Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-1

1. В соответствии с ч.1 комментируемой статьи впервые на федеральном уровне закрепляется подробный перечень требований к установлению и изменению границ муниципальных образований. Традиционно порядок установления границ муниципальных образований определялся законами субъектов РФ с учетом мнения населения соответствующей территории, а также исторических и иных местных традиций.

Во исполнение требований Закона по установлению границ муниципальных образований в целях организации местного самоуправления в РФ органы государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 года должны были установить в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района (п.1 ч.1 ст.85 Закона).

При этом в случае, если границы муниципальных образований не утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 года, то согласно ч.3 ст.85 Закона границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 года федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Во исполнение указанной нормы, в рамках полномочий, предоставленных Минрегиону России постановлением Правительства РФ от 20 декабря 2004 года N 814 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований", указанным исполнительным органом государственной власти были утверждены границы ряда муниципальных образований, расположенных на территории некоторых субъектов РФ:

-приказом Минрегиона РФ от 31 марта 2005 года N 36 утверждены границы ряда муниципальных образований в Карачаево-Черкесской Республике;

-приказом Минрегиона РФ от 28 марта 2005 года N 35 утверждены границы муниципального образования, создаваемого в пределах существующего муниципального образования "город Сосновый Бор" Ленинградской области;

-приказом Минрегиона РФ от 25 марта 2005 года N 34 утверждены границы муниципальных образований в Волгоградской области, в том числе утверждены границы между муниципальным образованием городской округ город-герой Волгоград и муниципальными образованиями, создаваемыми в пределах границ существующего муниципального образования Светлоярский район Волгоградской области, в виде картографического описания.

Отметим достаточно интересное обстоятельство: администрация города Волгограда не согласилась с описанием границ соответствующих муниципальных образований и обжаловала данный приказ в Верховном суде РФ в связи с нарушением данным приказом требований Закона, установленных для описания границ муниципальных образований (указанные требования, установленные в комментируемой статье, обязательны как для описания границ субъектами РФ, так и федеральным органом государственной власти).

В частности, администрация города Волгограда представила суду доказательства, подтверждающие, что территория, включенная в состав территорий муниципальных образований Светлоярского района Волгоградской области, является исторически сложившейся территорией города Волгограда, и, соответственно, должна быть включена в территорию городского округа.

Так, в соответствии с постановлением ВЦИК от 10 июля 1931 года N 321 "О расширении городской черты гор.Сталинграда Нижневолжского края" в городскую черту г.Сталинграда были включены следующие населенные

пункты: рабочие поселки имени Ермака, Красноармейский и Сарепта Дамба; селения Бекетовка, Верхельшанская, Рынок и Старая Отрада; хутора Алюшино и Купоросный, деревня Спартаковка-Журковка. После окончания Великой Отечественной войны городская черта Сталинграда была восстановлена трестом "Госинжпроект" Министерства коммунального хозяйства РСФСР 22 ноября 1949 года, согласована и перенесена на местность. В последующем границы города изменялись распоряжениями Совета Министров РСФСР, малого Совета Волгоградского областного Совета народных депутатов, исполкома Волгоградского областного Совета народных депутатов трудящихся.

