6. Международно-правовая защита меньшинств

а) Введение

314. В связи с тем что после Второй мировой войны общественный интерес переместился в сферу защиты прав человека <519>, в середине 1970-х годов были предприняты первые шаги по выработке правовых норм о защите меньшинств <520>, направленные на эффективную защиту интересов меньшинств.

--------------------------------

<519> См.: Kimminich. Towards a European Charter for the Protection of Ethnic Groups, in: Alfredsson/Macalister-Smith (Hrsg), The Living Law of Nations, 1996, 249 (252f); Blumenwitz. Internationale Schutzmechanismen zur Durchsetzung von Minderheiten- und Volksgruppenrechten, 1997, 80.

<520> См.: Blumenwitz. Minderheiten- und Volksgruppenrecht, 1992; Brunner. und Minderheitenkonflikte in Osteuropa, 1996; Frowein/Hofmann/Oeter (Hrsg), Das Minderheitenrecht Staaten (2 Bde), 1993 und 1994; Hailbronner. Der Schutz der Minderheiten im , FS Schindler, 1989; Klein. zum Schutz von Minderheiten und Volksgruppen im Rahmen der Union, FS Bernhardt, 1995, 1211ff; Marko. Minderheitenschutz im Europa, 1992; Partsch. Minderheitenschutz - Wohin steuert Europa? FS Bernhardt, 1995, 537ff; , Region und Minderheitenschutz - Aufbauelemente einer Architektur? FS Bernhardt, 1995, 1337ff.

Работа в этой сфере интенсифицировалась особенно после распада Восточного блока и вспышки этнических конфликтов в посткоммунистических странах, прежде всего в Юго-восточной Европе. Кровавые конфликты, в том числе в Боснии и Герцеговине, в Косове и Чечне свидетельствуют о том, что защита меньшинств и сейчас остается актуальной <521>, причем существует единое мнение о том, что несмотря на принятые конвенции о защите прав меньшинств в глобальном и региональном масштабе, группы меньшинств пока не имеют достаточной и эффективной защиты <522>.

--------------------------------

<521> См.: Niewerth. Der kollektive und der positive Schutz von Minderheiten und ihre Durchsetzung im , 1996, 179ff; , Minorities: Their Protection in General International Law and in International Humanitarian Law, in: Durham (Hrsg), The Changing Face of Conflict and the Efficacy of International Humanitarian Law, 1999, 45 (51).

<522> См.: Hofmann. Menschenrechte und der Schutz nationaler Minderheiten, 65 (2005) 587f; Blumenwitz (Fn 519) 185; Rauert. Das Kosovo: Eine Studie, 1999, 118; Malenovski. Vers un de protection des nationales en droit international? in: Decaux/Pellet (Hrsg), et succession en europe de l'est, 1996, 87 (90); Kopal. Quelques remarques sur du droit international vers un de protection des , ebd, 107ff.

315. При правовом регулировании защиты прав меньшинств возникают проблемы, связанные с определением понятия "меньшинства" <523>. В силу отсутствия общепризнанного универсального понятия меньшинства используется дефиниция, предложенная Капоторти в 1979 году: "Меньшинство - это группа лиц, количественно составляющая меньшую часть по отношению к основному населению страны и не занимающая доминирующую позицию, члены которой обладают этническими, религиозными и языковыми особенностями, отличающими их от остального населения, и которым, даже если только косвенно, присуще чувство солидарности, направленное на сохранение их культуры, традиций, религии или языка" <524>.

--------------------------------

<523> См.: Barsh. Minorities: The Struggle for a Universal Approach, in: Alfredsson/Macalister-Smith (Fn 519) 143ff.

<524> Capotorti. Minorities, EPIL III (1997) 410ff; Packer. On the Definition of Minorities, in: Он же / Myntti (Hrsg), The Protection of Ethnic and Linguistic Minorities in Europe, 1993, 23ff.

