Перераспределение полномочий по решению вопросов местного значения

законодатель формулирует вопросы местного значения по уровням МО, а полномочия ОМС регулирует в целом обобщенно. При этом в ст. 17 Закона сказано, что по уровням м/с полномочия муниципальных органов уточняются федеральным регулированием, законами субъектов РФ, уставами МО.

В целях повышения эффективности осуществления собственной компетенции МО современное законодательство закрепляет два правовых способа перераспределения полномочий по решению вопросов местного значения

1. соглашение между поселением и муниципальным районом о передаче полномочий;

2. перераспределение полномочий между муниципальным образованием и субъектом РФ.

Передача полномочий по решению вопросов местного значения от одного к другому МО либо к иному ППО, который сможет их исполнить с большей эффективностью, не влияет на принадлежность вопроса местного значения – он остается вопросом местного значения того МО, за которым был закреплен изначально. Сами вопросы местного значения перераспределению не подлежат.

Соглашение между поселением и муниципальным районом о передаче полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 4 ст. 15 131-ФЗ). На основании соглашения полномочия поселения по решению вопросов местного значения могут быть переданы муниципальному району, и наоборот. Соглашение о передаче полномочий могут заключать как сельские, так и городские поселения.

Наибольшее распространение имеют соглашения о передаче полномочий сельского/городского поселения муниципальному району. К настоящему времени этот механизм используется на территории 75 субъектов РФ; соглашения заключили 75,4% поселений, расположенных на их территории… Немалое распространение получили и соглашения о передаче полномочий по решению вопросов местного значения муниципального района поселениям. Переданные с районного на поселенческий уровень вопросы исполняли 37,1% поселений от общего их количества в РФ.

Основания для заключения соглашения о передаче полномочий законом не установлены. Порядок заключения соглашения определяется МО.

Предметом соглашения не может выступать передача всех полномочий по решению конкретного вопроса местного значения. Исключение составляют случаи, когда вопрос местного значения сформулирован как конкретное полномочие поселения/муниципального района применительно к предмету ведения. Предметом соглашения не может выступать передача всех полномочий по всем или преимущественной части перечня вопросов местного значения; => попытка скрытого лишения муниципалитета, и прежде всего — поселения, собственной компетенции.

На практике нередки случаи передачи значительного количества вопросов местного значения поселений муниципальному району. Так, в 34 субъектах РФ имеют место случаи передачи поселением муниципальному району более 10 вопросов местного значения. Н-р, по одному из дел, рассмотренных ВС РФ: поселение передало муниципальному району полномочия по осуществлению 38 вопросов местного значения. По сути, поселение можно считать оставшимся без полномочий, направленных на жизнеобеспечение населения (апелляционное определение ВС РФ от 31 мая 2017 г. № 48-АПГ17-7).

Соглашение заключается на определенный срок, содержит положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, финансовые санкции за неисполнение соглашений.

В целях финансового обеспечения вместе с передаваемыми полномочиями поселение/муниципальный район предоставляют межбюджетные трансферты в бюджет муниципального района/поселения — «получателей» полномочий. Для осуществления переданных полномочий муниципальный район вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа МО.

Возможность сосредоточить в своих руках финансовые ресурсы, предназначенные для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселения, стимулирует муниципальные районы к расширению практики подобного «сотрудничества» с поселениями. В первую очередь с сельск. поселениями.

Практика заключения соглашений между городским поселением и муниципальным районом, то такие соглашения становятся способом разрешения конфликта между ОМС муниципального района и городского поселения и влекут фактическое лишение городского поселения собственной компетенции.

При законодательно закрепленной равностатусности МО, потребовавших введения договорного средства перераспределения полномочий между поселением и муниципальным районом, в муниципальной практике поселения зачастую заключают такие соглашения в «добровольно-принудительном» порядке.

Перераспределение полномочий между МО и субъектом Федерации (ч. 1.2. ст. 17 131-ФЗ) —это правовое средство как бы изъятия субъектом РФ в одностороннем порядке части полномочий по решению вопросов местного значения для собственного осуществления.