Кроме того, как установлено Верховным судом РФ, согласно картографическому описанию, содержащемуся в оспариваемом приказе, граница пересекает ряд земельных участков (промплощадку ООО "ЛУКойлВолгограднефтепереработка", очистные сооружения ООО "ЛУКойлВолгограднефтепереработка", производственную базу ООО "Сигмар" и ряд других), что является нарушением ст.84 ЗК РФ. Более того, установлено, что границы, утвержденные оспариваемым приказом, пересекают существующие улицы города Волгограда (Довженко, 40 лет ВЛКСМ, ул.Дачная, ул.Колесная, ул.им.Куйбышева), в результате чего часть улицы является территорией города, а часть - территорией Светлоярского района, не подпадающих в границы какого-либо населенного пункта. Оспариваемым приказом территория рабочего поселка Гумрак была разделена на две части: часть поселка включена в городской округ город-герой Волгоград, а другая часть - в территории муниципальных образований Городищенского района Волгоградской области. Верховным судом РФ были также рассмотрены и оценены ряд вступивших в законную силу судебных постановлений, подтверждающих незаконность установленных приказом границ муниципальных образований. В связи с указанным, установленные приказом Минрегиона России от 25 марта 2005 года N 34 границы между муниципальными образованиями, создаваемыми в пределах границ Городищенского и Светлоярского районов Волгоградской области, и городским округом город-герой Волгоград были признаны противоречащими федеральному законодательству и нарушающими права органов местного самоуправления (см. решение Верховного Суда РФ от 15 марта 2006 года N

ГКПИ06-172).

Комментируемая статья закрепляет следующие принципы определения границ муниципального образования.

Территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, т.е. не может быть территории субъекта РФ, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения, но и они, в соответствии с требованиями п.2 ч.1 комментируемой статьи, должны быть отнесены к межселенным территориям и включены в состав муниципального образования муниципального района наряду с иными малонаселенными территориями (с находящимися на них поселениями, межселенными территориями и отдельными сельскими населенными пунктами, не наделенными статусом поселения), независимо от формы собственности на земельные участки (в т.ч. земли государства, например, лесной фонд, водные объекты и т.п.).

Отметим, что, согласно ч.2 ст.15 Закона, на межселенных территориях полномочия органов местного самоуправления осуществляют органы местного самоуправления муниципального района.

Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или)

на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Таким образом, выстраивается двухуровневая модель местного самоуправления: в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. В то же время городские округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями.

По мнению большинства исследователей, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного

самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. Все это возможно в том случае, если удастся не допустить подчинение городских и сельских поселений муниципальному району, в состав которого они входят.

________________

Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003. С.223.

Комментируемый Закон однозначно предписывает закрепление территории упраздняемых поселений (см. за муниципальными районами.

Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями комментируемый Закон предполагает строить не на административном подчинении, а на межмуниципальном сотрудничестве (см. . Комментируемый Закон также разграничивает вопросы местного значения (см. , объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов (см. между различными типами и уровнями муниципальных образований.

Комментируемый Закон впервые вводит понятие межселенных территорий, понимая под ними территории, находящиеся вне границ поселений. Это должны быть территории с низкой плотностью населения.

Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, установлен распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года

N707-р.

Всоответствии с п.3 ч.1 комментируемой статьи территорию поселения составляют следующие земли:

-исторически сложившиеся земли населенных пунктов;

-прилегающие к ним земли общего пользования;

-территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;

-рекреационные земли;

-земли для развития поселения.

Таким образом, муниципальное образование определяется как населенная территория. Следовательно, квалифицирующим признаком муниципального

образования является наличие населения.

________________

Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С.56.

Достаточно показательным в данном случае является судебная практика. Так, прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей ст.2 Закона Приморского края от 6 августа 2004 года N 131-КЗ "Об Уссурийском городском округе" в части включения в состав Уссурийского городского округа поселка Волхушка.

Как установлено судом, поселок Волха (Волхушка) в 1950-1960-е годы являлся лесозаготовительным участком Анучинского леспромхоза. После окончания деятельности лесозаготовительного участка поселок прекратил свое существование. На дежурной справочной карте издания 1975 года населенный пункт Волхушка показан нежилым. На момент рассмотрения дела, территория бывшего поселка Волха (Волхушка) представляла собой участок лесного фонда, используемый общественной организацией в охотничьих и рекреационных целях.

