М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

Часть первая Общие характеристики

Глава первая Европейская Конвенция по правам человека: правовые формы и нормы

1.Совет Европы и права человека

1.1.Основополагающие принципы Совета Европы. Среди международных органи-

заций, возникших после мировой войны, – войны, после которой большинство стран нашего континента оказались разделены непреодолимыми идеологическими преградами – Совет Европы представляется собой наиболее типичный пример. Впервые на нашем континенте была поставлена цель создать тесный союз между государствами-участниками посредством утверждения принципов демократии и уважения прав человека, которые составляют их общее наследие.

Принципы, лежащие в основе Совета Европы, нашли свое выражение в Уставе, подписанном в Лондоне 5 мая 1949 года Преамбула Устава утверждает ценности, на которых основывается организация. Государства провозгласили

«свою приверженность духовным и моральным ценностям, которые являются общим достоянием их народов и подлинным источником принципов свободы личности, политической свободы и верховенства права, лежащих в основе любой истинной демократии».

Статья 1 Устава сообщает, что целью Совета Европы является «достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу».

Государства-участники заявили, что эта цель будет осуществляться усилиями органов Совета Европы путем обсуждения всех вопросов, представляющих взаимный интерес, а также заключения соглашений и проведения совместных действий, в особенности

«по поддержанию и дальнейшему осуществлению прав человека и основных свобод».

Таким образом, Устав наметил основные направления действия организации, которая сможет охватить все сферы сотрудничества, кроме тех, которые затрагивают вопросы обороны.

Можно поэтому утверждать, что задача Совета Европы двойственна: с одной стороны, поддерживать права и свободы, защитив их от судебного воздействия государственной власти, а с другой – развивать эти права и свободы, расширяя область их применения и, в особенности, вводя их в обязательные нормативные документы, соблюдения которых контролируется международными органами.

Эти основополагающие принципы нашли свое отражение и в обязательствах, налагаемых на каждое государство-участника. Говоря словами статьи 3 Устава

26

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

«Каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства Права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами и основными свободами».

Статья 8 Устава подчеркивает важность принятых на себя обязательств, предусматривая меры, которые могут быть приняты по отношению к тем государствам, которые их нарушают

«Право на представительство любого члена Совета Европы, грубо нарушающего положения статьи 3, может быть приостановлено, и Комитет министров может предложить ему выйти из состава Совета на условиях, предусмотренных в статье 7. Если такой член Совета Европы не выполняет это предложение, то Комитет министров может принять решение о том, что член, о котором идет речь, перестает состоять в Совете с даты, которую определяет сам Комитет».

1.2. Структура Совета Европы. Совет Европы – это межгосударственная организация классического типа. Он обладает структурой, которая в момент его создания была инновационной. Эта структура основывается на двух органах: Комитете министров (далее

– КМСЕ) и Парламентской Ассамблее Совета Европы (далее – ПАСЕ).

Комитет министров представляет правительства стран – участниц (43 на 1 июля 2001 года).4 Это исполнительный и директивный орган, а также площадка политических дискуссий. Он обсуждает вопросы, представляющие общий интерес, касающиеся европейского сотрудничества, и предлагает решения, которые могут быть предметом рекомендаций госу- дарствам-участникам.

К его компетенции относятся также вопросы о принятии новых членов и исключении государств-участников из Совета. Комитет принимает все решения политического характера; утверждает бюджет организации, который пополняется государствами-участниками. Комитет рассматривает предложения Ассамблеи в том, что касается вопросов, которые могут быть предметом тщательного изучения для разработки договоров и соглашений; и этот же Комитет формально утверждает тексты таких договоров и соглашений, которые потом передаются для подписания и ратификации государствам-участникам. Кроме того, как мы покажем в дальнейшем, Комитету принадлежат точные функции в рамках системы судебной зашиты, созданной ЕКПЧ. Комитет также имеет и еще одну задачу, тесно связанную с уважением прав человека, а именно: обеспечивать строгое выполнение принятых на себя обязательств со стороны государств-участников, то есть обеспечивать ситуацию, при которой государства-участники неукоснительно выполняют принятые на себя в момент присоединения к организации обязательства в том, что касается прав человека и уважения к верховенству права организации.

Комитет министров состоит из министров иностранных дел государств-участников. Он собирается два раза в год на уровне министров по случаю смены председателя (которая происходит каждые шесть месяцев). Каждая страна по очереди председательствует в этом органе. Обычно, для выполнения текущей работы Комитет собирается, по крайней мере, раз в неделю на уровне представителей министров, то есть на уровне послов или постоянных представителей, аккредитованных при Совете Европы.

4 К середине 2004 года в Совет Европы входит 45 государств. – Прим. ред.

