4. Определения; дифференциация
12. Несмотря на множество исследовательских подходов, известных в литературе, сложился определенный консенсус в отношении набора предпосылок, необходимых для характеристики международных организаций. В этом случае следует ориентироваться на общие признаки наиболее значимых из упомянутых организаций (например, Лиги Наций, ООН, МОТ, Совета Европы). В соответствии с этими признаками международная организация определяется как основанное на международном договоре и членстве структурированное объединение двух или нескольких субъектов международного права (в большинстве случаев государств), которое с помощью своих органов ведет дела, руководствуясь общими интересами <24>. Таким образом, международная организация относится к юридическим институтам международного права.
--------------------------------
<24> См.: Schermers/Blokker. International Institutional Law, 4. Aufl 2003, § 32ff; Charpentier. Institutions internationales, 12. Aufl 1995, 50f; Epping, in: Ipsen, , 5. Aufl 2004, 84f, 457; Doehring, . 2. Aufl 2004, Rn 202; The American Law Institute, Restatement of the Law, The Foreign Relations Law of the United States, Bd I, 1987, 221.
13. Учредителями и членами международной организации, как правило, выступают государства, однако участие иных субъектов международного права в принципе не исключается <25>. Международные организации могут быть членами других международных организаций, если согласно учредительному договору они обладают способностью приобретать членство, что, в свою очередь, предусматривает международную правосубъектность. Однако судить о международной правосубъектности, базируясь лишь на понятии международной организации, невозможно: этим качеством международную организацию должны наделять ее члены (см. абз. 93 и след.).
--------------------------------
<25> См.: . Internationale Organisationen, 57f.
14. Наднациональные организации (ННО) отличаются от международных организаций постольку, поскольку их юридические действия могут напрямую касаться не только отношений между их членами, но и внутренних отношений в государствах-членах. Иными словами, их правовые акты могут напрямую применяться в национальном юридическом пространстве государств-членов <26>. Таким образом, правовые акты ННО (в частности, регламенты Европейского сообщества) "способны пробивать броню суверенитета" (Блекманн) государств-членов, в то время как правовые акты (обычной) международной организации могут быть обязательными лишь для государств, которые, в свою очередь, должны делегировать соответствующую обязанность лицам, подведомственным их верховной власти (например, исполнение решений Совета Безопасности ООН об эмбарго по внутригосударственному праву). В этом ракурсе суверенитет государств - членов ННО предстает в новом свете <27>. Характерно, что проблема обостряется, если правовые акты, преодолевающие блокирование суверенитета, принимаются без прямого волеизъявления члена организации либо против его воли (решения большинства). В то же время этим обусловлен (высокий) стандарт правовой защиты, типичный для ННО. Праву как инструменту интеграции уделяется первостепенное внимание.
--------------------------------
<26>
Это главный критерий наднациональности,
по которому граждане государств-членов
становятся такими же субъектами данного
правопорядка. Независимость членов
нормотворческого органа государств-участников
не затрагивается. См.: EuGH, Slg 1963, 1, 24f (van
Gend & Loos); H.P. Ipsen.
,
FS Scheuner, 1973, 211 ff; Capotorti. Supranational Organizations,
EPIL IV (2000) 737ff; v. Bogdandy. Supranationale Union als neuer
Herrschaftstypus, Integration 1993, 210ff; Schmitt Glaeser.
und Vorrang // v. Bogdandy (Hrsg).
Verfassungsrecht, 2003, 205 ff. См. также: абз.
247 наст. разд.
<27> Mosler. Der Vertrag die Gemeinschaft Kohle und Stahl, 14 (1951) 1 (27).
15. Международным организациям, так же как и ННО, передаются на исполнение лишь те задачи, которые предусмотрены учредительным договором, как бы широко эта функциональная область ни определялась. Обе организации не управомочены на постановку новых задач; они не располагают полнотой власти, предоставленной суверенным государствам и связанной с ней имманентной компетенцией (Kompetenz-Kompetenz) <28>. Соответственно, у ННО отсутствует основной признак государственности. Это прямо указано в Маастрихтском договоре о Европейском Союзе (1992), в Амстердамском (1997) и Ниццком (2001) договорах <29>.
--------------------------------
<28> См.: решение Федерального Конституционного суда Германии (ФКС): BVerfGE 75, 223, 242.
<29> См.: абз. 1 ст. 5 Договора о Европейском сообществе; абз. 2 ст. I-9 Договора об учреждении Конституции для Европы. См. также: абз. 252 наст. разд.
16. Приведенные определения допускают разнообразную дифференциацию. В сравнении с другими формами договорного сотрудничества между субъектами международного права, международные организации отличаются более высокой степенью организационной связи и принципиальной самостоятельностью (дифференциацией) воли, не ведущих (в большинстве случаев) в обязательном порядке к собственной международной правосубъектности <30>. В качестве примера ускоряющегося процесса институционализации можно привести Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), которое из политической договоренности постепенно переросло в закрепленное договором (глава VIII Устава ООН) региональное соглашение (regional arrangement) и в структуру, очень близкую к настоящей международной организации (ОБСЕ, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе) <31>.
