Порядок замещения должности главы муниципального образования

Современное законодательство закрепляет несколько моделей замещения должности главы муниципального образования = основой для формирования механизма сдержек и противовесов на муниципальном уровне.

В основу построения моделей замещения должности главы муни­ ципалитета положены два критерия: способ его избрания и совмещаемая им должность.

От способа избрания, прежде всего, зависит легитимность главы, определяющая качество его взаимоотношений с населением и предопределяющая характер отношений с органами муниципального образования.

Как было указано, законодательство закрепляет такие способы избрания главы муниципального образования:

• на муниципальных выборах;

• представительным органом из своего состава;

• представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;

• в малых сельских поселениях, где представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан, сходом избирается и глава поселения.

Совмещение главой муниципального образования одной из должностей — главы местной администрации либо председателя представительного органа муниципального образования призвано предотвратить узурпацию им муниципальной власти. С одной стороны, глава муниципального образования не стоит «над» иными органами муниципального образования, а принимает на себя часть управленческих функций на определенном участке муниципально-управленческой деятельности (председательство в представительном органе либо руководство исполнительно-распорядительным органом). Это соответствует и требованию экономии, эффективного использования управленческих ресурсов.

С другой стороны, глава муниципального образования не может совмещать должности главы местной администрации и председателя представительного органа одновременно, что не позволяет ему сосредоточить в своих руках чрезмерно широкие управленческие полномочия. Исключение составляют сельские по­ селения и внутригородские территории городов федерального значения, где глава муниципального образования может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и главы местной администрации.

В зависимости от того, какие должности совмещает глава МО, во-первых,

• распределяются возможности влияния представительного органа и главы на исполнительно-распорядительную власть. Объем такого влияния во многом определяет реальный политический вес каждого из них в системе органов МО.

  • Совмещение главой муниципального образования должности главы местной администрации влечет сосредоточение в его руках значительных полномочий исполнительно-распорядительного характера, неизбежно усиливающих его положение;

  • наделение его полномочиями председателя представительного органа, напротив, существенно ослабляет позиции главы и усиливает позиции представительного органа, приобретающего возможности организационно-правового воздействия на местную администрацию.

• Во-вторых, от совмещаемой главой муниципального образования должности зависит решение проблемы руководства исполнительно-распорядительным органом, вызванной существенным усложнением муниципально-управленческой сферы. В отсутствие профессионального ценза к главе МО не предъявляется профессиональных требований. Выбор руководителя местной администрации в таких условиях оказывается во многом выбором между демократическим, воплощаемым в главе муниципального образования, и профессиональным, воплощаемым в сити-менеджере, началами управления. Столкновение демократического и профессионального начал достигает наивысшей точки и приводит к полному отторжению первого из них (демократического) как чуждо­ го, несовместимого с критерием профессионализма, в должности гла­ вы муниципального образования, избираемого по конкурсу. Как от­ мечалось, конкурсный порядок не предполагает решающего участия населения в выборе конкретной кандидатуры главы муниципалитета. Требования к профессиональному образованию и (или) профессио­ нальным знаниям и навыкам призваны обеспечить необходимый для эффективного управления муниципальной деятельностью уровень компетентности главы муниципалитета, совмещающего в силу закона должность главы местной администрации.

Разное сочетание двух критериев (способ избрания и совмещаемая должность) позволяет выделить пять основных моделей замещения должности главы муниципального образования, влияющих на положение главы муниципалитета и расстановку сил в целом в системе органов муниципального образования.

1. Избранный на муниципальных выборах глава МО совмещает должность главы местной администрации (председателем представительного органа является избранный из состава представительного органа депутат).

Общественное доверие, выраженное на муниципальных выборах и высокая концентрация исполнительно-распорядительных полномочий => сильные позиции. НО дб дополнительные способы влияния представительного органа на главу, ИНАЧЕ узурпации власти последним.

Использование политического ресурса (общ доверия) главы муниципального образования может создать благоприятные условия для повышения эффективности деятельности возглавляемого им исполнительно-распорядительного органа. Хотя здесь же есть риск чрезмерной политизации местной администрации в связи с соединением административного начала в ее статусе с политическим началом в статусе главы муниципального образования.

2. Избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования совмещает должность председателя представительного органа (глава местной администрации приглашается на должность по контракту)

• существенно ослаблены позиции главы

• на первый взгляд, усилены позиции представительного органа, приобретшего полномочия по влиянию на местную администрацию (право назначения части членов конкурсной комиссии по отбору кандидатуры главы местной администрации, назначения главы местной администрации, решение иных организационно-кадровых вопросов).

• Руководство местной администрацией отдано в руки сити-менеджера, чтобы повысить качество муниципального управления за счет принципа профессионализма.

Но данная модель обладает высоким уровнем конфликтогенности:

— председательство в представительном органе главы муниципалитета, которого депутаты не избирали, может повлечь конфликт между главой и депутатами. Не менее вероятен между ними и конфликт, обусловленный разной природой мандатов главы муниципалитета и депутатов, особенно при высоком уровне поддержки главы населением.

— велика опасность конфликта между главой муниципалитета, облеченным доверием граждан, но лишенным (как минимум, ограниченным) реальных возможностей влияния на местную жизнь, и главой местной администрации, сконцентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительную власть, но не получившим поддержки со стороны местного населения.

3. Избранный из состава представительного органа глава муниципального образования совмещает должность главы местной администрации (председателем представительного органа является избранный из состава представительного органа депутат).

— проводником реализуемой ПО политики.