316. Огромные миграционные потоки в настоящее время вызывают вопрос, подпадают ли под понятие меньшинства так называемые новые меньшинства <525>. Этот вопрос закономерно связан с вопросом, должны ли представители меньшинств иметь гражданство страны, в которой они живут, чтобы быть признанными там в качестве меньшинства <526>. Такое требование само по себе является сомнительным, о чем свидетельствует пример Эстонии, где лица, принадлежащие к меньшинству, были лишены гражданства <527>, и тем самым их лишили прав меньшинств. В свете этих обстоятельств необходимо разобраться, какие права на защиту и какой группе лиц должны принадлежать: для людей, многие поколения которых живут на определенной территории и на протяжении длительного времени имеют связь с этой территорией, должны быть предоставлены права меньшинств <528>, поскольку им угрожает ассимиляция с большинством населения государства. На практике работникам-мигрантам, напротив, не предоставляются права меньшинств, даже если речь идет о втором или третьем поколении, которые уже приобрели гражданство государства пребывания. Государства, принимающие иммигрантов, стремятся, по возможности, быстрее интегрировать их <529>. Лица, ходатайствующие об убежище, беженцы и работники-мигранты могут ссылаться лишь на принадлежащие им права на защиту и не нуждаются в защите в качестве меньшинства как такового <530>. В литературе по международному праву, однако, не сложилось единого мнения в отношении указанной проблемы. Частично "новые меньшинства" также включены в сферу применения Конвенции в качестве "национальных меньшинств" <531>. ЕСПЧ и поныне, как правило, рассматривает права представителей меньшинств на регистрацию в плоскости свободы собраний и объединений (ст. 11 ЕКПЧ) <532>.

--------------------------------

<525> См.: Murray. Should Immigrants or Roma and Sinti be Regarded as Minorities? in: Matscher (Hrsg), Wiener Internationale Begegnung zu aktuellen Fragen nationaler Minderheiten, 1997, 219ff; Oeter. zum Minderheitenbegriff und zur Frage der "neuen Minderheiten", ebd, 229ff.

<526> См.: Ranke/Hofmann. Nationale Minderheiten - Ein Thema das Grundgesetz? EuGRZ 1992, 401 (402) mwN.

<527> См.: Rauert (Fn 524) 88; Geistlinger/Kirch. Estonia - A New Framework for the Estonian Majority and the Russian Minority, 1995.

<528> См.: Klein (Fn 521) 1216.

<529> Murray (Fn 527) 228.

<530> См.: Oeter (Fn 527) 255ff; Murray (Fn. 527) 228.

<531> О различиях в подходе "right-by-right" см.: Hofmann. Menschenrechte und der Schutz nationaler Minderheiten, 65 (2005) 587 (601f).

<532> См.: Hofmann. Nationale Minderheiten und der Gerichtshof Menschenrechte, FS Ress, 2005, 1011f.

317. Развитие защиты прав меньшинств в последние десятилетия выявило многообразие проблем. С одной стороны, понимание защиты прав меньшинств как абсолютного запрещения дискриминации - параллельно с утверждением, что права человека сами по себе не способствуют защите меньшинств <533>, - укрепилось в том смысле, что меньшинства нуждаются в специальной защите и особой поддержке <534>. Этот вывод также основывается на запрещении дискриминации: формальное равенство перед законом, например, при осуществлении права на выборы применительно к меньшинствам, живущим на разных территориях, может привести к тому, что они будут недостаточно представлены в законодательных органах, хотя формально они обладают равным правом на выборы <535>. Следовательно, возникает потребность в политике материального равенства, которая включает специальные меры поддержки меньшинств, нацеленные на устранение существующей несправедливости <536> и предоставление им возможности равноправного участия в реализации власти. С другой стороны, дискуссия о линии защиты по международным конвенциям смещается от индивидуальной - к коллективной защите прав меньшинств; иными словами, не только каждому отдельному представителю меньшинства полагаются личные права, но и меньшинству как таковому принадлежат также коллективные права <537>. Причина таких изменений коренится в том, что индивидуальная защита без коллективного элемента часто оказывается недостаточной, постольку поскольку статус меньшинства неизбежно предполагает принадлежность к какой-либо группе, и отдельному представителю меньшинства как индивиду трудно противостоять давлению ассимиляции <538>. Кроме того, некоторые права, необходимые для защиты меньшинств, бессмысленно предоставлять в индивидуальном порядке, поскольку это типичные групповые права: например, право на размещение щитов с указанием населенного пункта или право на собственные административные образования <539>.

--------------------------------

<533> См.: Pernthaler. Der Schutz der ethnischen Gemeinschaften durch individuelle Rechte, 1964.

<534> См.: Eide. Equality, Nationalism and the Protection of Minorities: A Dilemma in Democratization, in: Alfredsson/Macalister-Smith (Fn 519) 157 (164f); Eddison. The Protection of Minorities at the Conference on Security and Co-operation in Europe, 1993, 10f.