27

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

Система контроля над выполнением принятых обязательств (называемая мониторингом) была учреждена после принятия Комитетом, на уровне министров иностранных дел, 10 ноября 1994 года по случаю 95 сессии КМСЕ, специальной декларации. Тогда было решено, что КМСЕ будет рассматривать вопросы, касающиеся выполнения принятых обязательств, по запросу либо государств-участников, либо Генерального секретаря СЕ, либо Парламентской Ассамблеи. Процедура (которая носит конфиденциальный характер, но результаты которой могут становиться и обычно становятся достоянием гласности, хотя иногда в сжатой форме) была выработана в 1995 году и дополнена в 1998 и 2000 годах. Она включает в себя прежде всего выбор проблем, которые необходимо рассмотреть, обычно касающихся самых существенных аспектов демократического общества: таких как свобода слова, проведение свободных выборов, отправление правосудия в отдельных странах, и т. д. Процедура разделяется на два этапа. Первый этап подготовительный, во время которого под руководством Генерального секретаря детально, по каждой стране в отдельности, разрабатываются на основе информации, полученной от представительств государств-участников, документы. К ним прилагается краткий комментарий, составленный службами Секретариата. Потом все документы выносятся на обсуждение КМСЕ. В этом обсуждении могут принять участие представители соответствующих государственных органов заинтересованных стран. Вторая этап активный. Он, в свою очередь, подразделяется на две фазы. На первой принимаются решения по каждому затронутому вопросу, на второй определяются меры, касающиеся, например изменений в программах сотрудничества, которые необходимы для того, чтобы адаптировать политику Совета Европы к нуждам государствучастников (здесь формулируются, если необходимо, особые мнения и рекомендации).

Учреждение второго органа, Парламентской Ассамблеи, связано с представлением о том, что и в области межправительственного сотрудничества на европейском уровне желательно, чтобы среди различных организаций существовало парламентское представительство, которое уравновешивало бы представительство исполнительных органов отдельных государств.

Парламентская Ассамблея (сначала называвшаяся Консультативной Ассамблеей), хотя ее решения и не носят обязательного характера для государств-участников, всегда представляла и представляет собой воплощение демократических идей народов, которые составляют наш континент.

ПАСЕ является местом политических дискуссий и инициатором различных мероприятий. Это единственный в своем роде институт в Европе, поскольку в нем представлены почти все парламенты Великой Европы. Значение подобного органа в том, что он обсуждает все вопросы, которые затрагивают интересы европейского сотрудничества во всех областях, а также разрабатывает и представляет проекты различных договоров и соглашений. Именно ПАСЕ приняла на себя обязанность в 1949 году разработать документ для защиты основных прав. Речь идет о первом международном юридическом документе, предложенном подобным органом. Проект Конвенции, – ЕКПЧ – разработанный одной из комиссий Ассамблеи, был сначала обсужден на ней, а затем представлен Комитету министров с тем, чтобы он учредил Комитет Высоких Представителей и поручил ему создание заключительного текста документа.

28

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

Парламентский орган Совета Европы имеет первостепенное политическое значение в сфере защиты прав человека и разработке новых юридических документов (договоры, соглашения, дополнительные протоколы ЕКПЧ), предназначенные для того, чтобы расширить гарантии или улучшить методы контроля. Вместе с Комитетом министров он разработал порядок контроля (мониторинг) за выполнением обязательств, принятых на себя государствами в момент вступления в организацию, порядок, большим достоинством которого является его публичный характер, т. е. он прозрачен для общественного мнения.

ВПАСЕ – в настоящее время она состоит из 582 членов, постоянных

ивременных, к которым присоединяются 15 специальных представителей европейских стран – не членов СЕ и 15 наблюдателей – участвуют представители государств (депутаты и сенаторы), число которых, от 2 до 18 от каждой страны, зависит от численности населения каждого государства – члена СЕ. Их назначают национальные парламенты. Ассамблея собирается четыре раза в год на пленарные заседания (как правило, в конце января, апреля, июня и сентября). Во время заседаний и между ними парламентарии собираются на заседания комиссий, которые рассматривают различные аспекты политической и парламентской деятельности (создано десять комиссий). Самыми важными среди них являются Политическая Комиссия и Комиссия по юридическим вопросам и правам человека, в чью компетенцию входит вся деятельность организации, относящаяся к защите прав человека

иосновных свобод (ЕКПЧ, Европейская социальная хартия и т. д.). В случае принятия новых членов эта Комиссия должна изучить законодательство каждого государства-кандидата, чтобы оценить его соответствие принципам организации, особенно в том, что касается уважения прав человека (по этому вопросу см., например, доклад о соответствии Российского законодательства нормам Совета Европы от 7 октября 1994 года). В Юридической Комиссии рассматриваются также предложения по расширению прав и свобод, которые должны быть гарантированы, и предложения новых решений с целью улучшить систему контроля. И, наконец, к ведению Комиссии относится изучение кандидатур для выборов в Европейский Суд по правам человека и Комиссара по правам человека Совета Европы.

