Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава МО монография Баженовой

ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ:

теория, законодательство, правоприменение

Монография

Издательство «Юрлитинформ» Москва 2019

Сведения об авторах

Баженова Ольга Ивановна – кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Тема кандидатской диссертации (Москва, 2009): «Муниципальное образование как субъект права (теоретико-правовые аспекты)». Сфера профессиональных интересов: современная теория местного самоуправления, проблемы конституционализации права на местное самоуправление, особенности хозяйственной деятельности муниципальных образований.

Бялкина Татьяна Михайловна – доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Воронежского государственного университета. Тема докторской диссертации (Саратов, 2007): «Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования». Сфера профессиональных интересов: компетенция местного самоуправления; территориальная организация местного самоуправления; структура органов местного самоуправления.

Вишневецкий Анатолий Сергеевич – начальник экспертно-правово- го отдела Института муниципального развития (г. Красноярск). Сфера профессиональных интересов: судебная защита местного самоуправления, включая проблемные вопросы привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности; противодействие коррупции на муниципальном уровне.

Шугрина Екатерина Сергеевна – доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права МГЮА имени О.Е. Кутафина; Центр местного самоуправления РАНХиГС. Тема докторской диссертации (Москва, 2008): «Гарантии права на осуществление местного самоуправления». Сфера профессиональных интересов: проблемы контроля и ответственности в муниципальном праве; территориальная организация местного самоуправления; судебная защита местного самоуправления, включая практику Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека.

Ялтонская Наталья Сергеевна – заместитель директора Института муниципального развития (г. Красноярск). Сфера профессиональных интересов: государственный контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления; особенности правового статуса лиц, замещающих муниципальные должности; правовая природа органа местного самоуправления.

3

Введение

С момента своего возрождения в России местное самоуправление прошло довольно сложный путь. Процесс его становления и развития и, соответственно, формирования законодательства о местном самоуправлении и муниципально-правовой доктрины протекает постепенно, по мере созревания политических и экономических условий, осознания его общественной и государственной значимости. Каждый из принимавшихся с начала 90-х годов прошедшего столетия четырех законов (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», Федеральный закон № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), сыграл судьбоносную роль в деле его становления и развития. Особое значение для нас имеет, конечно же, последний из них – ныне действующий Федеральный закон № 131 ФЗ1.

Особенностью данного закона стала централизация правового регулирования вопросов организации и функционирования местного самоуправления, и в этом проявилась определенная противоречивость его концепции. С одной стороны, можно было говорить о развитии местного самоуправления путем формирования полноценной, единой для всей территории страны нормативной правовой базы, учитывающей и накопленный положительный опыт, и совершенные ранее ошибки в организации муниципальной власти. По этой причине Федеральный закон № 131 ФЗ обоснованно поддерживался значительной частью научного сообщества. С другой стороны, Закон очевидно свидетельствовал о желании государства усилить свое влияние на местную власть; по мере увеличения количества внесенных в него изменений это желание становилось все более явным и очевидным.

Среди представителей муниципальной власти фигура главы муниципального образования как высшего должностного лица на соответствующей территории вызывает наибольший интерес, особенно со

1 Здесь и далее речь идет о Федеральном законе от 06.10.2003 № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законодательство приводится по состоянию на 1 июля 2018 г.

4

Введение

стороны населения, поскольку традиции персонификации институтов власти в одном человеке в России имеют давнюю историю. И, несмотря на все демократические принципы устройства местного самоуправления, подобная ситуация продолжает иметь место и в современном российском обществе. Глава муниципального образования, отнесенный Федеральным законом № 131 ФЗ к числу самостоятельных и обязательных органов местного самоуправления, в то же время является руководителем другого самостоятельного органа местного самоуправления. Подобное сочетание на практике очень часто вызывает сложности в понимании правовой природы данной должности, роли и места данного лица в системе муниципальной управленческой деятельности, особенности полномочий, входящих в его статус, их отличия от других полномочий, которые приходится исполнять главе муниципального образования в качестве председателя представительного органа или главы местной администрации.

Еще больше сложностей в вопрос о статусе главы муниципального образования внесли поправки федерального законодательства последних лет, касающиеся порядка замещения этой должности, дополнительных требований к кандидатам, ответственности перед населением, представительным органом местного самоуправления, государством. Эти проблемы активно обсуждаются представителями науки конституционного и муниципального права, муниципальным экспертным сообществом, практическими работниками органов местного самоуправления. Но, к сожалению, научные исследования по вопросу о пу- блично-правовом статусе главы муниципального образования остаются весьма немногочисленными.