<535> См.: Eddison (Fn 537) 11; Barsh (Fn 525) 145; Eide (Fn 537) 165; Niewerth (Fn 523) 180f.

<536> Барш (Barsh (Fn 525) 145) утверждает: "Формальное равенство не обязательно приводит к равному распределению власти в действительности..."; Айде (Eide (Fn 537) 158) высказывается за позитивную дискриминацию меньшинств, для того чтобы аннулировать существовавшее ранее неравенство. Для обоих авторов материальное равенство тесно связано с демократическим принципом. Такие меры поощрения могут заключаться, среди прочего, в предоставлении региональной автономии, федералистской конституции, децентрализации и особых предписаниях для обеспечения представительства малых групп при проведении выборов в законодательные органы. См.: Barsh (Fn 525) 165.

<537> См.: Kimminich (Fn 520) 253f; о проектах отчетов в Европейском парламенте 1992/93 по Хартии прав национальных меньшинств см.: Klein (Fn 521) 1219ff; о разработках в СБСЕ (ОБСЕ) см.: Eddison (Fn 537) 15ff; о коллективных и индивидуальных правах: Despeux. Die Anwendung des Minderheitenrechts in Frankreich, 1999, 102ff, 124ff; против разработки мер коллективной защиты см.: Malenovski (Fn 524) 105.

<538> См.: Klein (Fn 521) 1217f.

<539> См.: Проект Хартии прав национальных меньшинств в ст. ст. 9 и 20, в редакции Alber, Doc PE 204.838.

б) Защита меньшинств на универсальном уровне

318. В глобальном масштабе защиту представителей меньшинств обеспечивает ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах (Пакт о ГПП). Указанная статья гарантирует право на культурную жизнь, вероисповедание и пользование своим языком. Статья вызывает споры не только по поводу коллективно-правового элемента <540>, но и (на основании негативной формулировки <541>) по вопросу об обязанности государства оказывать поддержку меньшинствам <542>. Для эффективного рассмотрения жалоб о нарушении прав, вытекающих из ст. 27, государство-участник должно в качестве механизма реализации <543> располагать национальной контрольной процедурой (абз. 3 ст. 2 Пакта о ГПП). Кроме того, предусмотрена процедура предоставления докладов государством (ст. 40 Пакта о ГПП), а также процедура подачи межгосударственной жалобы (ст. 41 Пакта о ГПП). Последняя предполагает, что оба государства признали компетенцию Комитета по рассмотрению межгосударственных жалоб, что до сих пор сделали лишь немногие государства <544>. От этого страдает и производство по рассмотрению индивидуальных жалоб (ст. 1 Факультативного протокола к Пакту о ГПП). Наконец, права представителей меньшинств обобщены в Декларации о защите меньшинств, состоящей из девяти статей, и во Всеобщей декларации прав коренных народов <545>.

--------------------------------

<540> По поводу коллективно-правового компонента см.: Rauert (Fn 524) 90; о дискуссии см.: Akermark. Justifications of Minority Protection in International Law, 1997, 46f.

<541> "... не может быть отказано в праве ...".

<542> Подробности дискуссии см.: Akermark (Fn 543) 127ff; Rauert (Fn 524) 92.

<543> Относительно механизмов реализации см.: Niewerth (Fn 523) 193ff; о механизмах правовой защиты ООН в целом см.: Blumenwitz. Internationale Schutzmechanismen zur Durchsetzung von Minderheiten- und Volksgruppenrechten, 1997, 81ff.

<544> См.: Niewerth (Fn 523) 197.

<545> Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (46/135, ILM 32 (1993) 912ff); см. также: Ermacora. Einsichten, VN 1992, 149ff; Thornberry. The UN Declaration on the Right of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, in: Phillips / Rosas (Hrsg), The UN Minority Rights Declaration, 1993, 11ff; о защите коренных народов см.: Alfredsson. Zwischen , Selbstverwaltung und , VN 1993, 17ff.

в) Защита меньшинств на региональном уровне

319. Для защиты прав представителей меньшинств в рамках Совета Европы были разработаны два документа. Во-первых, 5 ноября 1992 года Совет Европы предложил к подписанию Хартию региональных языков и языков меньшинств <546>, во-вторых, была подготовлена Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств <547> (вместо дополнительного протокола к ЕКПЧ <548>) <549>. Эта Рамочная конвенция была представлена к подписанию 1 февраля 1995 года <550>. В отличие от других соглашений Совета Европы Рамочная конвенция относится к открытым соглашениям, к которым могут присоединиться государства, не являющиеся членами Совета Европы, если они получили соответствующее приглашение Комитета министров.

