муниципальную должность, порядок премирования, а также установления иных дополнительных выплат определяются муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Встатье 7 Закона Алтайского края от 10.10.2011 № 130-ЗС «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае» в качестве гарантии оплаты труда выборного лица местного самоуправления предусматривается денежное содержание, которое состоит из ежемесячного денежного вознаграждения, ежемесячного денежного поощрения, а также дополнительных выплат. Размеры и условия оплаты труда выборному лицу местного самоуправления, осуществляющему полномочия на постоянной основе, определяются нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с соблюдением требований действующего законодательства.

Анализируя указанные примеры, следует констатировать, что в каждом субъекте РФ предусматривается свой подход к регулированию данного вопроса, при этом отсутствие четкой регламентации данной гарантии на практике обуславливает случаи, когда главы муниципальных образований привлекаются к ответственности, в том числе уголовной69.

69 Подробнее данный вопрос раскрыт в статье: Ялтонская Н.С. Оплата труда главы муниципального образования // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. № 4. С. 14–19.

156

Правовой статус главы муниципального образования в законодательстве…

Нужно напомнить, что на глав муниципального образования не распространяются нормы трудового законодательства, поэтому соответствующие нормы следует воспроизводить в законах субъектов РФ. Например, в случае осуществления главой муниципального образования полномочий в выходные и (или) праздничные дни его деятельность, по общему правилу, не подлежит оплате в виде компенсаций, предусмотренных трудовым законодательством. Однако если в соответствующем законе субъекта РФ подобные гарантии будут предусмотрены, то при наличии средств местного бюджета они могут быть закреплены в уставе муниципального образования.

Следует обратить внимание на то, что в ряде субъектов РФ, устанавливаются «специальные» гарантии. Например, Законом Чеченской Республики от 26.12.2006 № 61-РЗ «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Чеченской Республике» предусматриваются и такие гарантии, как:

1.Страхование депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления:

«По решению выборного органа местного самоуправления жизнь и здоровье депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут быть застрахованы за счет местного бюджета. Органы страхования выплачивают страховые суммы в случае:

1) гибели (смерти) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или причинения иного повреждения здоровью в период осуществления ими своих полномочий;

2) причинения депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления

впериод осуществления ими своих полномочий увечья или иного повреждения здоровья, как не повлекших стойкой утраты трудоспособности, так и повлекших стойкую утрату трудоспособности».

2.Право депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на бесплатный проезд:

«Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления на территории муниципального образования могут пользоваться правом бесплатного проезда на всех видах пассажирского транспорта, за исключением

157

Глава 2

такси, а также правом внеочередного приобретения проездных документов.

Порядок бесплатного проезда, связанных с ним расчетов с транспортными организациями, а также условия использования депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления личного автотранспорта в связи с осуществлением ими своей деятельности определяются представительным органом местного самоуправления».

Или, например, в статье 4.1 Закона Тамбовской области от 02.07.2008

№399-З «О гарантиях осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в Тамбовской области» определены дополнительные гарантии депутата, выборного должностного лица местного самоуправления: получение один раз в год выплаты на оздоровление за счет средств местного бюджета в размере, не превышающем трехкратной величины ежемесячного денежного вознаграждения.

Вчасти 3 статьи 12 Закона Магаданской области от 24.04.2015

№1890-ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Магаданской области» закрепляются такие гарантии, как:

«– компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно в размере, на условиях и в порядке, установленными муниципальными правовыми актами;

–– компенсация 50 процентов стоимости санаторно-курортного лечения один раз в два года;

–– единовременная материальная помощь в случае гибели (смерти) членов семьи (мужа, жены, детей, родителей обоих супругов) в порядке и размере, установленными муниципальными правовыми актами».

Говоря о гарантиях полномочий главы муниципального образования, стоит затронуть вопрос пенсионного обеспечения за выслугу выборных должностных лиц местного самоуправления.

Возможность установления данной гарантии предусматривается в большинстве региональных законов, с описанием условий ее предоставления70. Особенностью данной гарантии является то, что она, как

70 Закон Красноярского края от 26.06.2008 № 6-1832 «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Красноярском крае»; Закон Республики Коми от 20.12.2010 № 149-РЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Коми»; Закон Рязанской области от 15.02.2010 № 11-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата

158

Правовой статус главы муниципального образования в законодательстве…

и денежное вознаграждение, устанавливается в уставе муниципального образования только при наличии средств местного бюджета.

Поэтому ее размер и условия выплаты по-разному определяются в конкретных муниципальных образованиях субъектов РФ.

§ 5. Основания прекращения полномочий главы муниципального образования

Вчасти 6 статьи 36 Федерального закона № 131 ФЗ предусматривается закрытый перечень оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, в ч. 6.1 указанной статьи закона также предусмотрены дополнительные основания для прекращения полномочий главы городского округа и муниципального района. Кроме того, в ст. 40 указанного закона также предусмотрены основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Впункте 7 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131 ФЗ закрепляется, что уставом муниципального образования должны определяться, в том числе, основания и порядок прекращения полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом в законе не содержится положений устанавливающих полномочия органов государственной власти субъектов РФ по регулированию данного вопроса.

Вместе с тем некоторые законы субъектов РФ предусматривают такие положения. Так, пунктами 6, 6.1, 7 статьи 35 Закона Чувашской Республики от 18.10.2004 № 19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» полностью воспроизводятся соответствующие положения ст. 36 Федерального закона № 131 ФЗ. Аналогичным образом данный вопрос урегулирован в Законе Кировской области от 29.12.2004 № 292-ЗО «О местном самоуправлении в Кировской области».

Думается, что дублирование норм о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в законодательстве субъектов РФ является превышением полномочий, и такую практику необходимо исключать.

представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Рязанской области»; Закон Алтайского края от 10.10.2011 № 130-ЗС «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае» и др.

159

Глава 2

§ 6. Ответственность главы муниципального образования

Нормы об ответственности главы муниципального образования содержатся в ст.ст. 24, 74 и 74.1 Федерального закона № 131 ФЗ.

И несмотря на отсутствие у регионов полномочий в этой сфере, на практике имеются случаи, когда данные вопросы встречаются в законодательстве субъектов РФ.

Так, в статье 12 Закона Республики Тыва от 19.03.2008 № 640 ВХ-2 «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Тыва» предусмотрены положения об ответственности выборного должностного лица.

В статье 23 Закона Республики Марий Эл от 04.03.2005 № 3-З «О регулировании отдельных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления в Республике Марий Эл» также предусмат­ риваются вопросы ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации:

«1. Глава Республики Марий Эл издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы (мэра) местной администрации в случае:

1)издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Конституции Республики Марий Эл, законам Республики Марий Эл, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2)совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека

игражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюдже-

160