Экзамен зачет учебный год 2023 / Валеев. Международное право

§ 4. Утрата гражданства в международном праве

сти гражданство в облегченном порядке, в том числе супруги, лица, которые родились на территории государства и постоянно проживают на ней, лица без гражданства и беженцы, а также некоторые другие (п. 4).

§4. Утрата гражданства в международном праве

Вотношении утраты гражданства современное международное право закрепило базовый принцип о недопустимости произвольного лишения или изменения гражданства (ст. 15 Всеобщей декларации прав человека)

Примечательно, что Конституция РФ в ч. 3 ст. 6 содержит более жесткую формулировку: гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Можно говорить только об отмене решения о приеме в гражданство в случае приобретения его на основе заведомо ложных сведений (ст. 22 Закона о гражданстве).

Вопросам утраты гражданства посвящена Конвенция ООН о сокращении безгражданства 1961 г.1, подготовленная на основе проекта Комиссии международного права ООН.

Следует отметить, что в 1954 г. Комиссия международного права ООН подготовила проекты двух конвенций: об искоренении безгражданства

вбудущем и о сокращении безгражданства в будущем, причем в процессе обсуждения высказывались весьма революционные идеи о введении «международного гражданства» для лиц, оставшихся без гражданства ка- кого-либо государства2, а также в альтернативном проекте конвенции об искоренении безгражданства предлагалось ввести институт «защищенного гражданства», допускающий возможность исключения политических прав из обладания такими «защищенными гражданами»3.

Конвенцияосокращениибезгражданствазакрепилакакобщийпринцип о недопустимости лишения лица гражданства, если в результате этого оно становится лицом без гражданства, так и исключения из него (ст. 8).

Так, лицо может быть лишено гражданства при сохранении права на судебное обжалование, если оно:

–игнорируя прямое запрещение со стороны государства, оказало или продолжает оказывать услуги другому государству или получило или продолжает получать вознаграждение от другого государства;

1  Конвенция о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. // http://www.un.org/ ru/documents/decl_conv/conventions/statelessness.shtml.

2  Scelle G.Leproblèmedel’apatridiedevantlaCommissionduDroitinternationaldel’O.N.U. // Die Friedens-Warte. Vol. 52 (1953/55). P. 142–153 // http://www.jstor.org/stable/23777493.

3  Document A/CN.4/81: Third Report on the Elimination or Reduction of Statelessness by Roberto Cordova, Special Rapporteur // Yearbook of the International Law Commission. 1954. Vol. II. P. 36–38 // http://legal.un.org/ilc/publications/yearbooks/1949_1959.shtml.

201

Глава XI. Население в международном праве

–ведет себя таким образом, что причиняет серьезный вред жизненным интересам государства;

–принесло присягу в верности или сделало формальное заявление

оверности другому государству.

Недопустимо лишение гражданства по расовым, этническим, религиозным или политическим основаниям (ст. 9).

Утрата гражданства по общему правилу допустима по Конвенции 1961 г. вследствие какого-либо изменения личного статуса, как вступление в брак, его прекращение, узаконение, признание или усыновление, только при условии приобретения другого гражданства (п. 1 ст. 5). Утрата гражданства без приобретения другого гражданства допускается Конвенцией 1961 г. только по отношению к натурализованному лицу вследствие его проживания за границей в течение не менее семи последовательных лет, что по смыслу Конвенции подтверждает отсутствие желания установить реальную связь с государством (п. 4 ст. 7).

Европейская конвенция о гражданстве также закрепляет общие принципы об избежании безгражданства и о недопустимости произвольного лишения гражданства. Есть две категории исключений из данных принципов: первая – лишение гражданства, предусматривающее появление в результате лица без гражданства, допустимо только в одном случае – если приобретение гражданства имело место путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия фактов (подп. «а» п. 1 ст. 7). Вторая категория допускает утрату гражданства по закону или по инициативе государства только при условии, что лицо в этом случае не станет лицом без гражданства и таких случаев больше, чем в Конвенции 1961 г., однако лишение гражданства за отсутствие реальной связи лица, постоянно проживающего за границей, с государством может быть осуществлено, только если у этого лица есть другое гражданство (подп. «е» п. 1 ст. 7).

