4. Организация местной власти в советский период.

Советская модель местного государственного управления.

Основная идея: "вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью". «Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в инструмент командно-административной системы»

Для неё характерны следующие черты:

• правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными органами;

• принцип жесткой централизации управления;

• принцип патернализма (Во внутригосударственных отношениях — принципы и практика государственного управления, построенного по парадигме контроля государства над людьми (аналогично контролю отца над детьми в патриархальной семье))

• функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;

• отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов.

Инструкция наркома ВД от 24.12.1917 – «Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как центральной советской власти, так и более крупных объединений (уездных, губернских и областных Советов), в состав которых они входят».

В основе понятия Советов лежали представления о демократии как о правлении народа с помощью избираемых им коллегий выборных лиц.

Особенности Советов как НОВЫХ органов местного управления:

• формировались по классовому признаку из представителей простого трудового народа;

• часть единой государственной власти (просто на местах); это логично, т.к. презюмировалось, что не бывает местных дел, полностью самостоятельных от государственных; все местные дела – лишь продолжение государственных;

• за Советами ведется сильнейший государственный контроль.

Особенности территориального деления государства.

После Октябрьской революции 1917 г. сначала звеньями территориальной системы были село - волость - уезд - губерния - РСФСР, а затем (в 30-е) село - сельсовет - район - область - РСФСР.

По организационной схеме в 1920-е - 1930-е гг. используется модель: съезд Советов - исполком - президиум исполнительного комитета. В городах при прямых выборах депутатов применялась модель: Совет и президиум Совета, а также председатель Совета.

Полномочия Советов делились на два вида:

а) вопросы общего руководства государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории Советов;

б) исключительные полномочия, осуществляемые Советами непосредственно на сессии.

Главной организационно-правовой формой деятельности непосредственно Советов были сессии (сессия - одно или несколько заседаний Совета, а также проводимые в тот же период заседания постоянных депутатских комиссий).

Сначала произошла замена Советов рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов на Советы депутатов трудящихся (1936)

Конституция СССР 1977 г. органы власти стали именоваться Советами народных депутатов.

Экономические основы деятельности местных Советов.

Местным Советам предоставлялось право заключать займы, которые должны иметь целевое значение, причем местные Советы сами отвечали по займам всем своим имуществом, общегосударственная казна ответственности по ним не несла.

Важнейшими источниками поступлений в городской бюджет являлись доходы от жилых строений, торгово-промышленных и складских помещений, городских земель, лесов, коммунальных промышленных и торговых предприятий, а также местные налоги и сборы, государственные налоги и отчисления от них в размерах, определяемых вышестоящими исполкомами.

Доходная часть сельских бюджетов слагалась из поступлений от имуществ и предприятий местного значения, расположенных на территории сельского Совета, от местных налогов и сборов, взимаемых на территории сельского Совета, из отчислений от единого сельхозналога, реализуемых на территории сельского совета госзаймов, а также из доходов, поступающих в бюджет сельских Советов по постановлению общих собраний членов колхозов и т.д.

Значение исполкомов в Советской системе.

Вводится система двойного статуса исполкомов — это органы соответствующего Совета и вместе с тем исполнительные и распорядительные органы государства. Они входят в систему исполнительно-распорядительные органов и являются органами государственного управления. (двойное подчинение)

Число отделов и управлений зависело от объема местного хозяйства.

Виды государственного имущества, закрепляемого непосредственно за местными Советами.

Для укрепления имущественных прав местных Советов принципиальное значение имело Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 марта 1934 г. "О разделении государственных имуществ на имущества республиканского и местного значения" и Постановление ЦИК и СНК СССР от 9 января 1929 г. "Основные положения об имущественных правах местных Советов".

В них признавались имуществом местного значения (но это все равно гос собственность) все государственные имущества, не отнесенные в соответствии с законодательством СССР или РСФСР к имуществам общесоюзного или республиканского значения, в частности:

а) имущества, числящиеся в инвентаре госорганов, содержимого за местные средства, а равно в уставном капитале государственных предприятий и хозорганов местного подчинения;

б) имущества, хотя и не числящиеся в инвентаре или уставном капитале органов, указанных в п. "а", но находящиеся в их фактическом ведении;

в) имущества, признанные имеющими местное значение особыми постановлениями ВЦИК, СНК и ЭКОСО РСФСР.

Собственные финансовые ресурсы местных Советов для решения вопросов местного государственного значения.