При низкой конфликтности эта модель обеспечивает высокую степень слаженности в работе главы муниципалитета и представительного органа, а значит, и местной администрации. Важнейшее условие работоспособности этой модели — разработка такого механизма сдержек и противовесов, который позволит сохранить связь главы с представительным органом и одновременно гарантировать самостоятельность первого.

4. Избранный из состава представительного органа глава МО совмещает должность председателя представительного органа (глава местной администрации приглашается на должность по контракту).

Глава муниципального образования — здесь изначально слабая фигура.

Представительный орган, напротив, обладает здесь значительной политической мощью, укрепляемой организационно-правовыми возможностями влияния на местную администрацию. Оттого многое в этой модели зависит от состава представительного органа муниципального образования: он должен быть действительно независимым, вызывающим доверие у граждан. При слабом представительном органе возникает угроза фактического присвоения сити-менеджером муниципальной власти.

5. Избранный по результатам конкурса глава муниципального образования является главой местной администрации (председатель представительного органа — избранный из состава представительного органа депутат).

Проблема взаимоотношений между главой и представительным органом утрачивает здесь свою остроту: избранный по конкурсу глава не составляет (даже при формальном его обозначении выборным лицом) «конкуренции» депутатам представительного органа, получившим мандат от граждан на выборах.

Конкурсный способ избрания главы муниципального образова­ ния, исполняющего в силу закона полномочия по руководству мест­ ной администрацией, создает предпосылки для решения проблемы профессионального управления исполнительно-распорядительной деятельностью без угрозы возникновения конфликта между главой муниципального образования и сити-менеджером или необоснованного возвышения сити-менеджера при слабости главы муниципалитета и представительного органа. В то же время для данной модели характерно существенное укрепление местной администрации, позволяющее ей противопоставлять себя представительному органу, и соответственно бюрократизация местного самоуправления, от­ чуждение населения от муниципальной власти.

Модель замещения должности главы муниципального образования (порядок избрания и полномочия главы муниципального образования) закрепляется в уставе муниципального образования на основании закона соответствующего субъекта Российской Федерации.

КС РФ сказал, что, на первичном территориальном уровне местного самоуправления (в сельских и городских поселениях), по общему правилу, недопустимо введение законом субъекта Федерации безальтернативного способа замещения должности главы муниципалитета и определения его места в структуре органов местного самоуправления, при том что в числе альтернативных способов во всяком случае должно быть предусмотрено проведение прямых муниципальных выборов.

Закрепление единственно возможного варианта порядка избрания главы муниципалитета допускается

• в городских округах,

• муниципальном районе,

• в административном центре (столице) субъекта Федера­ ции,

• муниципальных образованиях, которым федеральным законом придан специальный правовой статус (наукоград, приграничная тер­ ритория и др.), а также

• в городских поселениях, приближающихся, по существу, к городским округам с точки зрения их роли в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации, при условии установления законом субъекта Федерации критериев отнесения городских поселений к этой категории.

Законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вводить дифференциацию муниципальных образований применительно к конкретному варианту формирования органов местного самоу­ правления, не обусловленную целями, вытекающими из Конститу­ ции Российской Федерации и федеральных законов.

Конституционный Суд Российской Федерации особо подчеркивает ценность различных форм сотрудничества участников законодательного процесса в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, а также широкого политического диалога и готовности к компромиссам в целях обе­ спечения наиболее эффективного механизма реализации публичных функций и задач на соответствующей территории в интересах насе­ ления (постановление от 1декабря 2015 г. No 30-П).

Во избежание политических манипуляций закон субъекта Россий­ ской Федерации об изменении порядка избрания глав муниципальных образований применяется после истечения срока полномочий главы муниципалитета, избранного до дня вступления в силу ука­ занного регионального закона (ч. 3.1 ст. 36 Закона No 131-ФЗ).

Срок полномочий главы определяется уставом муниципального об­ разования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее 2 и более пяти лет.

Зависит этот срок от способа избрания главы муниципального образования:

• при избрании на муниципальных выборах он устанавливается «твердым числом» (как правило, четыре-пять лет);

• при избрании из состава представительного органа или представительным органом по результатам конкурса соответствует сроку полномочий представительного органа муниципального образования, из состава которого или составом которого он избран.

• может устанавливаться и вне зависимости от способа его избрания. Это часто используемый на практике способ закрепления полномочий главы муниципалитета (например, муниципальные образования Республики Калмыкия, Республики Карелия, Пермского, Приморского краев, Калужской, Смоленской, Тамбовской, Тверской областей).

В муниципальном районе, городском округе с внутригородским делением, представительный орган которого формируется посредством двухстепенных выборов, срок полномочий главы, избираемого из состава представительного органа, определяется сроком его полномочий в качестве главы или депутата представительного органа соответствующего поселения, внутригородского района.

Устав муниципального образования может не позволять одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более определенного количества сроков подряд (как правило, свыше двух). В уставах отдельных муниципальных образований (например, Балтийский городской округ Калининградской области, городской округ г. Екатеринбург, городское поселение Ростов Ярос­ лавской области, Дубенский муниципальный район Тульской обла­ сти) такие ограничения установлены.

Срок полномочий главы муниципального образования начинается со дня его вступления в должность. Порядок вступления в должность главы муниципального образования, в том числе срок, в течение которого вновь избранный глава вступает в должность, определяется в уставе муниципального образования либо в правовом акте представительного органа.

Вступая в должность, глава муниципального образования обычно приносит торжественную присягу соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, устав муниципального образования, уважать, охранять и защищать интересы населения муниципального образования, добросовестно выполнять возложенные на главу обязанности.