Данные обстоятельства обусловили актуальность проблематики, связанной с правовым положением высшего должностного лица муниципального образования, необходимость профессионального анализа соответствующего федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов, практики, в том числе судебной, о понятии, сущности и особенностях должности главы муниципального образования, о порядке его избрания, содержании прав, обязанностей, ограничений и запретов, а также гарантий его деятельности, оснований и процедур прекращения полномочий, привлечения к ответственности. Научный анализ этих вопросов должен стать основой дальнейшего совершенствования муниципального законодательства.

Без устойчивой муниципально-правовой доктрины сохранение и дальнейшее развитие местного самоуправления становится невозможным. Такая доктрина – важнейшая гарантия местного самоуправления.

5

Введение

Сформированные за эти годы устойчивые муниципально-правовые институты, являющиеся юридической квинтэссенцией накопленного практического опыта и знаний в вопросах организации муниципальной власти, наиболее точно отражающие сущность местного самоуправления, могут способствовать сохранению этого уникального со- циально-политического явления в политической жизни государства и, одновременно, обеспечить решение насущных для граждан и общества проблем с использованием заложенного в муниципально-правовые институты потенциала.

Идея подготовки данной книги родилась в ходе экспертной дискуссии «Особенности правового статуса выборных должностных лиц органов местного самоуправления: мониторинг законодательства и правоприменительной практики», которая состоялась 19 сентября 2017 г. Описание хода состоявшегося обсуждения приведено в приложении. Участники дискуссии пришли к выводу, что назрела необходимость вернуться к вопросу о правовом регулировании статуса главы муниципального образования. Увеличивающееся количество судебных решений, в том числе по уголовным делам, высвечивает коллизии и пробелы в правовом регулировании, требует проработки некоторых юридических конструкций на теоретическом уровне.

В настоящей монографии авторы постарались решить три задачи:

–– изложение теоретико-правовой основы публично-правового статуса главы муниципального образования с опорой на действующее законодательство, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, региональную и муниципальную практику. С одной стороны, это позволяет составить муниципально-правовой каркас для должности главы муниципалитета, обеспечивающий устойчивое, соответствующее его политико-правовой природе положение, а с другой – указать на недостатки правового регулирования, устранение которых позволит это положение укрепить;

–– анализ законодательства субъектов Российской Федерации, затрагивающего вопросы публично-правового статуса главы муниципального образования. Такой анализ имеет немаловажное значение, поскольку позволяет оценить действительную необходимость регионального вмешательства в данные вопросы, эффективность использования предоставленных субъектам Федерации полномочий (прежде всего нормотворческих) и, в конечном счете, заставить все заинтересованные стороны обратить внимание на все более обостряющийся вопрос о соотношении федерального и регионального правового регулирования

6

Введение

организации местного самоуправления на примере правового института главы муниципального образования;

–– анализ сложившейся судебной практики по вопросам использования (реализации) публично-правового статуса главы муниципального образования. Этот анализ дает возможность не только проанализировать реальное состояние дел, связанных с осуществлением полномочий главы муниципального образования, дать обзор возникающих в судах вопросов, но и оценить готовность судебных органов реально защищать местное самоуправление в целом.

По результатам проведенного исследования можно с уверенностью констатировать, что к настоящему времени в Российской Федерации

иее субъектах сформирована нормативно-правовая основа публичноправового статуса главы муниципального образования, накоплен значительный массив судебной практики. В этом статусе отражена и его особая политико-правовая природа, и возложенные на него важнейшие консолидирующая и координирующая функции, а также функция обеспечения взаимосвязи с представителями иных уровней единой системы публичной власти в России, и особенности его положения в системе местного самоуправления, в том числе особенности его взаимоотношений с близким по своей политико-правовой природе представительным органом муниципального образования.

Надеемся, что данная монография, посвященная анализу и характеристике статуса главы муниципального образования, представляющая собой последовательные анализ теоретических основ, действующего законодательства и правоприменительной практики, будет интересной

иполезной не только ученым, но и практикам.

7

Глава 1

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

§ 1. Общие начала муниципально-правового статуса главы муниципального образования

1. В системе (структуре) органов местного самоуправления должность главы муниципального образования занимает в настоящее время довольно значимое место. Вместе с тем ни Конституция Российской Федерации, ни Европейская хартия местного самоуправления не содержат прямого упоминания о должности главы муниципального образования. Закрепляя в ч. 2 ст. 130 многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, Конституция России гарантирует наличие выборных и иных органов местного самоуправления, не уточняя, должны ли это быть коллегиальные либо единоличные органы. Европейская хартия местного самоуправления (ч. 2 ст. 3) среди обязательных органов местного самоуправления называет советы (собрания), сформированные по результатам свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования; советы (собрания) могут иметь подотчетные им исполнительные органы.

