Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-1

1. Введение в комментируемый Закон статьи, посвященной оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, представляется закономерным продолжением той работы, которая уже проводится в направлении оценки эффективности органов государственной власти субъектов РФ. Положения комментируемой статьи имеют отношение и к проводимой в России административной реформе. Так, одной из задач административной реформы, согласно Концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года N 1789-р, являлась реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально- экономического развития РФ и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление").

В ч.1 комментируемой статьи установлено, что Президентом РФ определяется порядок утверждения перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Однако принятый в развитие данной нормы Указ Президента от 28 апреля 2008 года N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" не только определяет упомянутый порядок, но и утверждает Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, которые характеризуют различные аспекты социально-экономического развития муниципального образования, качество жизни населения, и в целом зависят от деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с п.3 Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 года N 607 главы местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, должны представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети "Интернет", а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район.

2. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

В целях реализации указанных положений Правительством РФ разработаны Методические рекомендации о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (см. постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 года N 1317).

Указанными Методическими рекомендациями, в частности, предусмотрено, что гранты выделяются в форме межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, под которыми согласно ст.6 БК РФ понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно ст.135 БК РФ (в редакции, применяющейся с 1 января 2015 года) межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

-дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

-субсидий местным бюджетам;

-субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

-субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

-субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

-иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя устанавливаются законами указанных субъектов РФ.

При этом следует учесть положения ст.139.1 БК РФ, согласно которым в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций).

Так, например, ст.7 Закона Республики Мордовии от 21 февраля 2008 года N 4-З "О межбюджетных отношениях в Республике Мордовия" определяет, что межбюджетные трансферты из республиканского бюджета Республики Мордовия предоставляются в форме:

- дотаций из Республиканского фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городского округа) в соответствии со ст.8 данного закона;

- субсидий бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст.9 данного закона;

- субвенций бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст.10 данного закона;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст.11 данного закона.

Частью 4 ст.11 обозначенного закона в свою очередь предусмотрено, что в качестве иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета Республики Мордовия местным бюджетам, из республиканского бюджета бюджетам муниципальных районов и городского округа предоставляются гранты в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления.

При выделении грантов оцениваются значения показателей, предусмотренных Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 года N 607, дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 года N 1317. Пи этом перечень показателей, используемых для определения размера грантов, определяется субъектом РФ.

Целесообразно выделять гранты отдельно городским округам и муниципальным районам, поскольку они обладают разными полномочиями. При выделении грантов могут устанавливаться дополнительные критерии определения размера гранта в зависимости от численности населения, уровня экономического развития и других параметров.

Допускается также выделение грантов из бюджета субъекта РФ на основе соглашений между органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, заключенных в целях содействия достижению наилучших значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Соглашение целесообразно заключить, если достижению более высоких значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления препятствуют объективные факторы, которые могут быть устранены путем софинансирования за счет средств бюджета субъекта РФ. Соглашением предусматриваются обязательства органа местного самоуправления по улучшению показателей эффективности, а также программа мер, финансируемых за счет средств гранта. Соглашение заключается на срок до 3 лет.

Порядок выделения грантов муниципальным образованиям, расположенным в границах субъекта РФ, утверждается нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. В качестве примера укажем на следующие акты:

1. Комментируемый Закон подробно регламентирует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача ряда государственных функций на местный уровень представляется эффективной исходя из принципа субсидиарности. Это позволяет экономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов и, кроме того, призвано улучшить качество обслуживания населения.

В комментируемом Законе развиваются положения ч.2 ст.132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В ранее действовавшем Законе 1995 года были установлены важные требования относительно функционирования рассматриваемого института, однако на практике они зачастую не соблюдались. В частности, в отраслевых федеральных законах закреплялись нормы, возлагающие на органы местного самоуправления функции, не обеспеченные финансированием. Кроме того, появилась тенденция перегрузки органов местного самоуправления государственными полномочиями.

Часть 1 комментируемой статьи во многом изменила сложившуюся ситуацию, в первую очередь, жестко разграничив вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, к которым относятся все полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным в соответствии с комментируемым Законом к вопросам местного значения.

