Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава МО монография Баженовой

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

вого (политического) представительства населения (местного сообщества). И наличие у населения возможности непосредственного решения либо влияния на принятие уполномоченными – прежде всего представительными – органами муниципального образования решения о досрочном прекращении полномочий главы – необходимая мера, без которой правовой статус последнего (главы муниципального образования) носит незавершённый характер.

Впрочем, на сегодняшний день и право отзыва избранного на муниципальных выборах главы муниципального образования носит декларативный характер. Как показывает анализ складывающейся практики, с момента вступления (в этой части) в силу положений Закона

№131 ФЗ, то есть с 2003 г., и по настоящее время была предпринята единственная попытка отзыва главы муниципального образования (городское поселение Малиновский Ханты-Мансийского автономного округа, 2014 г.), но и та не удалась.

Одну из основных причин сложившейся ситуации понять несложно. В стремлении не допустить злоупотребления институтом отзыва, предотвратить возможность его использования в сугубо политикоконъюнктурных целях, федеральный законодатель – принимая во внимание и развивая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 2 апреля 2002 г. № 7-П) – закрепил такой юридический механизм привлечения выборного лица (в том числе главы муниципалитета) к ответственности, который и исключает субъективную, основанную на политическом усмотрении оценку его деятельности, и гарантирует защиту его прав, и обеспечивает стабильность осуществления местного самоуправления, но при всем при этом… превращает отзыв в нежизнеспособный институт. Иными словами, в стремлении к повышенной юридической защищенности единоличных органов публично-правового представительства (глав муниципалитетов) Закон № 131 ФЗ существенно усложнил (а фактически – закрыл) гражданам доступ к этой важнейшей форме императивной демократии, неотъемлемого элемента механизма взаимоотношений населения и избираемых им выборных лиц, среди которых особое место принадлежит главе муниципального образования.

Во-первых, основанием отзыва, ставшего после принятия Конституционным Судом РФ постановления от 2 апреля 2002 г. № 7-П мерой негативной ответственности, являются только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке (абз. 2 ч. 2 ст. 24 Закона

№131 ФЗ). Как подчеркнул Конституционный Суд РФ в приведенном

91

Глава 1

постановлении, решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения, что обусловлено особенностями местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением. В отсутствие обязательности предварительного юрисдикционного подтверждения большое значение имеет судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.

Как ни парадоксально это звучит, но формулировка «противоправные решения и действия (бездействие), подтверждённые в судебном порядке», вызывает не меньше вопросов, чем закреплявшиеся ранее – расплывчатые – формулировки об утрате доверия избирателей. В такой ситуации в большинстве случаев уставы муниципальных образований, которым предоставлено право конкретизировать основания отзыва выборных лиц, лишь воспроизводят в этой части положения Закона

№131 ФЗ.

Во-вторых, процедура отзыва и порядок определения результатов

голосования, по Закону № 131 ФЗ – в отличие от Конституционного Суда РФ, стремившегося обеспечить баланс между выборами и отзывом («анти-выборами»), – основана на проведении между указанными институтами четкой разграничительной линии, что создает условия для «свободного» от результатов голосования на выборах подсчета голосов при отзыве выборного лица. Согласно абз. 3 ч. 2 ст. 24 Закона № 131 ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Столь ли удивительно в этом случае, что при общем количестве избирателей в поселении Малиновском 2824 чел., явке избирателей на голосование 1539 чел. (54,5%), из которых за отзыв проголосовало – 1356 чел. (48,01% от численности избирателей), отозвать главу поселения так и не удалось?!

Удаление главы муниципального образования в отставку – важнейшая мера конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности, позволяющая представительному органу муниципального

92

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

образования, как органу народного представительства муниципального уровня власти, прекратить дальнейшее пребывание в должности действующего главы муниципального образования. В силу особой пу- блично-правовой связи между населением и представительным органом, удаление главы муниципального образования в отставку является

имерой его ответственности перед населением муниципалитета. Удаление в отставку является основанием для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (п. 2.1 ч. 6 ст. 36 Закона № 131 ФЗ).