Добровольный выход из гражданства возможен только при условии, что лицо не станет лицом без гражданства, об этом прямо говорится в подп. «а» п. 1 ст. 7 Конвенции о сокращении безгражданства и в п. 1 ст. 8 Европейской конвенции о гражданстве.

§5. Гражданство и правопреемство государств

вотношении территории

Один из важнейших международно-правовых вопросов гражданства связан с правопреемством государств. В отличие от правопреемства в отношении договоров, государственной собственности и долгов в отношении гражданства правопреемства не существует. Заинте-

202

§ 5. Гражданство и правопреемство государств в отношении территории

ресованные государства решают данные вопросы самостоятельно или на основе двусторонних соглашений.

Учитывая события последних десятилетий XX в. – объединение Германии, распад Югославского государства, Чехословакии, СССР,

передачу Гонконга Китайской Народной Республике и целый ряд других примеров, тема вновь приобрела высокую актуальность.

В1999 г. Комиссией международного права ООН был подготовлен проект статей о гражданстве физических лиц в связи с преемством государств (далее – Проект статей 1999 г.)1, рекомендованный Генеральной Ассамблеей ООН к использованию государствами2.

ВКонвенции о сокращении безгражданства 1961 г. этому вопросу посвящена одна статья – ст. 10; в рамках Совета Европы некоторые положения о правопреемстве государств содержатся в гл. VI Европейской конвенции о гражданстве; в 1996 г. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) приняла Декларацию

опоследствиях правопреемства государств для гражданства физических лиц3, а также в 2006 г. заключена Конвенция об избежании безгражданства в отношении правопреемства государства4.

Общими принципами, признаваемыми во всех международных документах, являются принцип признания права на гражданство по крайней мере одного из затрагиваемых государств и принцип предотвращения безгражданства.

Европейская конвенция о гражданстве в ст. 18 отразила подход Совета Европы, указав в качестве необходимых к соблюдению принципы верховенства права и нормы, касающиеся прав человека.

Кроме того, она закрепила ряд критериев, которыми следует руководствоваться при решении вопроса о предоставлении или лишении гражданства в случае правопреемства:

a)наличие подлинной и реальной связи соответствующего лица с данным государством;

1  Док. A/54/10, Доклад Комиссии международного права о работе ее 51-й сессии. С. 20–23.

2  Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 2000 г. «Гражданство физических лиц в связи с правопреемством государств», A/RES/55/153 // http://www.un.org/ ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/55/153.

3  Declaration on the Consequences of State Succession for the Nationality of Natural Persons, Adopted by the European Commission for Democracy through Law at Its 28th Plenary Meeting, Venice, 13–14 September 1996, CDL-INF (97) 1 // http://www.venice.coe.int/ webforms/documents/?pdf=CDL-INF%281997%29001-e.

4  Council of Europe Convention on the Avoidance of Statelessness in Relation to State Succession, 19 May 2006, CETS No.: 200 // http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/ Html/200.htm.

203

Глава XI. Население в международном праве

б) постоянное место жительства соответствующего лица в момент правопреемства государств;

в) воля соответствующего лица; г) территориальное происхождение соответствующего лица.

В Проекте статей 1999 г. закреплена презумпция гражданства, согласно которой лица, имеющие обычное место жительства на территории, затрагиваемой правопреемством, считаются приобретшими гражданство государства-преемника с момента такого правопреемства (ст. 5).