При этом, как отмечено судом, в соответствии с комментируемым пунктом рассматриваемой статьи Закона территорию поселения должны составлять исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Согласно ст.1 Закона Приморского края от 14 ноября 2001 года N 161-КЗ "Об административно-территориальном устройстве Приморского края" населенный пункт - это место постоянного компактного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающие в черте населенного пункта жилые, административные и хозяйственные постройки. Таким образом, включение территории бывшего поселка Волха (Волхушка) в качестве населенного пункта, не отвечающего вышеуказанным требованиям, в территорию городского округа, признать соответствующим федеральному закону нельзя. Данные выводы Приморского краевого суда подтверждены Верховным судом РФ (см. определение Верховного Суда РФ от 30 сентября 2009 года N 56-Г09- 27).

Для разрешения вопроса о возможности включения в состав поселения "исторически сложившихся земель населенного пункта" необходимо руководствоваться, прежде всего, документальным подтверждением данного факта, на основании материалов, принятых в разные года уполномоченными на то органами (в пределах установленной на время принятия соответствующих решений компетенции).

Так, например, 30 июня 2004 года Законодательной Думой Хабаровского края был принят Закон Хабаровского края от 30 июня 2004 года N 191 "О наделении административных центров районов статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ", в соответствии с которым рабочий поселок Ванино наделен статусом городского поселения. В соответствии с картографическим описанием согласно пункту 3 приложения к данному закону установлены границы городского поселения "Рабочий поселок Ванино".

Березовский А.Г., житель поселка Ванино Хабаровского края, обратился в Хабаровский краевой суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству пункта 3 приложения к данному закону Хабаровского края в части изменения границ городского поселения "Рабочий

поселок Ванино", восстановлении нарушенного права граждан, проживающих на территории исторически сложившихся границ городского поселения "Рабочий поселок Ванино", восстановлении исторически сложившейся границы городского поселения "Рабочий поселок Ванино". В частности, Березовский А.Г. указывал, что, согласно названному закону порт Ванино выделен на межселенную территорию, что нарушает историческую цепочку судеб людей и самого порта Ванино как градообразующего предприятия, права и свободы граждан, чей дом остался на межселенной территории. Он (Березовский А.Г.) и его дети лишены возможности жить и работать в развивающейся инфраструктуре, поскольку выведение порта за пределы поселка Ванино лишает бюджет поселка налоговых поступлений, необходимых для развития его инфраструктуры.

Решением Хабаровского краевого суда от 20 марта 2009 года в удовлетворении заявления Березовского А.Г. было отказано по следующим обстоятельствам. Во-первых, в процессе рассмотрения дела суд исследовал документы, на которые ссылался Березовский А.Г. как на устанавливающие границы поселка Ванино до принятия оспариваемого закона, в частности, решения исполкома Совгаванского городского Совета депутатов трудящихся от 25 апреля 1952 года N 09 (об отводе территории и акватории для строительства порта Ванино), от 6 марта 1958 года N 84 (об отнесении населенного пункта Ванино к категории рабочего поселка), решение исполкома Хабаровского краевого Совета депутатов трудящихся от 5 июня 1958 года N 238 (о выделении поселка порта Ванино из городской черты города Советская Гавань и отнесении его к категории рабочих поселков), и установил, что они не касались вопросов установления границ поселка Ванино.

Что касается иных принятых решений, то, как установил суд, решение малого Совета Ванинского районного Совета народных депутатов от 31 июля 1992 года N 88 об утверждении границ рабочего поселка Ванино и постановление главы Ванинского района от 18 апреля 2001 года N 193 об утверждении границ населенных пунктов района, в том числе рабочего поселка Ванино, приняты с нарушением компетенции, так как решение таковых вопросов находилось в ведении исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов.