Учитывая политико-правовую природу представительного органа

иглавы муниципального образования и обусловленный ею характер взаимоотношений между ними, удаление главы муниципального образования в отставку выступает неотъемлемым элементом механизма сдержек и противовесов на местном уровне. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, эта мера обеспечивает подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления (определение Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. № 1264-О-О).

Институт удаления главы в отставку, известный в мировой практике как институт «выражения недоверия», введен в Закон № 131 ФЗ (ст. 74.1) в 2009 г. одновременно с наделением главы муниципалитета полномочиями по обеспечению осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения

иотдельных государственных полномочий (то есть с «возращением» функции организации и координации работы системы местного самоуправления).

Сначала закрепление института удаления глав в отставку в Законе № 131 ФЗ было неоднозначно воспринято значительной частью экспертного сообщества. И это неудивительно. Во-первых, экспертное сообщество всегда чувствительно к любым попыткам законодательного регулирования (безотносительно к содержанию) местного самоуправления, с огромной осторожностью вглядывается в любые законодательные новшества, оценивая их прежде всего на предмет возможного наступления государства на муниципальные свободы, на местное самоуправление. Однако последующий спокойный, не подверженный давлению текущей политической обстановки, политически неангажированный взгляд позволил в полной мере оценить и потреб-

93

Глава 1

ность, и преимущества, и недостатки законодательно закрепленного института удаления глав в отставку. Необходимость существования механизма удаления главы в отставку вряд ли сегодня кто-то отрицает.

Во-вторых, с введением института удаления глав в отставку связывалось продолжение начатого к тому времени процесса «расправы»

сполитически неугодными главами муниципальных образований. К сожалению, в этой части опасения оказались вполне оправданными: основная «нагрузка» в этом процессе была перенесена с института отрешения глав муниципалитетов от должности (по решению глав субъектов­ Федерации) на институт удаления глав в отставку (по решению представительного органа муниципального образования)39. В условиях слабости муниципальных представительных органов многие из состоявшихся удалений глав муниципалитетов нельзя рассматривать вне связи с недовольством губернаторов этими главами и/или конфликтами между ними.

Наконец, в-третьих, значительные нарекания вызывал и вызывает до сих пор действующий порядок удаления главы муниципального образования в отставку, актуализирующий проблему эффективности юридического обеспечения реализации мер конституционно-правовой ответственности. Попытки законодателя сформировать такой юридический механизм удаления главы в отставку (приблизив его к мерам негативной конституционно-правовой ответственности), который исключит возможность политического усмотрения представительного органа при принятии решения об удалении главы в отставку, а вместе

сэтим и возможность использования им данного института в качестве инструмента политической расправы с неугодными главами муниципальных образований, оказались неудачными.

Изложенное прежде всего относится к закрепленным в Законе № 131 ФЗ основаниям удаления главы муниципалитета в отставку.

Вчастности, ст. 74.1 Закона № 131 ФЗ закрепляет две группы оснований удаления главы в отставку: первая – основания, вытекающие из установленного факта ненадлежащего осуществления (неосуществления) главой муниципалитета своих функций (решение, действие (бездействие) главы повлекло возникновение значительной просроченной задолженности муниципалитета по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств либо возникновение нецелевого расходования бюджетных субвенций (п. 1 ч. 2 ст. 74.1); неисполнение в тече-

39 См.: Шугрина Е.С., Нарутто С.В., Заболотских Е.М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика. М., 2014.

94

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

ние трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) (п. 2 ч. 2 ст. 74.1)); вторая – основания, вытекающие из оценивания результатов деятельности главы муниципального образования представительным органом (неудовлетворительная оценка деятельности главы по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципалитета, данная два раза подряд (п. 3 ч. 2 ст. 74.1)).