Статья 11 Проекта статей 1999 г. специально оговаривает необходимость уважения воли лиц, затрагиваемых правопреемством, тем самым закрепляя право оптации (выбора) гражданства – процедуры, которая часто предусматривается в двусторонних и многосторонних соглашениях. Право оптации, например, было закреплено в Договоре о мире, дружбе, границах и расселении между Мексикой и США 1848 г., в Протоколе об оптации к Договору между СССР и Чехословакией о Закарпатской Украине 1945 г., в ст. 19 Мирного договора с Италией 1947 г.,

вст. 4 Соглашения об урегулировании вопроса о будущем французских поселений в Индии между Индией и Францией 1954 г. и др.

Статья 20 Европейской конвенции о гражданстве закрепила принципы, касающиеся граждан государства-предшественника, которые постоянно проживали на территории, суверенитет над которой перешел к государству-правопреемнику, но не приобрели его гражданство. Такие лица получили название «неграждане» в отличие от апатридов. Такие «неграждане» имеют право остаться в государстве-правопреем- нике и пользуются одинаковыми правами с гражданами последнего

втом, что касается социальных и экономических прав.

Ярким примером наличия большого числа «неграждан» после обретения независимости являются Латвия и Эстония, однако ни одно из этих государств не присоединилось к Европейской конвенции о гражданстве (Латвия подписала ее в 2001 г., но не ратифицировала).

§6. Множественное гражданство

Всилу использования государствами различных комбинаций принципов права крови и права почвы допустима ситуация, когда человек может приобрести гражданство двух и более государств как при рождении, так и в порядке натурализации.

Лица, обладающие гражданствами двух и более государств, называются бипатридами.

Вмеждународном праве сложился базовый подход к многогражданству, вытекающий из признания суверенитета государства, согласно ко-

204

§ 6. Множественное гражданство

торому лицо, обладающее гражданством нескольких государств, рассматривается каждым из этих государств как обладающее только его гражданством (ст. 3 Гаагской конвенции 1930 г.). Также закрепляется правило сокращения случаев многогражданства – ст. 1 Конвенции Совета Европы о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства 1963 г. (далее – Конвенция о множественном гражданстве)1.

Втом, что касается допустимости многогражданства, Европейская конвенция о гражданстве закрепляет такую возможность за детьми, приобретшими несколько гражданств при рождении, а также за лицами, вступающими в брак, если гражданство при этом приобретается автоматически (ст. 14). Во всех остальных случаях множественное гражданство полностью зависит от усмотрения государств.

Вотношении лиц, обладающих несколькими гражданствами, находящихся на территории государства, гражданством которого эти лица не обладают, применяется правило эффективного гражданства. Эффективное гражданство – гражданство государства, в котором лицо постоянно проживает. Если постоянное проживание установить сложно, то используется критерий наибольшей фактической связи (ст. 5 Гаагской конвенции 1930 г.).

Эти же критерии применяются для решения вопроса о службе в вооруженных силах. Причем Европейская конвенция о гражданстве устанавливает правила зачета военной службы и альтернативной гражданской службы. Если лица постоянно проживают на территории третьего государства, гражданством которого они не обладают, они могут выбрать,

вкаком из государств своего гражданства проходить военную службу или альтернативную гражданскую службу, и будут считаться исполнившими свою воинскую обязанность в отношении других государств, гражданами которых они являются (ст. 21, 22). Аналогичные правила содержит более ранняя Конвенция о множественном гражданстве (ст. 6).

Во многих случаях вопросы множественного гражданства становятся предметом двусторонних соглашений, однако это зависит от позиции государства по отношению к признанию множественного гражданства.

Существуют государства, по общему правилу запрещающие многогражданство (ФРГ2, Швеция, Япония, ЮАР и др.), многие государ-

1  Конвенция Совета Европы о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства от 6 мая 1963 г., CETS 043 // http://conventions.coe.int/Treaty/RUS/Treaties/Html/043.htm.

2  В истории Германии есть и обратный случай: Германский закон о гражданстве 1913 г. (Lex Delbrück) допускал множественное гражданство с согласия германских властей.