Законодательное закрепление рассматриваемых норм повлекло за собой пересмотр значительного числа федеральных законов, наделяющих органы местного самоуправления различными полномочиями.

Слова "в соответствии с" в ч.1 комментируемой статьи ввел ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ. Этим законом ст.16 комментируемого Закона была д ополнена ч.3, согласно которой законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. Таким образом, отнесение к вопросам местного значения тех или иных вопросов перестало быть исключительной прерогативой комментируемого Закона.

2. В соответствии с ч.2 ст.132 Конституции РФ закон - единственная форма нормативного правового акта, которым осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это означает невозможность передачи отдельных государственных полномочий не только подзаконными актами - указами, постановлениями, но и на основании договоров и соглашений. Следовательно, для передачи полномочий не требуется волеизъявление со стороны органов местного самоуправления.

Во многих субъектах РФ приняты законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Среди них можно отметить:

- Закон Республики Алтай от 25 ноября 2014 года N 82-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Алтай отдельными государственными полномочиями Республики Алтай по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам поселений за счет средств республиканского бюджета Республики Алтай";

-Закон ЕАО от 29 октября 2014 года N 605-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области отдельными государственными полномочиями по организации проведения отдельных мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и защите населения от болезней, общих для человека и животных";

-Закон Московской области от 24 июля 2014 года N 107/2014-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области";

-Закон ХМАО - Югры от 24 апреля 2014 года N 31-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры отдельным государственным полномочием ХантыМансийского автономного округа - Югры по присвоению спортивных разрядов

иквалификационных категорий спортивных судей";

-Закон Чукотского автономного округа от 24 марта 2014 N 1-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления Чукотского автономного округа отдельными государственными полномочиями Чукотского автономного округа по проведению оздоровительной кампании детей, находящихся в трудной жизненной ситуации";

-Закон ЕАО от 30 октября 2013 года N 382-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления городских и сельских поселений Еврейской автономной области отдельными государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния";

-Закон Республики Ингушетия от 30 октября 2010 года N 56-РЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Ингушетия отдельными государственными полномочиями Республики Ингушетия по выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных организациях Республики Ингушетия, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования";

-Закон Камчатского края от 16 декабря 2009 года N 374 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском

крае государственными полномочиями Камчатского края по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в период получения ими образования в муниципальных общеобразовательных организациях в Камчатском крае";

- Областной закон Ленинградской области от 13 октября 2006 года N 116-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере административных правоотношений";

- Областной закон Ленинградской области от 18 мая 2006 года N 24-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере жилищных отношений".

Комментируемый Закон не запрещает субъектам РФ наделять органы местного самоуправления полномочиями по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Такие законы субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству.

Нередко непосредственные указания на возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конкретной области содержатся в федеральном законодательстве. Так, ЛК РФ в ч.2 ст.84 установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии с ч.5 ст.4 Федерального закона от 22 октября 2004 года N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" законом орган местного самоуправления муниципального района, городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств.

Согласно ст.7 Федерального закона от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством РФ.

3.Возможность наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления исключительно муниципальных районов и городских округов предусматривается в самих определениях, данных различным видам муниципальных образований в ст.2 комментируемого Закона. Вместе с тем ч.3 комментируемой статьи предусматривает, что федеральным законом или законом субъекта РФ может быть установлено иное.

4.В зависимости от характера передаваемых полномочий и других факторов органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на определенный срок либо бессрочно. Указание на это должно содержаться в соответствующем законе.

5. Положения ч.5 комментируемой статьи соответствуют норме, закрепленной в ч.2 ст.132 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Субвенции для покрытия расходов на осуществление отдельных государственных полномочий перечисляются из федерального или регионального бюджета в зависимости от того, законом какого уровня соответствующие полномочия были переданы.

Предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий посвящен комментарий к ст.63 Закона.

Органы местного самоуправления также имеют право дополнительно использовать для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий собственные материальные ресурсы и финансовые средства, если в уставе муниципального образования предусмотрены такие случаи и определен соответствующий порядок использования собственных средств.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий перечень требований к содержанию федерального закона или закона субъекта РФ, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поскольку законом субъекта РФ органам местного самоуправления могут передаваться не только собственные государственные полномочия субъекта РФ, но и государственные полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, законодатель счел необходимым дополнить перечень требований, установленный в ч.6 комментируемой статьи, применительно к указанным законам.