Предполагается, что удаление главы в отставку по основаниям первой группы, вытекающим из установленного факта ненадлежащего осуществления (неосуществления) главой своих функций, требующее установления причинно-следственной связи между действиями (бездействием) конкретного главы муниципалитета и наступившими в связи с его действиями (бездействием) неблагоприятными последствиями, обеспечивающее судебную проверку обоснованности удаления главы по одному из этих оснований, создает необходимые гарантии против чрезмерного политического усмотрения со стороны представительного органа. Но, как показывает сложившаяся муниципальная практика, это не так.

Внешне четкие юридические формулы оснований удаления главы в отставку (п. 1 и п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Закона № 131 ФЗ), подчеркивающие близость данного института к мерам негативной ответственности, оказываются слишком податливыми политической целесообразности момента. Широко известно, что удаляемые в отставку по этим основаниям главы муниципалитетов оказываются ответственными за накопившиеся за долгие годы в муниципальном образовании проблемы, не решавшиеся ни «предыдущими» главами, ни «предыдущими» представительными органами (например, за ненадлежащее обеспечение граждан жилыми помещениями, ненадлежащую организацию дошкольного образования в связи с уменьшением объема финансирования программы развития сети дошкольных образовательных учреждений, неисполнение решения суда о строительстве очистных сооружений на ливневой канализации (апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 2 марта 2016 г. по делу № 33а-1020/2016); за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, неисполнение обязанности по организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промыш-

95

Глава 1

ленных отходов в связи с загруженностью полигона твердых бытовых отходов более своей расчетной вместимости уже в 2012 г., непринятие надлежащих мер для строительства второй очереди полигона (апелляционное определение Новгородского областного суда от 28 августа 2015 г. № 2-4711/15-33-1868), и т.д.

Как неоднократно отмечалось в литературе, установление факта просроченной задолженности обладает значительной спецификой и требует применения специальных знаний и навыков; доказывание наличия причинно-следственной связи между фактом просроченной задолженности и действиями главы муниципалитета значительно усложняется тем, что представительный орган как коллегиальный орган публично-правового представительства, обладает исключительными полномочиями по принятию бюджета; представительные органы зачастую намеренно не посещают заседания, организуемые главой муниципального образования, с целью дальнейшего возложения на него ответственности за нерешение того или иного вопроса (см., например, апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 24 февраля 2015 г. по делу № 33-722/2015); преимущественное осуществление местной администрацией делегированных государственных полномочий ставит вопрос о пределах ответственности главы муниципалитета за их осуществление; категория «неисполнение полномочий» является «трудно переводимой на язык конкретных действий (бездействия) главы», и т.д.40

Вэтой ситуации при удалении главы муниципального образования в отставку суды прежде всего проверяют законность процедуры удаления главы в отставку; проверка же ими фактов ненадлежащего осуществления главой полномочий (п. 1 и п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Закона № 131 ФЗ) оказывается по существу невозможной. Отсюда и механизм судебной проверки обоснованности удаления главы в отставку чаще всего фиктивен.

На этом фоне более благоприятной выглядит практика применения института удаления главы муниципального образования в отставку по основаниям второй группы, то есть в связи с неудовлетворительной оценкой его деятельности представительным органом муниципального образования (п. 3 ч. 2 ст. 74.1).

Всамом основании удаления главы в отставку и порядке его применения заложены достаточно важные гарантии против злоупотребле-

40 См., например: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. И.В. Бабичева, Е.С. Шуг­ риной. М., 2015. См. также: глава 3 настоящей монографии.