Во-вторых, суд проверил и признал несостоятельными доводы заявителя о том, что при принятии оспариваемого закона Хабаровского края не были учтены требования п.3 ч.1 ст.11 комментируемого Закона, устанавливающего, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения. Обстоятельств, свидетельствующих о том, что земли, отнесенные к межселенным территориям, в том числе порт Ванино, являются исторически сложившимися землями поселка Ванино, суд не установил. Кроме того, как указано судом, в соответствии с п.1 ч.1 ст.11 комментируемого Закона территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территории поселений. Согласно распоряжению Правительства РФ от 25 мая 2004 года N 707-р Ванинский район Хабаровского края отнесен к числу территорий с низкой плотностью населения. Учитывая изложенное, суд пришел к выводу о возможности существования в Ванинском районе межселенной территории. Указанное решение Хабаровского краевого суда Верховным Судом РФ оставлено без изменения (см. определение Верховного Суда РФ от 3 июня 2009 года N 58-Г09-7).

Еще одним требованием к формированию территории муниципального образования является требование о том, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Отметим, что в соответствии со ст.11 ЗК РФ целевое назначение земель предопределяется категориями земель. При этом все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

-земли сельскохозяйственного назначения;

-земли населенных пунктов;

-земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

-земли особо охраняемых территорий и объектов;

-земли лесного фонда;

-земли водного фонда;

-земли запаса.

Отметим, что в соответствии со ст.83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. При этом границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий; границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Таким образом, при установлении границ муниципального образования возникает вопрос: "Означает ли установление границ муниципального образования изменение категории земель, в случае, если в указанные границы включаются кроме земель населенных пунктов, иные категории земель?".

Как указал в своем определении Конституционный Суд РФ, по смыслу ст.131 Конституции РФ в системной связи с ч.1 ст.2, ч.1 ст.10, ч.1 ст.11 комментируемого Закона, ч.5 ст.18, ч.1, 2 и 3 ст.23 ГрК РФ, законы субъектов РФ об установлении границ муниципальных образований регламентируют правоотношения, связанные с территориальной организацией местного самоуправления, и не касаются вопросов установления границ населенных пунктов как объектов градостроительной деятельности. Установление законом субъекта РФ границ муниципального образования не влечет изменения категории земель, включенных в состав поселения, в том числе городского округа (см. определение Конституционного Суда РФ от 16 февраля

2012 года N 285-О-О).

На данное определение также ссылался Конституционный Суд РФ при рассмотрении жалобы ООО "Новые агротехнологии" на Закон Ульяновской области от 13 июля 2004 года N 043-ЗО "О муниципальных образованиях Ульяновской области". По мнению заявителя, нормы указанного закона противоречат Конституции РФ, поскольку, утверждая границы муниципального образования "Город Ульяновск" в виде картографического описания и включая в его состав населенные пункты, ранее входившие в муниципальное образование "Ульяновский район", фактически переводят земли указанных населенных пунктов, относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в состав земель населенного пункта (муниципального образования "Город Ульяновск"), тем самым лишая лиц, заключивших ранее договоры аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения,

права на приобретение таких участков в собственность в установленном законодательством порядке. Как указал в своем определении Конституционный Суд РФ, в границах муниципального образования могут находиться земли различных категорий, а установление границ муниципального образования не является правовым основанием для изменения категории включенных в его состав земель (см. определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2012 года N 1393-О).

Таким образом, муниципальным образованием является исторически сложившееся поселение, в состав которого входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В состав территории городского поселения могут входить:

-один город или один поселок городского типа;

-территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения;

-территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Данные территории должны быть внесены в генеральный план городского поселения.

Порядок подготовки и утверждения генеральных планов муниципальных образований, в том числе городских поселений, установлен ГрК РФ.

В частности, в соответствии со ст.23 ГрК РФ, подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа; подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа. Таким образом, в генеральном плане поселения могут быть последовательно отображены границы входящих в него населенных пунктов путем подготовки генерального плана частями.