По резолюции 1031 (1994), которая вызвала появление процедуры контроля (мониторинга) и была в первую очередь предназначена поощрять

иукреплять демократию в новых государствах – участниках СЕ в Центральной и Восточной Европе, была создана в 1997 году (резолюция 1115) специальная Контрольная Комиссия, которой было вменено в обязанность представлять, по крайней мере, раз в год доклад на пленарном заседании Ассамблеи. Процедура контроля инициируется в том случае, если, по крайней мере, 10 парламентариев требуют ее осуществления. В последнем докладе, представленном 4 мая 2000 года (док. 8734) представлены результаты контроля, проведенного в 10 государствахучастниках (9 из них – государства Восточной Европы). Из самого общего изучения докладов, представленных на сегодняшний день, можно заключить, что процедура контроля является одной из самых эффективных форм политического контроля над выполнением обязательств, принятых на себя государствами. Действия и недочеты государств-членов, в тех сферах, где они могут причинить ущерб правам человека и основным свободам, подвергаются критическому анализу. Таким образом, Парламентская

29

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

Ассамблея может помочь решить спорные проблемы, возникающие в области действия ЕКПЧ.

Необходимо также подчеркнуть, что ПАСЕ пользуется всеми методами, находящимися в ее распоряжении, чтобы оказать давление на государство, признанное, по ее мнению, виновным в серьезных нарушениях прав человека. Так произошло с Российской Федерацией в 2000 году, когда Ассамблея в апреле этого года приостановила полномочия национальной парламентской делегации, что означало, что российские парламентарии не могли больше участвовать в голосовании. Кроме того, Ассамблея приняла ряд документов, в которых осуждались нарушения прав человека в Чечне и предлагались точные и конкретные меры, необходимые, чтобы избежать повторения подобных нарушений и возместить ущерб, вызванный уже имевшими место нарушениями подобного рода (в частности, резолюция 1221 (2000) от 29 июня 2000 года). Полномочия Российской делегации были восстановлены 25 января 2001 года (резолюция 1241), после того, как Российская Федерация приняла меры, которые Ассамблея признала достаточными, в особенности создав в Чечне Комитет по изучению обращений граждан этой республики, касающихся нарушений прав человека.

1.3. Генеральный секретарь Совета Европы как «орган» ЕКПЧ. В отличие от соот-

ветствующего Секретаря ООН, Генеральный секретарь Совета Европы не является “органом” Совета. Он избирается Парламентской Ассамблей на пять лет и имеет двойственную функцию: он является главой администрации, т. е. Секретариата Совета Европы, а значит, руководит деятельностью служащих из разных стран, которые его составляют; он также является хранителем юридических документов, разработанных организацией. В то же время он – официальный представитель Совета Европы и направляет деятельность организации посредством предложений в сфере политического сотрудничества и бюджета. На Европейской арене он является признанной политической фигурой, что позволяет ему осуществлять контакты на самом высоком уровне. С самого начала ЕКПЧ сделала из Генерального секретаря особый орган sui generis с функциями непрямого контроля, подобными функциями, придаваемым другим органам, создаваемым обычным путем, как внутри Совета Европы, так и в Организации Объединенных Наций. Речь идет о функции расследования, которую предоставила ему ЕКПЧ.

Приведем статью 52 (статья 57 в старой редакции).

«По получении просьбы от Генерального секретаря Совета Европы каждая Высокая договаривающаяся сторона представляет разъяснения относительно того, каким образом ее внутреннее право обеспечивает эффективное применение любого из положений настоящей Конвенции»

Согласно ЕКПЧ Генеральный секретарь располагает полномочиями инициативы, полномочиями, которые могут иметь большое политическое значение, потому что могут касаться значимых моментов защиты прав человека. ЕКПЧ налагает на государства совершенно определенные обязательства: они должны предоставлять адекватную информацию по поставленным вопросам. Необходимо подчеркнуть, что речь идет о полномочиях инициативы, которые принадлежат секретарю автономно и независимо, и он, чтобы воспользоваться ими не подлежит никакому контролю со стороны Комитета министров, органа которому он подотчетен во всем, что касается администрации Совета Европы.

Все проведенные до сих пор расследования, кроме последнего, были посвящены абстрактному исследованию ситуации, существующей в государствах, подписавших ЕКПЧ,

30

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

и частично некоторым гарантиям, которые они предоставляют. Новое направление, по всей вероятности, возникло с последней инициативой, предпринятой Генеральным секретарем. Оно, возможно, определяет совершенно новую линию. Последнее расследование было предпринято в декабре 1999 года и касалось ситуации в Чечне, сложившейся вследствие российского вооруженного вмешательства. От российских властей были затребованы разъяснения по поводу действия ЕКПЧ в этой кавказской республике в свете того особого значения, которое придает Европейский Суд правам человека.

