- •Современное право международных договоров. Том II. Действие международных договоров
- •Предисловие
- •Часть 11. Соблюдение договоров Глава 1. Международные договоры должны соблюдаться
- •Глава 2. Практика государств
- •Глава 3. Кодификация принципа
- •Глава 4. Современное содержание принципа
- •Глава 5. Внутреннее право и соблюдение договора
- •Часть 12. Применение договоров Глава 1. Действие договора во времени и пространстве
- •1. Действие договора во времени
- •2. Действие договора в пространстве
- •Глава 2. Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу
- •Часть 13. Поправки и изменения в международных договорах Глава 1. Значение поправок и изменений договоров
- •Глава 2. Кодификация норм о поправках и изменениях в договорах
- •Часть 14. Недействительность, прекращение и приостановление действия договоров
- •Глава 1. Действительность договоров
- •1. Действительность и сохранение договоров в силе
- •2. Обязательства, имеющие силу на основании международного права, независимо от договора
- •3. Делимость договорных положений
- •4. Утрата права ссылаться на основание недействительности или прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия
- •Глава 2. Недействительность договора *(347)
- •Глава 3. Относительная недействительность договоров
- •1. Положения внутреннего права государства и правила международной организации, касающиеся компетенции заключать договоры
- •2. Специальные ограничения полномочий на выражение согласия государства или международной организации
- •3. Ошибка
- •4. Обман
- •5. Подкуп представителя государства или международной организации
- •Глава 4. Абсолютная недействительность договора
- •1. Принуждение представителя государства или международной организации
- •2. Принуждение государства или международной организации посредством угрозы силой или ее применения
- •3. Договоры, противоречащие императивным нормам общего международного права
- •Часть 15. Прекращение или приостановление действия договоров
- •Глава 1. Прекращение действия договора
- •Глава 2. Сокращение числа участников многостороннего договора
- •Глава 3. Денонсация договора или выход из договора, не содержащего положения о его прекращении, денонсации или выходе из него
- •Глава 4. Приостановление действия договора в соответствии с положениями договора или с согласия участников
- •Глава 5. Приостановление действия многостороннего договора по соглашению только между некоторыми участниками
- •Глава 6. Прекращение или приостановление действия договора, вытекающие из заключения последующего договора
- •Глава 7. Прекращение договора или приостановление его действия вследствие его нарушения
- •1. Доктрина
- •2. Судебная практика
- •3. Практика государств
- •4. Кодификация
- •Глава 8. Последующая невозможность выполнения
- •Глава 9. Коренное изменение обстоятельств
- •1. Доктрина
- •2. Судебная практика
- •3. Практика государств
- •4. Кодификация
- •Глава 10. Разрыв дипломатических или консульских отношений
- •Глава 11. Возникновение новой императивной нормы общего международного права
- •Часть 16. Процедура
- •Глава 1. Процедура, которой следует придерживаться в отношении недействительности или прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия
- •Глава 2. Процедура судебного урегулирования, арбитража и примирения
- •Глава 3. Документы об объявлении договора недействительным, о прекращении договора, о выходе из него или о приостановлении его действия
- •Глава 4. Отзыв уведомления и документов о недействительности и прекращении договоров
- •Часть 17. Последствия недействительности или прекращения договоров или приостановления их действия Глава 1. Последствия недействительности договора
- •Глава 2. Последствия прекращения договора
- •Глава 3. Последствия недействительности договора, противоречащего императивной норме общего международного права
- •Глава 4. Последствия приостановления действия договора
- •Часть 18. "Прочие постановления" Венских конвенций о праве международных договоров
- •Глава 1. Связь Конвенции о праве договоров с участием международных организаций с Конвенцией о праве договоров
- •Глава 2. Вопросы, не предрешаемые Венскими конвенциями
- •Глава 3. Дипломатические и консульские отношения и заключение договоров
- •Глава 4. Случай государства-агрессора
- •Часть 19. Депозитарии, уведомления, исправления и регистрация
- •Глава 1. Депозитарии договоров
- •Глава 2. Функции депозитария
- •1. Практика государств
- •2. Практика Генерального секретаря оон
- •Глава 3. Уведомления и сообщения