205

Глава XI. Население в международном праве

ства допускают многогражданство, т.е. не требуют отказа от прежнего гражданства при приобретении нового (Великобритания, Турция, Италия, Франция, Израиль и др.); ряд государств прямо признает множественное гражданство (Аргентина, Албания, Армения, Бразилия, Лихтенштейн, Йемен, Казахстан, Канада и др.). В США используется смешанный подход: с одной стороны, допустимо множественное гражданство, приобретаемое по факту рождения (например, если ребенок рождается на территории Соединенных Штатов от роди- телей-иностранцев), с другой стороны, при принятии американского гражданства при принесении клятвы гражданина требуется отречься от верности и преданности другому государству, при этом не проводится проверка действительности отказа и юридически не отменяет обязательств лица в отношении государства другого гражданства.

ВРоссийской Федерации на сегодняшний день действует смешанная система в отношении множественного гражданства: в соответствии со ст. 62 Конституции РФ допускается наличие гражданства иностранного государства (двойного гражданства) в соответствии с федеральным законом или международным договором.

Статья 6 Закона о гражданстве не запрещает наличие у российского гражданина иного гражданства, даже специально предусматривает, что приобретение иного гражданства не влечет за собой прекращение российского гражданства.

Таким образом, существует два варианта множественного гражданства в России: договорное двойное гражданство и не договорное, но законодательно допускаемое множественное гражданство. В последнем случае Российская Федерация признает за лицом только российское гражданство, а также устанавливает требование обязательного уведомления территориального органа Федеральной миграционной службы о наличии иностранного гражданства или права постоянного проживания в иностранном государстве1.

Договорное двойное гражданство у российских граждан может быть только на основании Договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства 1995 г.2

В1993 г. было подписано Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного

1  Федеральный закон от 4 июня 2014 г. № 142-ФЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 30 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

2  Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. Вступил в силу 26 апреля 1997 г.

206

§ 6. Множественное гражданство

гражданства1, которое формально прекратило свое действие с 18 мая 2015 г. для обоих государств2.

ВСоглашении установлен пятилетний срок действия с автоматическим продлением на последующие пять лет, если ни одна из сторон заранее не заявит о намерении прекратить его действие. По желанию туркменской стороны его действие не продлено после 18 мая 2015 г., хотя внутреннее законодательство Туркменистана уже с 2003 г. не признает двойного гражданства на основании поправок, внесенных в Конституцию, а также в силу действия Указа от 22 апреля 2003 г. «Об урегулировании вопросов прекращения действия двойного гражданства между Туркменистаном и Российской Федерацией». Протокол о прекращении действия Соглашения, подписанный 10 апреля 2003 г., так

ине был ратифицирован российской стороной3.

Впроекте статей Комиссии международного права ООН о дипломатической защите закрепляется возможность осуществления такой защиты любым из государств гражданства лица, в том числе двумя

иболее государствами совместно (ст. 6). Ограничивается защита одного государства гражданства от другого государства гражданства того же лица, за исключением случаев, когда одно из государств гражданства является преобладающим (ст. 7).

Виды гражданства. Исторически в рамках колониальных держав различалось гражданство метрополии и гражданство (подданство) колониальных владений, такие особенности до сих пор сохраняются в Великобритании (применительно к Британским заморским территориям), США (применительно к неинкорпорированным неорганизованным территориям, в частности к Американскому Самоа).

Внекоторых федеративных государствах наряду с общефедеральным гражданством существует и гражданство субъектов федерации, например в России (применительно к особым субъектам Российской Федерации –

1  Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г. Вступило в силу 18 мая 1995 г.

2  Комментарий МИД России в свете прекращения 18 мая 2015 г. действия Соглашения между Россией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г. // http://archive.mid.ru//brp_4.nsf/newsline/F1117DAAC15D7C DE43257E44005A41B8. Официальное сообщение МИД России было размещено 18 мая 2015 г. на Официальном интернет-портале правовой информации: http://publication. pravo.gov.ru/Document/View/0001201505180021.