В соответствии с Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 7 марта 1927 г. сельские Советы, имеющие самостоятельный бюджет, имели право:

1) приобретать и получать всеми законными способами в постоянное или временное владение и распоряжение всякое имущество, получение и приобретение которого не воспрещено законом;

2) отчуждать находящееся в их распоряжении имущество, соблюдая требования Гражданского кодекса;

3) продавать продукты и изделия, находящиеся в ведении предприятий, как за наличный расчет, так и в кредит, заключая с государственными, кооперативными и частными организациями и отдельными лицами необходимые договоры, в том числе купли-продажи, купли-продажи с рассрочкой платежей и другие, принимая задатки и авансы;

4) сдавать в арендное пользование всякого рода строения и земельные участки, находящиеся в заведывании сельсовета и подведомственных ему учреждений, арендовать жилые и нежилые помещения, а также заключать договоры найма всякого рода имущества;

5) сдавать участки и строения под застройку;

6) заключать договоры по сдаче на хранение в элеваторах и т.п. учреждениях продуктов производства предприятий, находящихся во владении сельсовета;

7) нанимать и увольнять рабочих и служащих, заключать с ними коллективные договоры, а также заключать всякие договоры с артелями рабочих и кустарей и отдельными рабочими на предмет выполнения ими работ и заказов из своего и их материала;

8) вступать пайщиками в кооперативные учреждения, участвовать в качестве вкладчиков в товариществах на вере, испрашивая на такое вступление разрешение райисполкома;

9) помещать деньги в сберегательные кассы, государственные учреждения, открывать в таковых текущие счета, вносить вклады срочные и до востребования, предъявлять к учету принадлежащие сельсоветам векселя;

10) заключать краткосрочные и долгосрочные займы с соблюдением требований закона;

11) представлять векселя к протесту;

12) совершать все нотариальные действия, необходимые для осуществления предоставленных им прав.

Особенности (политические и экономические) включения местных органов власти в единую систему государственного управления.

Особенностью местных Советов было то, что они, будучи элементом единой системы государственных органов, не являлись представителями центральных органов власти, не назначались ими. Свою деятельность они осуществляли на основе мандата, получаемого непосредственно от местного населения (т.е. путем местных выборов), перед которым Советы были ответственны и которому подотчетны.

Сочетание авторитарных методов руководства сверху с демократическим самоуправлением снизу в особой степени свойственно для советского периода.

Как основные идеи, определяющие и направляющие организацию работы Советов, конституционное закрепление получили принципы демократического централизма, социалистической законности, коллективности, гласности, широкого привлечения граждан к работе Советов, регулярной отчетности органов и депутатов Советов перед населением, систематического информирования Советами населения о своей работе и принятых решениях.

Статус депутатов местных Советов, процедура их избрания.

Депутатские группы. Существовали так называемые производственные и территориальные депутатские группы.

1) В производственную группу включались депутаты Советов различного уровня, работающие на одном предприятии.

2) Территориальную депутатскую группу образовывали депутаты чаще одного и того же Совета, но порой и разных Советов, избранные по избирательным округам на территории одного населенного пункта в сельской местности или микрорайона в городе.

В стране применялась система так называемых многостепенных выборов. При этой системе

1. население прямыми выборами избирало лишь депутатов сельских Советов в деревнях и селах и депутатов городских Советов в городах.

2. По всем последующим звеньям избирались уже не депутаты, а делегаты съездов Советов нижестоящими Советами или съездами Советов из числа депутатов и делегатов данных Советов и иных достойных граждан.

Согласно первой советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п. граждане РСФСР обоего пола 18 лет, которые:

а) добывали средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда;

б) солдаты Красной Армии и флота; граждане, входящие в ту и другую категорию, утратившие в какой-нибудь мере трудоспособность.

Не избирали и не могли быть избранными лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.; частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором.

Конституция 1936 г. ввела прямые выборы и унифицированную систему органов государства. На местах существовали три звена местных органов государственной власти: областные (и соответствующие им по уровню) Советы; районные, городские Советы; сельские (поселковые) Советы депутатов трудящихся. Вводятся всеобщее избирательное право и прямые выборы во все Советы.

Что касается понятий "муниципальное самоуправление", "местное самоуправление" - официальный отказ в советское время от концепции местного самоуправления и объявление всех Советов, в том числе и местных, органами государственной власти.

Местное самоуправление поглощается единой системой социалистического самоуправления народа, элементы которого - самоуправление в Советах, общественных организациях, трудовых коллективах, национально-государственных образованиях, административно-территориальных единицах.

Профессор Л.А.Велихов признавал наличие «…особой советской модели самоуправления», «…если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными, классовыми поправками, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует».

Недостатки советской модели: высокая степень централизации, несамостоятельность местных Советов, реальное доминирование исполкомов над Советами и фактическая зависимость всех местных органов от партийных структур.