Отметим при этом, что карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа содержится в самом генеральном плане поселения (ч.3 ст.23 ГрК РФ). При этом границы поселения (городского округа) отображаются только в материалах по обоснованию генерального плана в виде карт (ч.8 ст.23 ГрК РФ). Указанное вызвано тем, что, в соответствии с Законом границы муниципальных образований (в том числе поселений) устанавливаются законами субъекта РФ, а границы населенных пунктов в соответствии со ст.84 ЗК РФ - генеральным планом городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

В соответствии с п.6 ч.1 комментируемой статьи Закона предусматривается два варианта территориальной организации сельского поселения, в состав которого могут входить:

- один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек);

- объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Численность населения является важным фактором при определении статуса муниципального образования. Комментируемый Закон вводит ограничение по численности населения, так, сельским поселением может являться один населенный пункт с численностью более 1000 человек или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью менее 1000 человек каждый.

Однако данное правило не является догмой. Рассматривая норма содержит формулировку "как правило", что на практике означает возможность включения в состав сельского поселения населенных пунктов с иной численностью. Это может быть вызвано рядом причин, в том числе, сложившимся исторически административно-территориальным делением: в некоторых случаях состав сельских административно-территориальных единиц входят два и более сельских населенных пункта с численностью населения, превышающей 1000 человек, а также небольшие поселки. При определении границ муниципального образования с точки зрения экономической и управленческой эффективности нецелесообразно разделять такую административно-территориальную единицу на два сельских поселения: это влечет за собой неоправданные расходы как для населения, так и государственных и муниципальных органов и учреждений, а также хозяйствующих субъектов (изменение почтовых адресов, учетных данных, различных регистрационных документов). Соответственно, используя возможности существования исключений из установленного рассматриваемым пунктом правила (что предусмотрено самой формулировкой рассматриваемой нормы), можно включать в состав сельских поселений более одного сельского населенного пункта с численностью населения, превышающей 1000 человек.

Аналогичная возможность существования исключения из общего правила предусмотрена п.7 ч.1 комментируемой статьи, в соответствии с которой сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения.

Не менее важным фактором при определении типа муниципального образования является плотность населения. Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года N 707-р. Так, например, в Саратовской области территорией с высокой плотностью населения признаны: Аркадакский, Базарно-Карабулакский, Балашовский, Балтайский, Воскресенский, Ивантеевский, Краснокутский, Марксовский, Петровский, Питерский, Романовский, Ртищевский, Саратовский, Татищевский и Энгельсский районы.

Согласно п.6.1 ч.1 комментируемой статьи законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений.

Законами субъекта РФ статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Данная норма позволяет сделать исключение из общего правила и при территориальной организации местного самоуправления учитывать разнообразные факторы, такие как плотность населения, территориальная доступность поселения, национальная вражда и т.п.

Пункт 9 комментируемой статьи утратил силу. Исключение п.9 из ч.1 комментируемой статьи является следствием преобразования ст.13.1 и введением ст.13.2 комментируемого Закона.

Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Таким образом, комментируемый Закон определяет критерии территориальной и временной доступности муниципального образования: границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, должны быть проведены таким образом, чтобы его административный центр находился в пределах "пешеходной доступности в течение рабочего дня" из любой точки поселения.

Данным критерием территориальной организации местного самоуправления предполагалось достичь максимального приближения органов местной власти к жителям муниципальных образований. Данный критерий предполагает реализацию следующих принципов:

- эффективности самоорганизации, основанной на осознании населением общих интересов и участии в их реализации;

- подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению;

- доступности органов и должностных лиц местного самоуправления для

жителей в течение короткого времени.

________________

Система муниципального управления / под ред. В.Б.Зотова. "Питер", 2007 год.

Относительно скорости, с которой следует считать "пешеходную доступность" при реализации данной нормы разгорелись дискуссии. Большинство практиков склоняется к скорости 6 км/ч. Некоторые авторы главным в определении "пешеходной доступности" рассматривают не скорость, а расстояние и считают, что оно должно быть не более 5-7

километров.

________________

Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под ред. В.В.Володина. Саратов, 2005. С.40.