Формирование представлений относительно места главы муниципального образования в системе местного самоуправления, закрепление его муниципально-правового (шире – конституционно-правового) статуса происходили постепенно и довольно сложно. На это повлияли обстоятельства двоякого рода: с одной стороны, особенности становления и укрепления российской государственности, задавшие общий вектор движения всей политической системе, а с другой – особенности становления местного самоуправления, которое, несмотря на свою сильнейшую зависимость от общегосударственных политических процессов, обнаруживает и собственные проблемы, стремится разрешить их путем обращения к специальному, применимому для уровня муниципальной власти инструментарию.

Первые правовые очертания фигура главы муниципального образования начала приобретать в системе возрождающегося местного само-

8

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

управления (1988–1995 гг.) на фоне разворачивающегося конфликта между Советами и исполкомами (впоследствии – местными администрациями) и предпринимаемых попыток по его разрешению.

Исторический «отсчет» в этом вопросе следует вести с 1988– 1989 гг., когда на первой – союзной – волне демократизации, с которой связывались надежды на укрепление (возвращение) полновластия Советов и обеспечение их верховенства по отношению к исполкомам,

всоставе местных Советов была обособлена фигура председателя Совета, возглавлявшего президиум Совета (за исключением сельского и поселкового)2.

Но все же своему введению должность единоличного руководителя муниципального образования оказалась непосредственно обязана не обреченным на неудачу попыткам возрождения Советов (как и сохранения Союза ССР), а формированию на фоне выдвигавшихся лозунгов об утрате монополии власти Советов, ассоциировавшихся с «устаревшим», с «советским прошлым», новой системы исполнительной власти

вРСФСР (РФ). В 1991 г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении»3 ввел новый орган местного самоуправления – местную администрацию, создаваемую наряду с местными советами (а не в качестве их органа), руководство которым призван был осуществлять глава местной администрации.

Согласно представлениям ученых и написанному под их значительным влиянием Закону 1991 г., главе местной администрации, или мэру, избираемому на выборах, отводилась особая – наряду с местными советами – роль в системе местного самоуправления. Если депутаты местных советов, писал Г.В. Барабашев, обладали «мандатом на представительство населения в органе власти», то мэр – мандатом «на ведение исполнительской деятельности по реализации решений совета и законов государства»4. К сожалению, вопреки ожиданиям научного сообщества, обеспечить баланс в отношениях местного совета и главы местной администрации не удалось. По мере усиления позиций Президента России в конфликте с Верховным Советом все более сильной

2 См. изменения, внесенные в ст.ст. 91, 149 Конституции СССР (Закон СССР от 1 декабря 1988 г. № 9853-XI «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона)

СССР»), а вслед за этим и в ст.ст. 87, 145 Конституции РСФСР (Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»).

3 Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010 (утратила силу).

4 Барабашев Г.В. Совет и мэр в упряжке самоуправления // Местное самоуправление. М., 1996.

9

Глава 1

фигурой на местном уровне становился глава местной администрации, в то время как позиции местных советов безнадежно ослабевали; Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г.5, принятым в момент кульминации конфликта, советы по всей стране были распущены, а глава местной администрации был (впервые) назван главой местного самоуправления.

Впрочем, для обретения главой местного самоуправления (главой местной администрации) действительно особого политико-правового положения «первого лица» оказалось недостаточно «одержать победу» над местными советами. Встроенные в новую вертикаль исполнительной власти, окончательно оформленную после событий сентября – октября 1993 г., назначаемые (а не избираемые, вопреки Закону 1991 г.6) главы местных администраций оказались «прежде всего представителями государства на территории соответствующего совета, нежели субъектами местного самоуправления»7.

Закрепление института главы муниципального образования и формирование его особого публично-правового статуса происходило с 1995 по 2014–2015 гг. в условиях становления новой – российской – системы публичной власти, обретшей в 1993 г. первичную, конституционную, устойчивость и конституционно-правовые ориентиры и требовавшей в целях ее собственного укрепления формирования входящих в нее подсистем, в том числе местного самоуправления.

5 Указ Президента Российской Федерации от 26 октября № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.

6 Предусмотренную Законом № 1550-1 выборность мэров после событий 19–21 августа 1991 г. пришлось отложить до 1995 г. V постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. выборы глав администраций были отложены до 1 декабря 1992 г., издается Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г. № 239 «О порядке назначения глав администраций»; принятым впоследствии постановлением VII Съезда народных депутатов РСФСР от 10 декабря 1992 г. выборы были отложены до 1995 г. Кроме того, в 1993 г. был принят Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4733-1 «О Порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 16. Ст. 561. Глав краевых и областных администраций назначал Президент РСФСР, глав местных администраций – глава вышестоящей администрации с согласия местного совета. Сначала Президент оставил за собой полномочие по назначению и смещению глав администраций городов краевых и областных центров, через год (1992 г.) это полномочие было закреплено за главами администраций краев и областей по согласованию с Советами городов.

7 Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. М., 2011. С. 72.

10