96

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

ния этим институтом в политико-конъюнктурных целях. Во-первых, обязанность представительного органа оценивать результаты деятельности главы муниципального образования предполагает установление причинно-следственной связи между действиями (бездействием) главы и влиянием этих действий (бездействия) на общее состояние дел

вмуниципалитете. Отсюда и отсутствие судебной проверки обоснованности решения представительного органа об удалении главы в отставку не может означать (!) отсутствия у суда полномочий проверить наличие самой причинно-следственной связи (без оценки ее содержания (обоснованности)) между результатами деятельности главы и решением о его удалении. Во-вторых, удаление главы в отставку по данному основанию возможно лишь в том случае, если представительный орган дважды дал неудовлетворительную оценку деятельности главы. Это действительно существенный барьер на пути к чрезмерным злоупотреблениям представительным органом своим правом, а также фактор, подталкивающий обе стороны к поиску компромисса, к улаживанию возникшего между ними конфликта. Именно по причине усложненности процедуры удаления главы в отставку в связи с неудовлетворительной оценкой его деятельности представительные органы для «скорой расправы» с главой муниципалитета обращались чаще (как показывает практика 2010–2015 гг.) к иному основанию – неисполнению главой

втечение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения.

Вне всяких сомнений, оценивание результатов деятельности главы муниципального образования не исключает (и не может исключать) определенной доли политического усмотрения депутатов муниципального представительного органа. Отсюда и основная задача сводится не к устранению политического усмотрения как такового, а к устранению излишнего субъективизма при принятии решения и его чрезмерной политизации.

Отдельные шаги в этом направлении уже сделаны. Как обращает внимание Конституционный Суд Российской Федерации, оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (определение от 25 января 2012 г. № 114 О О). Кроме того, в муниципальных правовых актах (желательно в уставе муниципального образования) могут закрепляться

97

4  Коллектив авторов

Глава 1

критерии оценки деятельности главы муниципального образования. А.Н. Кокотов в своем Особом мнении к определению Конституционного Суда РФ от 16 июля 2013 г. № 1241-О обращает внимание на необходимость учета своеобразия разных моделей организации муниципальной власти при оценке деятельности главы муниципального образования: в модели с избранием главы представительным органом из своего состава отсутствует необходимость нормативной формализации показателей деятельности главы, дающих основание для неудовлетворительной ее оценки и удаления главы в отставку; в моделях же с избранием главы на муниципальных выборах без формализации затруднительно обеспечить конституционные права главы муниципального образования и избирателей, поскольку решение представительного органа изменяет результаты выборов вне процедур прямой демократии (выборы, отзыв главы избирателями). Соглашаясь с необходимостью закрепления критериев оценки главы муниципалитета (в том числе учитывающих способ его избрания), нельзя и в этом случае не предупредить об опасности излишней юридизации этого процесса и, соответственно, бюрократизации процедуры удаления главы в отставку, когда теперь уже четкие, исчисляемые (измеряемые) критерии оценки деятельности главы муниципального образования могут быть использованы в политико-конъюнктурных целях.

Как представляется, институт удаления главы муниципального образования в отставку может стать действительно эффективным именно в качестве меры конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности, применяемой при единственном основании – неудовлетворительной оценке деятельности главы муниципального образования представительным органом, то есть в случае утраты к главе доверия со стороны представительного органа в связи с ненадлежащим осуществлением им своих функций (при одновременном закреплении за ним в качестве функции координации деятельности всей системы местного самоуправления, а не в качестве полномочий, как это имеет место сегодня (п. 5 ч. 44 ст. 36 Закона № 131 ФЗ)). Применение данной меры предполагает: высокую политическую ответственность представительного органа, каждого депутата, входящего в его состав, за собственные действия; четкое осознание политико-правовых и следующих за ними социальных, экономических последствий принимаемого решения об удалении главы в отставку; умение и готовность идти на компромиссы, не поступаясь интересами местного сообщества, и т.д.