- •Глава 4. Исправление ошибок в текстах или в заверенных копиях договоров
- •Глава 5. Регистрация и опубликование договоров
- •Часть 20. Заключительные статьи Венских конвенций о праве договоров
- •Глава 1. Подписание
- •Глава 2. Ратификация или акт официального подтверждения
- •Глава 3. Присоединение
- •Глава 4. Вступление в силу
- •Глава 5. Аутентичные тексты
- •Часть 21. Правопреемство государств в отношении договоров
- •Глава 1. Общие положения
- •Глава 2. Новые независимые государства
- •Глава 3. Объединение и отделение государств
- •Часть 22. Вопросы ответственности в праве договоров
- •Глава 1. Общие принципы
- •Глава 2. Ответственность за нарушение договора
- •Глава 3. Обстоятельства, исключающие международную противоправность
- •1. Согласие
- •2. Самооборона
- •3. Контрмеры
- •4. Форс-мажор
- •5. Бедствие
- •6. Состояние необходимости
- •7. Соблюдение императивных норм
- •Глава 4. Последствия ссылки на обстоятельства, исключающие противоправность
- •Часть 23. Военные действия и договоры
- •Заключение
- •Приложения
Часть 22. Вопросы ответственности в праве договоров
Как известно, Венские конвенции о праве договоров установили, что они не предрешают ни одного из вопросов, которые могут возникнуть из международной ответственности государства. Такое решение было правильным, так как включение вопросов ответственности в будущие конвенции о праве договоров сделало бы их принятие проблематичным. Тем не менее действие права договоров тесно связано с вопросами ответственности.
С учетом значения ответственности для международного права Генеральная Ассамблея ООН с самого начала одобрила инициативу Комиссии международного права изучить эту тему. Многолетняя работа Комиссии над проектом Статей об ответственности государств за международно-правовые деяния имела большое значение для формирования права международной ответственности. К участию в ней были привлечены ведомства иностранных дел государств, международные организации, а также большое число ученых и научных учреждений.
Многие правительства весьма высоко оценили проект Комиссии. В замечаниях стран Северной Европы говорилось, что проект статей об ответственности, наряду с правом договоров, "представляет собой последний крупный блок в структуре международного правопорядка" *(1053).
12 декабря 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию, которая в качестве приложения содержит документ "Ответственность государств за международно-противоправные деяния". В ходе обсуждения представленного Комиссией международного права в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи многие делегации дали высокую оценку предложенному проекту. Говорили, что достигнут приемлемый баланс между нормами обычного международного права и новаторскими элементами *(1054).
Были и иные мнения. В замечаниях США на проект статей утверждалось, что некоторые положения "представляют собой отход от обычного международного права и практики". Особенно негативно были оценены статьи о контрмерах, которые "содержат безосновательные ограничения на применение контрмер". Близкую позицию заняли правительства Великобритании и Японии *(1055).
Россия, как и большинство государств, поддержала проект статей об ответственности государств, который заслуживает "самой положительной оценки", наиболее полно "учитывает практику государств, судебные решения и правовую доктрину". Россия выступила за разработку на базе статей универсальной конвенции, которая призвана стать "фундаментальной основой международного публичного права" *(1056).
Расхождения между государствами привели к весьма ограниченному признанию статей. Генеральная Ассамблея приняла их к сведению, поместила в качестве приложения к резолюции и предложила вниманию правительств, "не затрагивая при этом вопроса об их будущем принятии или другой надлежащей мере". Несмотря на все это, статьи представляют собой наиболее авторитетное изложение права международной ответственности. Многие их положения применяются Международным Судом и находят отражение в практике государств *(1057).
Глава 1. Общие принципы
С самого начала в Статьях установлен принцип ответственности государств: "Любое международно-противоправное деяние государства влечет международно-правовую ответственность" (ст. 1). Значение этого принципа издавна подчеркивалось судебной практикой. В решении 1928 г. по делу о фабрике в г. Хожуве Постоянная палата международного правосудия квалифицировала принцип ответственности как один "из принципов международного права и, более того, общего понятия права" *(1058).