--------------------------------

<546> Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств от 5.11.1992 после ратификации пятью государствами вступила в силу 1 февраля 1998 г., ETS N 148.

<547> Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 01.02.1995, после ратификации 12-ю государствами вступила в силу 1 марта 1998 г. (ETS N 157).

<548> На Венской встрече главы государств высказались против дополнительного протокола к ЕКПЧ и приняли компромиссное решение о необходимости разработки Рамочной конвенции и Дополнительного протокола к ЕКПЧ об индивидуальных культурных правах. См.: Akermark (Fn 543) 224ff.

<549> Klebes. des Europarats zum Schutz nationaler Minderheiten, EuGRZ 1995, 262ff.

<550> Конвенция вступила в силу в отношении 39 государств, в том числе Германии (по состоянию на 1 марта 2007 г.).

320. При разработке Рамочной конвенции не удалось достигнуть единого мнения об определении термина "меньшинство". Поэтому в абз. 12 пояснительного доклада подчеркивается, что было выбрано прагматическое решение, "основывающееся на понимании того, что в настоящее время невозможно сформулировать определение, с которым полностью согласятся все государства - члены Совета Европы" <551>. К тому же Конвенция содержит ряд принципов и индивидуальных прав, которые слабо сформулированы и частично подлежат сокращению.

--------------------------------

<551> EuGRZ 1995, 272.

321. Наряду с констатацией принципиального значения ст. 3 устанавливает, что "любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться как таковое". Статья 4 предусматривает право на равенство перед законом и на равную защиту со стороны закона. Статья 7 гарантирует свободу мирных собраний и свободу ассоциаций, однако не право на учреждение своих партий. Статья 8 защищает свободу вероисповедания и убеждений; предметом ст. 9 является свободное выражение мнения; ст. 10 закрепляет право свободного и беспрепятственного пользования языком меньшинства в упрощенном порядке. Так, абз. 2 ст. 10 указывает, что в "районах традиционного проживания, а также там, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, составляют значительное число", государства-участники "будут стремиться обеспечить, насколько это возможно, условия, позволяющие использовать язык меньшинства в отношениях между этими лицами и административными органами", "если эти лица просят об этом и если такие просьбы отвечают реальным потребностям".

322. Конвенция содержит положения об использовании фамилий, наименований местностей и улиц на языке меньшинств, а также об основании и содержании образовательных учреждений. Право на обучение на языке меньшинства согласно абз. 2 ст. 14 зависит от того, идет ли речь о районах, где традиционно или в значительном количестве проживают лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, и имеется ли достаточная потребность в этом.

323. В целях контроля за соблюдением Рамочной конвенции ст. 24 и след. предусматривают процедуру предоставления отчетов с возможностью дачи рекомендаций соответствующему государству. Судебной проверки не предусмотрено.

324. Принципы и основы защиты прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, содержатся также в Заключительном акте ОБСЕ <552>. Так, Копенгагенский Заключительный документ от 29 июня 1990 года закрепляет право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на реализацию прав человека и основных свобод на базе полного равенства перед законом. Каждый вправе самостоятельно решать вопрос о своей принадлежности к национальному меньшинству, и это не может причинить ему ущерб (п. 32). Кроме того, в Заключительном документе названы права на пользование языком меньшинства, на обучение на родном языке, а также право на соразмерное участие в политическом процессе <553>. Московским Заключительным документом от 3 октября 1992 года <554> государства призваны к реализации этих целей.

--------------------------------

<552> См.: Tretter (Fn 257) 296ff; Eddison (Fn 537) 15ff; Akermark (Fn 543) 259ff.

<553> EuGRZ 1990, 239ff.

<554> EuGRZ 1991, 495.

325. На конференции в Хельсинки 10 июля 1992 года <555> было создано Управление Верховного комиссара по делам национальных меньшинств, который не только собирает информацию о национальных меньшинствах, но и может принимать превентивные меры на стадии обнаружения проблемы <556>. Верховный комиссар имеет право получать информацию, пользоваться всеми доступными источниками, такими как сообщения правительств государств-участников, неправительственных организаций и непосредственно заинтересованных национальных меньшинств.

--------------------------------

<555> EuGRZ 1992, 372, 376.

<556> О деятельности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств см.: Blumenwitz (Fn 520) 137ff; Akermark (Fn 543) 285ff.