Наверняка, при современном состоянии российского общества, низком уровне политической и правовой культуры применение инсти-

98

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

тута удаления главы в отставку в предложенном варианте будет неизбежно (но, надеемся, кратковременно) сопровождаться случаями необоснованного, политически целесообразного удаления глав в отставку (политической расправы с ними). Но сам по себе переход на предложенный вариант, предполагающий возложение груза ответственности за принимаемые решения об удалении глав в отставку на муниципальные представительные органы, неизбежен. Ни одна юридическая, то есть прописанная с формально-юридической точностью, процедура не способна заменить политический диалог между присутствующими в представительном органе различными политическими силами, а также политический диалог между главой и представительным органом муниципального образования. Попытка же осуществить такую замену (а если точнее – подмену) не уберегает местное сообщество от политических эксцессов, но в значительной степени дискредитирует право и закон.

Задача юриспруденции в данном случае – обеспечить в первую очередь надлежащую процедуру удаления главы в отставку. И в этом направлении Закон № 131 ФЗ предпринял значительные шаги: ст. 74.1 Закона устанавливает особый порядок выдвижения инициативы об удалении главы в отставку депутатами (не менее 1/3 от установленной численности депутатов представительного органа) или высшим должностным лицом субъекта Федерации, порядок уведомления главы муниципалитета о выдвинутой инициативе, порядок рассмотрения инициативы и учета мнения высшего должностного лица субъекта Федерации, повышенный (3/4) кворум для принятия решения об удалении главы в отставку, требование об официальном опубликовании решения об удалении, гарантии защиты прав главы муниципального образования (заблаговременное получение уведомления о дате и месте проведения заседания, ознакомление с обращением депутатов или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и с проектом решения об удалении его в отставку, право дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку, право изложить особое мнение, право на судебное обжалование). Хотя отдельные, в том числе существенные, коррективы (например, предоставление права выдвижения инициативы группе граждан, территориальному общественному самоуправлению) необходимы и здесь.

Особое значение имеют гарантии судебной защиты прав главы муниципального образования. Закон № 131 ФЗ предоставляет главе муниципалитета право оспорить (обжаловать) решение представительного органа муниципального образования в течение десяти дней с момента его принятия; суд обязан рассмотреть дело по существу в те-

99

Глава 1

чение десяти дней с момента поступления административного искового заявления об оспаривании решения представительного органа в суд (ч. 17 ст. 74.1 Закона № 131 ФЗ, ч. 2 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Сокращенные сроки для подачи жалобы и для ее рассмотрения судом призваны обеспечить, с одной стороны, защиту прав и интересов главы муниципалитета, обжалующего решение, а с другой – стабильность и непрерывность в функционировании системы органов муниципальной власти.

Если глава муниципального образования обжалует решение об удалении в отставку в судебном порядке, то процедура избрания нового главы муниципального образования, вне зависимости от способа его избрания, не может быть начата до вступления решения суда в законную силу (ч.ч. 8.1, 8.2 Закона № 131 ФЗ). Данное положение гарантирует главе муниципального образования как выборному должностному лицу, обладающему особым публично-правовым статусом, возможность реального восстановления его прав в случае признания судом соответствующего решения представительного органа местного самоуправления незаконным (см. постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 15-П).

Глава муниципального образования, удаленный в отставку решением представительного органа муниципального образования, вправе, по мнению Конституционного Суда РФ, баллотироваться на досрочных муниципальных выборах главы муниципального образования в качестве кандидата (определение Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 г. № 1264-О-О). Это лишний раз подчеркивает особый характер рассматриваемой меры конституционно-правовой ответственности главы муниципального образования.

Совершенствование юридического механизма удаления главы муниципального образования в отставку требует, как представляется, исключения оснований для удаления главы в отставку, закрепленных в п.п. 4–5 ч. 2 ст. 74.1 Закона № 131 ФЗ.

Так, несоблюдение главой ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, установленных антикоррупционным законодательством

(п. 4 ч. 2 ст. 74.1 Закона № 131 ФЗ), предполагающее привлечение главы муниципалитета к юридической ответственности за коррупционное правонарушение с трудом умещается в концепцию института удаления главы в отставку; право (а не обязанность) представительного органа удалить главу муниципалитета в отставку по «антикоррупционному основанию» не соответствует принципу неотвратимости наказания за коррупционные правонарушения.

100