Принцип ответственности тесно связан с принципом, определяющим юридический характер международного права, и с принципом добросовестного выполнения обязательств по международному праву.
Нарушение международного обязательства может состоять из действия или бездействия. В решении по делу о дипломатическом персонале США в Тегеране Международный Суд определил, что ответственность Ирана возникла в связи с бездействием его властей, которые "не приняли соответствующих мер" в обстоятельствах, когда существовала явная потребность в их принятии *(1059).
Квалификация деяния как международно-противоправного осуществляется в соответствии с международным правом. На такую квалификацию не влияет то обстоятельство, что деяние считается правомерным согласно внутреннему праву государства или противоречит ему. Это положение издавна утвердилось в международной практике. В решении 1932 г. по делу об обращении с польскими гражданами на территории г. Данцига Постоянная палата международного правосудия подтвердила: "...Согласно общепринятым принципам одно государство в его взаимоотношениях с другим государством может ссылаться лишь на нормы международного права...". Государство "не может ссылаться на свою собственную конституцию, чтобы уклониться от выполнения обязательств, возложенных на него согласно международному праву..." *(1060). Приведенное положение не раз подтверждалось Международным Судом *(1061).
Это положение нашло отражение и в праве договоров. Государство не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора (ст. 27 Венских конвенций о договорах). Исключение делается лишь для случая нарушения внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, если это нарушение было явным и касалось нормы особо важного значения ( ст. 46).
Государство и международная организация являются единым субъектом международного права. И в этом качестве они несут ответственность за нарушение договора. Однако действовать реально, как и иные юридические лица, субъекты международного права могут лишь через свои органы. Поэтому общая норма состоит в том, что субъекту международного права присваивается поведение его органов, а также лиц и образований, действующих по указанию, под руководством или контролем таких органов.
Значение этого положения не раз подчеркивалось в международной судебной практике. Международный Суд определил: "Согласно общепризнанной норме международного права, поведение любого органа государства должно рассматриваться в качестве деяния этого государства. Эта норма: носит характер обычая" *(1062). Под "органом" понимается любое лицо или образование, которые обладают официальным статусом в соответствии с внутренним правом государства или правилами международной организации. К таким органам относятся законодательные, исполнительные, судебные или любые иные органы, независимо от положения, занимаемого ими в государстве, и независимо от характера органа как центрального или органа административно-территориального деления государства (ст. 4 Статей об ответственности). Сказанное в принципе относится и к международным организациям. Международный Суд указал на ответственность ООН за поведение ее органов и агентов *(1063).
В наше время, в условиях глобализации, международное право все глубже проникает во внутреннюю жизнь государств. Оно все ощутимее затрагивает внутреннее право. В результате существенно возросло значение ответственности законодательных органов. Государство несет ответственность не только за принятие закона, противоречащего его договорным обязательствам, но и за неприятие требуемого закона. Речь идет о законе, издание которого предусматривает договор. В других случаях государство может обеспечить выполнение договора и без принятия соответствующего закона.
Порой возникает вопрос об ответственности государства не только за законы, но и за иные акты законодательных органов, например, резолюции, обращения в случае их противоречия договорам. Резолюция законодательного органа, несомненно, является актом государства. Тем не менее, пока она не претворяется государством в жизнь, юридическая ответственность не наступает. Речь может идти лишь о политической ответственности и возможных протестах заинтересованных государств.
Углубление взаимодействия международного и внутреннего права государств существенно повысило роль судебных органов государства в обеспечении выполнения договоров. Как известно, Конституция России предусмотрела, что "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч. 4 ст. 15). При обсуждении этой статьи на Конституционном совещании было внесено предложение указать, что речь должна идти лишь о ратифицированных договорах. Предложение было отклонено.
Закон о международных договорах РФ определил, что эти договоры заключаются от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 3). Все это "договоры Российской Федерации". Тем не менее далее подчеркивается, что обязательной ратификации подлежат договоры, "устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законом" (пп. "а" п. 1 ст. 15).
Это правило раскрывается Постановлением Верховного Суда РФ 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". В Постановлении говорится, что правила договора, "согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных, нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключивших данный договор" *(1064).