3  Законопроект № 308195-6 «О ратификации Протокола о прекращении действия Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства» находится на рассмотрении Государственной Думы ФС РФ (http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent& RN=308195-6&02).

207

Глава XI. Население в международном праве

республикам), США (применительно к штатам, федеральному округу Колумбия и так называемым неинкорпорированным организованным территориям, управляемым США). В Швейцарии первичной является принадлежность человека к определенной коммуне, затем к кантону, федеральное гражданство по сути выступает в качестве их производного.

Последние десятилетия получила развитие еще одна разновидность

гражданства – гражданство интеграционного объединения. Наиболее активно развивается гражданство ЕС, получившее закрепление в Маастрихтском договоре 1992 г. и предназначенное для предоставления ряда дополнительных прав, обеспечивающих концепцию «Европа граждан», представленную впервые в докладе Тиндеманса в 1975 г.1 Гражданами ЕС являются все граждане государств – членов Союза автоматически, в силу членства государства в ЕС. Первоначально гражданство ЕС связывалось со свободой передвижения внутри территории Союза при помощи единообразного паспорта (Рекомендации Парижского саммита 1974 г.), с участием в выборах Европейского парламента, а также с предоставлением ряда социальных прав для работников – граждан государств – членов ЕС (Хартия ЕС об основных социальных правах трудящихся).

На сегодняшний день объем прав граждан ЕС стал шире, он включает в себя принцип равенства и недискриминации по признаку национального гражданства, политические права, в том числе право избирать и быть избранным в Европейский парламент и на муниципальных выборах, право на хорошее управление, право доступа к документам, право на обращение к европейскому омбудсмену, право петиций, право гражданской инициативы, право на свободу передвижения и проживания, право на дипломатическую и консульскую защиту. Европейское гражданство закреплено в Договоре о ЕС (ст. 9–11), Договоре о функционировании ЕС (ч. II «Недискриминация и гражданство Союза», ст. 18–25), Хартии ЕС об основных правах (разд. V «Гражданство», ст. 39–46).

Основной чертой гражданства ЕС является его дополняющий характер по отношению к гражданству государств-членов, притом что приобретение и утрата гражданства на европейском уровне не регламентируются, а полностью зависят от национального гражданства. Как отмечает итальянский профессор Б. Нашимбене, «Суд ЕС… всегда признавал в качестве принципа международного права право государства определять правила приобретения и утраты гражданства»2.

1  European Union. Report by Mr. Leo Tindemans, Prime Minister of Belgium, to the European Council (commonly called the Tindemans Report) // Bulletin of the European Communities. 1975. Supplement 1/76. P. 26–28 // http://aei.pitt.edu/942/.

2  Nascimbene B. Le droit de la nationalité et le droit des organisations d’intégration régionales. Vers de nouveaux statuts de résidents? // Collected Courses of the Hague Academy

208

§ 6. Множественное гражданство

Рассматривая право государства устанавливать условия приобретения и утраты гражданства в качестве принципа обычного международного права, в решении по делу C-192/99 Kaur Суд ЕС признал совместимым с правом ЕС ограничение на свободу передвижения для граждан Британских зависимых1 и заморских территорий2. В делах

С-369/90 Micheletti3 и С-200/02 Zhu and Chen4 Суд ЕС уточнил, что другое государство – член ЕС не может ограничивать последствия приобретения гражданства другого государства-члена, устанавливая дополнительные условия признания этого гражданства, в части пользования правами, вытекающими из гражданства ЕС.

На евразийском пространстве гражданство интеграционного объединения было предусмотрено Договором между Российской Федерацией и Республикой Беларусь 1999 г. о создании Союзного государства. Глава II Договора «Гражданство Союзного государства» говорит об одновременном наличии гражданства Союзного государства у граждан государств-членов, хотя о его дополняющем характере речь не идет, п. 6 ст. 14 Договора говорит о потенциальном принятии союзного нормативно-правового акта в области гражданства, в п. 9 той же статьи говорится о возможном введении единого образца документа, удостоверяющего личность гражданина Союзного государства.