В такие законы согласно ч.6.1 комментируемой статьи должны включаться положения о правах и обязанностях высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), выступающего от имени "передающей стороны", и органов местного самоуправления, выступающих в качестве "принимающей стороны", аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти ("передающая сторона") и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) ("принимающая сторона") соответственно, как это предусмотрено федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ. Данное требование должно выполняться в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает, что введение в действие закона, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществляется ежегодно законом соответствующего уровня о бюджете на очередной финансовый год, только если в нем предусматривается предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

8. Органы местного самоуправления при исполнении переданных отдельных государственных полномочий обязаны осуществлять целевое использование переданных для исполнения этих полномочий материальных и финансовых средств. Часть 8 комментируемой статьи предусматривает дополнительную гарантию использования по назначению материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий и потому переданных в муниципальную собственность. При этом рассматриваемые федеральные законы, законы субъектов РФ могут обязывать органов местного самоуправления использовать переданные материальные объекты по конкретному назначению.

Комментарий к статье 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1.В части осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти федерального и регионального уровня. В случаях, установленных федеральным и региональным законодательством, они могут принимать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, которые обязательны для исполнения и должны способствовать повышению эффективности осуществления переданных полномочий; указанные органы также вправе контролировать исполнение этих актов.

2.В ч.2 комментируемой статьи речь, прежде всего, идет о несоответствии требованиям к содержанию законов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленным в ч.6 ст.19 комментируемого Закона.

Следует отметить, что любое несоответствие таких законов требованиям ст.19 комментируемого Закона будет являться основанием для отказа от исполнения указанных полномочий только в случае признания этого несоответствия в судебном порядке.

Вместе с тем, исходя из необходимости обеспечения непрерывности управленческого процесса, следует предположить, что предусмотренные в комментируемой части несоответствия должны корректироваться оперативно, в досудебном порядке.

3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством за ненадлежащее осуществление переданных им отдельных государственных полномочий предусматривается также в ст.72 комментируемого Закона.

Важной гарантией представляется закрепление в ч.3 комментируемой статьи положения, согласно которому органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий лишь в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Формально речь в данном случае идет не о том, насколько этих средств достаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий, а о том, были ли предоставлены материальные и финансовые средства в том объеме, в котором это предусмотрено законом о передаче данных полномочий. Однако в таком случае возникает вопрос, можно ли привлечь органы местного самоуправления к ответственности по данному основанию, если государственными органами требования закона были выполнены, а в силу объективных обстоятельств данных средств оказалось недостаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий в полном объеме. Уваров А.А. полагает, что данный вопрос может быть решен только

путем исследования всей совокупности обстоятельств. В том числе необходимо установить, какие именно действия органов местного самоуправления по осуществлению переданных государственных полномочий и в какой мере зависели от государственного материального обеспечения.

________________

См.: Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. проф. С.А.Авакьяна. М., 2001. С.370.

Факт недобросовестного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий следует устанавливать только в судебном порядке. На наш взгляд, такой порядок должен применяться ко всем случаям совершения правонарушений, связанных с исполнением отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, включая их неисполнение.

Порядок привлечения органов местного самоуправления к ответственности по данному основанию и меры такой ответственности должны устанавливаться законом.

В настоящее время вопросы ответственности за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления разработаны в федеральном и региональном законодательстве в недостаточной степени. В то же время при разработке соответствующих правовых норм следует иметь в виду, что ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий может иметь вид невыполнения функций, предусмотренных соответствующими государственными полномочиями, по их объему или структуре. В таком случае ненадлежащее осуществление государственных полномочий означает ненадлежащее исполнение должностными лицами местного самоуправления их служебных обязанностей, за которые предусмотрены другие виды ответственности должностных лиц - дисциплинарная (для невыборных должностных лиц местного самоуправления) и перед населением (для выборных лиц местного

самоуправления).

________________