--------------------------------
<30> Не достигли самостоятельности подорганы и вспомогательные органы органов международных организаций (например, Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) как орган Генеральной Ассамблеи ООН). Путь преобразования из органа ООН в самостоятельную организацию прошла Организация Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО). См.: Szasz. United Nations Industrial Development Organization, EPIL IV (2000) 1132ff.
<31> Хельсинкский документ 1992 г. (N 25, Bull BReg 1992, 777ff). О переименовании по решению, принятому в Будапеште на встрече в верхах, см.: Bull BReg 1994, 1097. Schweisfurth. , 2006, 390f.
17. Вне всякого сомнения, можно обнаружить сходство международных организаций с конфедерациями, членами которых также являются суверенные государства; большинство международных организаций в буквальном смысле можно назвать "конфедерациями". Однако сегодня это понятие утратило свою актуальность <32>. Международные организации значительно потеснили конфедерацию. Их отличие состоит в том, что классические конфедерации не должны определять свои цели, в то время как для международных организаций это представляется существенным <33>.
--------------------------------
<32> Новейший пример - образование в 1991 г. Содружества Независимых Государств, объединившего 11 республик бывшего СССР. Учредительные документы см.: ILM 31 (1992) 142ff; EA 1992, D 302ff.
<33> См.: Doehring. Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl 2004, Rn 174. Цель международной организации менее объемна, чем цель объединения государств традиционного типа. См.: Hobe/Kimminich. in das , 8. Aufl 2004, 122ff.
18. Необходимо дифференцировать и негосударственные международные организации (неправительственные организации [НПО]) <34>. Они создаются индивидуумами или частными союзами, которые объединяются с подобными группами или союзами единомышленников из других стран. Здесь решающим фактором выступает не членство, а функция <35>. НПО не обладают силой государственной власти; они не подпадают под действие международного права <36>, но подчиняются государственному правопорядку. Это не означает, что они не влияют на международные отношения <37>. Присущая НПО широта интересов и профессионализм превращают их в востребованных партнеров. Так, Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС) уполномочен проводить надлежащие мероприятия для консультации с НПО, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию (ст. 71 Устава). Уставы других международных организаций также содержат соответствующие нормы <38>. НПО действуют во многих сферах (в политике: Межпарламентский союз; в праве: Международная юридическая комиссия, Ассоциация международного права, Институт международного права; трудовое право: Международные федерации профсоюзов и работодателей; церковь: Лютеранский всемирный союз, Внутренняя миссия; в гуманитарной области: Международная амнистия; литература: Международный ПЕН-клуб; спорт: Международный Олимпийский комитет (МОК); окружающая среда: Гринпис). В 2004 году только под рубрикой "международные организации, основанные на договоре" насчитывалось 7306 НПО (в 1960 году - 1255) <39>. Таким образом, НПО подтверждают расширение международной деятельности. Однако по смыслу настоящего исследования они не относятся к международным организациям.
--------------------------------
<34>
Lador-Lederer. Nichtstaatliche Organisationen und die Frage der
Erweiterung des Kreises der
23 (1963) 657ff; Rechenberg. Non-Governmental Organizations, EPIL III
(1997) 612ff; Otto. Nongovernmental Organizations in the United
Nations System, HRQ 18 (1996) 107ff; Hobe. Der Rechtsstatus der
Nichtregierungsorganisationen nach
,
AVR 37 (1999) 152ff; Hofmann (Hrsg). Non-State Actors as New Subjects
of International Law, 1999; Hummer. Internationale nichtstaatliche
Organisationen im Zeitalter der Globalisierung, BerDGVR 39 (2000)
45ff;
.
Beteiligungs- und
nichtstaatlicher Organisationen im aktuellen
und Gemeinschaftsrecht, AVR 43 (2004) 466ff; Fitschen. Vereinte
Nationen und nichtstaatliche Organisationen // Volger (Hrsg).
Grundlagen und Strukturen der Vereinten Nationen, 2007, 309ff;
Willetts. NonGovernmental Organisations in World Politics, 2007.
<35> См.: Schermers/Blokker (Fn 24) § 47.
<36> Известно и мнение в пользу частичной международной правосубъектности неправительственных организаций. См.: Hempel. Die internationaler Organisationen, 1999, 72ff, 190ff.
<37> См.: A/58/817 v 11.6.2004 (Cardoso Report); Seidl-Hohenveldern/Loibl. Internationale Organisationen, Rn 103. См. также: абз. 160.
<38> См.: ст. 11 Устава ЮНЕСКО; ст. 12 Устава МОТ; ст. 13 Конституции ФАО. В соответствии с решениями Комитета министров Совета Европы устанавливается сотрудничество с НПО.
<39> YIO 5 (2005/06) 33. Иногда международные организации возникают из НПО, как это было, например, с Всемирной организацией по туризму (ВОТ) [1970 - 1975 гг.]. Подробнее см.: абз. 230 наст. разд.