Введено в 2014 г. В 2016 г. правом перераспределения полномочий по решению вопросов местного значения МО воспользовались 19 субъектов РФ.

Предоставление субъектам РФ права перераспределения полномочий ставит вопрос о соответствии данного права положениям ст. 12 К РФ, гарантирующей организационную и функциональную самостоятельность м/с, не допускающей осуществления компетенции местного самоуправления органами государственной, в том числе региональной, власти.

Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Перераспределенные полномочия финансируются за счет средств регионального бюджета. В целях создания условий для финансирования перераспределенных полномочий из региональных бюджетов закон субъекта РФ о перераспределении полномочий вступает в силу с начала очередного финансового года.

Анализ ч. 1.2 ст. 17 131-ФЗ, а также правоприменительной практики позволяет определить границы применения института перераспр. полномочий. В силу прямого указания 131-ФЗ перераспр. не подлежат:

— отдельные полномочия по организации м/с на конкретной территории: по управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению структуры ОМС, изменению границ территории МО, принятию устава МО и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов, установлению официальных символов МО, учреждению печатного СМИ для опубликования официальной информации, осуществлению международных и внешнеэкономических связей;

— исключительные полномочия представительного органа МО, воплощающего идею представительной демократии на муниципальном уровне;

— полномочия в сфере охраны общественного порядка, осуществляемые, в силу прямого указания ч. 1 ст. 132 К РФ, ОМС.

Законом субъекта РФ могут быть перераспределены полномочия по решению вопроса местного значения, если возможность такого перераспределения предусмотрена специальным ФЗ, регулирующим отношения в конкретной сфере деятельности.

На сегодняшний день перераспределение полномочий допускается в области земельных отношений, в том числе полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; в области жилищных отношений, градостроительной деятельности; в сфере водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения; в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.

Впрочем, вплоть до настоящего момента в муниципальной практике данный институт используется более широко: в целях перераспределения полномочий в сфере рекламы (например, Республика Коми, Приморский край, Орловская область), по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом (например, Республика Северная Осетия —Алания), в области дорожной деятельности по проектированию, строительству, реконструкции автомобильных дорог общего пользования местного значения (например, Чувашская Республика). ВС РФ не находит оснований для признания подобной практики не соответствующей закону (определение от 28 октября 2015 г. № 63-АПГ15-1).

Перераспределению не подлежит вся совокупность полномочий по решению конкретного вопроса местного значения, поскольку это свидетельствует о скрытом переразграничении компетенции между МО и субъектами. Исключение: случаи, когда вопрос местного значения сформулирован как конкретное полномочие муниципалитета применительно к предмету ведения.

К сожалению, на практике такое случается перераспределением полномочий в ряде случаев затрагиваются целиком вопросы местного значения, что выражается в буквальном воспроизведении в законах субъектов РФ формулировок вопросов местного значения, закрепленных 131-ФЗ.

Основания для перераспределения полномочий 131-ФЗ не установлены, что позволяет субъектам РФ использовать данный правовой институт по собственному усмотрению.

Перераспределение полномочий по решению вопросов местного значения не влияет на статус последних: они остаются вопросами местного значения соответствующего МО.

При осуществлении перераспределенных полномочий по решению вопросов местного значения субъекты РФ должны учитывать гарантии выявления и учета мнения граждан, закрепленные 131-ФЗ.

Новейшая практика территориального развития дает примеры соглашений о передаче полномочий, которые не предусмотрены 131-ФЗ и не согласуются с ним. Н-р, согласно п. 4 ст. 10 ФЗ от 29 декабря 2014 г. «О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ» в случае, если в границы подобной территории опережающего социально-экономического развития входит городское или сельское поселение, управляющая компания в части обслуживания населения услугами транспорта, связи и т.п. осуществляет функции в отношении такого городского или сельского поселения на основании соглашения о передаче полномочий, заключенного между уполномоченным федеральным органом, управляющей компанией и соответствующим органом местного самоуправления. Конституционность и административно-управленческая обоснованность данного положения вызывают сомнения.