С точки зрения внутреннего права такая позиция закономерна. Однако она не дает ответа на требование международного права о том, чтобы договоры соблюдались, несмотря на их отличие от внутреннего права. Если суд или иной государственный орган откажется выполнить требование договора на том основании, что он противоречит внутреннему праву, то ответственность за это будет нести государство. Поэтому целесообразно, чтобы органы при заключении договоров внимательно учитывали соответствующие нормы внутреннего права. Если межправительственный договор имеет целью установить иное правило, чем закон, то его следует представить на ратификацию. Наконец, следует практиковать правило, которого придерживаются в ряде государств, - дружественного отношения к международному праву. В соответствии с этим правилом применяющий договор орган толкует закон и договор так, чтобы между ними не возникало противоречий.
Общее правило распространяется и на местные органы власти. Их поведение, нарушающее договор, влечет за собой ответственность государства. В ходе подготовки Конференции 1930 г. по кодификации международного права правительствам был задан вопрос: возлагается ли на государство ответственность "за действия или бездействие органов, осуществляющих государственные функции законодательного или исполнительного характера (коммун, провинций и т.д.)". Все ответы были положительными *(1065).
Отмеченная норма применяется и Международным Судом. В решении по делу германских граждан, осужденных и казненных в США без официального уведомления консульства ФРГ, Суд определил: "...Международная ответственность государства возникает в результате действий в этом государстве компетентных органов и властей, каковы бы они ни были...". Несмотря на то, что принятие требуемых Судом мер относится к юрисдикции губернатора штата, губернатор "обязан действовать в соответствии с международными обязательствами Соединенных Штатов" *(1066).
Ответственность государства порождается поведением лиц или образований, осуществляющих элементы государственной власти (ст. 5 Статей об ответственности). Довольно распространена практика, когда негосударственные или "полугосударственные" органы осуществляют полномочия государственной власти. Так, нередко бывшие государственные компании после их приватизации сохраняют некоторые регулирующие функции, например, в области энергетики и транспорта. Трибунал по рассмотрению претензий, учрежденный Ираном и США, в 1985 г. признал выполняющим государственные функции Независимый благотворительный фонд, полномочия которого включали решение вопросов о том, какое имущество подлежит конфискации *(1067).
Поведение должного лица или органа государства, действующего в своем официальном качестве, считается поведением государства даже в том случае, если они превысили свои полномочия или нарушили указания (ст. 7 Статей).
Поведение, которое не присваивается субъекту на основании общих норм об ответственности, тем не менее будет рассматриваться как его деяние в случае, если субъект признает и принимает данное поведение в качестве своего собственного (ст. 11 Статей). Показательно в этом плане решение Международного Суда по делу о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране. Суд заявил: "Объявленная аятоллой Хомейни политика продолжения удержания его сотрудников в качестве заложников в целях оказания давления на правительство Соединенных Штатов соблюдалась другими органами власти Ирана: Одобрение этих действий аятоллой Хомейни и другими органами иранского государства, а также решение об их продолжении превратили дальнейшую оккупацию посольства и удержание заложников в деяние этого государства" *(1068).
В доктрине наиболее часто обсуждалась проблема возможности вменения государству поведения частных лиц. Общее положение по этому вопросу нашло отражение во многих трудах. Ф.Ф. Мартенс писал: "На основании общепризнанных начал права частное лицо, в принципе, само отвечает за все преступления или нарушения права, в которых будет виновно" *(1069).
Это положение было уточнено в практике государств. На основе ее анализа Д.Б. Левин пришел к выводу, что государство "несет ответственность не за действия частных лиц как таковых, а за поведение своих органов, которые не предотвратили такие действия или не наказали их" *(1070).
Частное лицо может своими деяниями нарушить права, принадлежащие иностранному государству по договору. В таком случае пострадавшее иностранное государство вправе немедленно предъявить претензию от своего имени. Примером могут служить случаи причинения вреда имуществу и лицам, пользующимся дипломатическим иммунитетом. В случае нарушения действиями частных лиц прав, которые по договору принадлежат иностранным гражданам, необходимо предварительное использование местных средств. Лишь после этого им может быть оказана дипломатическая помощь.