Объем прав гражданина Союзного государства у́же, чем у гражданина ЕС, но тем не менее закреплен принцип равенства (хотя и с изъятиями), право избирать и быть избранным в Парламент Союзного государства, назначаться на должности в органы Союзного государства, право на создание союзных общественных объединений, право на дипломатическую и консульскую защиту. Впрочем, как отмечает Е.С. Смирнова,

of International Law. Vol. 376. The Hague Academy of International Law. Brill Online, 2015. P. 307. Reference. EIUC – European Inter-University Human Rights and Democratisation. 7 July 2015 // http://referenceworks.brillonline.com/entries/the-hague-academy-collected- courses/le-droit-de-la-nationalite-et-le-droit-des-organisations-dintegration-regionales-vers- de-nouveaux-statuts-de-residents-volume-367-ej.9789004267930.253_414.

1  С принятием в 2002 г. Закона о Британских заморских территориях термин «Британские зависимые территории» больше не используется.

2  Judgment of the Court of 20 February 2001. Case C-192/99 The Queen v. Secretary of State for the Home Department, ex parte: Manjit Kaur // European Court Reports. 2001. I-01237. Paras. 19, 20 // http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61999CJ0192.

3  Judgment of the Court of 7 July 1992. Case C-369/90. Mario Vicente Micheletti and Others v Delegación del Gobierno en Cantabria // European Court Reports 1992 I-04239. Para. 10 // http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61990CJ0369.

4  Judgment of the Court (Full Court) of 19 October 2004. Case C-200/02 Kunqian Catherine Zhu and Man Lavette Chen v. Secretary of State for the Home Department // European Court Reports. 2004. I-09925. Paras. 37, 39 // http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=CELEX:62002CJ0200.

209

Глава XI. Население в международном праве

««союзное гражданство» так и осталось нереализованным ввиду отсутствия на сегодняшний день политической востребованности»1.

Наряду с институтом гражданства интеграционного объединения можно говорить о специальном правовом режиме, который устанавливается в некоторых региональных интеграционных образованиях для граждан участвующих в них государств. Посредством договоров закрепляются дополнительные права, как правило, связанные со свободным передвижением по территории интеграционного объединения, с трудовой деятельностью в рамках общего внутреннего рынка. В данном случае корректнее будет говорить об особой категории мигрантов, как правило, добровольных.

§ 7. Неграждане

Помимо граждан в состав населения входят и другие категории лиц, которых можно объединить в общую группу «неграждане». В международном праве данный термин является собирательным, объединяющим всех людей, которые не были признаны имеющими эффективные связи со страной местонахождения в контексте соблюдения в отношении их принципа недискриминации по сравнению с гражданами государства. Как отмечается в замечании общего характера № 15 Комитета по правам человека ООН, «права, зафиксированные в Международном пакте о гражданских и политических правах, распространяются на всех лиц, независимо от принципа взаимности, от их гражданства или отсутствия такового… Общее правило заключается в том, что каждое из прав, установленных в Пакте, должно быть гарантировано без дискриминации между гражданами и негражданами»2.

Подобный подход в области недопущения дискриминации каждого человека независимо от его гражданства закреплен в основных международных актах о правах человека как на универсальном, так и на региональном уровне: в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о защите прав всех тру- дящихся-мигрантов и членов их семей, Конвенции о правах ребенка, Конвенции о защите прав человека и основных свобод и др.

1  Смирнова Е.С. Институт гражданства: статичность или перспективы национального и международно-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 27.

2  Замечание общего порядка № 15 – Положение иностранцев в соответствии с Пактом (Комитет по правам человека ООН, 27-я сессия, 30 сентября 1986 г.) // http:// tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2fCCP R%2fGEC%2f6625&Lang=ru.

210