Если рассмотреть доклад Генерального секретаря (документ SG/

53 ЕКПЧ, то можно сделать следующие выводы. Прежде всего, Российская Федерация предоставило множество документов по ситуации в Чечне и российскому вооруженному вмешательству. Во-вторых, очень сжатые сроки, поставленные Генеральным секретарем в письмах от 19 декабря 1999 года и от 27 января 2000 года, были выдержаны, поскольку ответы были получены соответственно 10 января 2000 года и 29 февраля 2000 года. В-третьих, Генеральный секретарь не просто удовлетворился фактом получения информации, но внимательно изучил ее, потребовав дополнительных пояснений (например, относительно соблюдения принципа пропорциональности в случае применения силы со стороны российских вооруженных сил). Он счел, что ответы не могут считаться удовлетворительными с точки зрения расследования, предпринятого согласно статье 52 ЕКПЧ. Результаты этого расследования не могли не сказаться на тех чрезвычайных мерах, на которые пошла Парламентская Ассамблея, приостановив полномочия российской парламентской делегации в апреле 2000 г.

Углубленный анализ действий Генерального секретаря по данному вопросу был проведен по его просьбе тремя внешними экспертами. В докладе, представленном 26 июня 2001 года (SG/Inf(2000)24) был подтвержден дискреционный характер полномочий, предоставленных Генеральному секретарю статьей 52 ЕКПЧ, он действительно вправе как начинать расследование, так и выбирать Договаривающиеся Стороны и назначать саму тему расследования. Также была подтверждена обязанность со стороны государств предоставлять требуемую информацию в точном и адекватном виде. Касательно содержания такой информации в рассматриваемом случае было признано, что она была недостаточной и что Российская Федерация, следовательно, не выполнила обязательства согласно статье 52 ЕКПЧ.

1.4. Комиссар по правам человека Совета Европы. Идея придать Совету Европы структуру для защиты прав человека, не носящую юридического характера несколько раз обсуждалась в рамках Парламентской Ассамблеи. Казалось, что это отвечает необходимости, возникшей вместе со слиянием Европейской Комиссии по правам человека и первого Европейского Суда, когда создавался новый юридический орган. По инициативе правительства Финляндии было решено создать новый институт, особого рода европейского защитника прав человека совершенно нового типа.

Решение о создании такого института было принято Комитетом министров Совета Европы 7 мая 1999 года на 104 сессии (резолюция (99) 50 о Комиссаре по правам человека).

31

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

Комиссар избирается Парламентской Ассамблеей из трех кандидатов, предложенных Комитетом министров на один шестилетний срок.

Статья 1 данной резолюции определяет Комиссара как не юридическую инстанцию. В его обязанности входит содействовать соблюдению прав человека, предусмотренных документами организации. Он не должен вмешиваться в деятельность контрольных органов, созданных ЕКПЧ и другими соглашениями, разработанными в рамках ЕС. Комиссар выполняет свои функции независимо и беспристрастно. Он действует по своей собственной инициативе, проводя расследования и собирая информацию, и может формулировать свои предложения и рекомендации.

Еще слишком рано судить об эффективности института, который хотя и сравним по некоторым своим характеристикам с омбудсменом, но все же не обладает одним очень важным свойством, а именно непосредственным контактом с «потребителем», каковым являются граждане 43 европейских государств. Действительно, с самых первых шагов разработки предложений о том, что будет входить в круг его обязанностей, было уточнено, что Комиссар не может заниматься отдельными случаями, отвечать на обращения к нему лично. Это было сделано для того, чтобы европейские граждане не смешивали его особую роль с тем, чем занимается Европейский Суд по правам человека как судебная организация.

1.5. Европейская социальная хартия. Этот международный юридический документ, который гарантирует основные социальные и экономические права, был подписан в Турине 18 октября 1961 года и вступил в силу 26 февраля 1965 года. По мысли создателей, речь шла о создании документа, касающегося тех основных прав (изначально 19), которые могли гарантироваться только процедурами не юридического характера. Система контроля, созданная Хартией, основывается на двух органах: Комитете независимых экспертов, в чьи обязанности входит анализировать периодические доклады, которые Договаривающиеся Стороны обязаны направлять в Совет Европы о том, как права, провозглашенные Хартией, гарантируются внутренним законодательство каждой страны, а затем формулировать собственное мнение по этим докладам; и Комитет управления, состоящий из представителей государств-участников, задачей которого является составлять общий доклад для Комитета министров Совета Европы, исходя из данных, содержащихся в отдельных докладах, и из отдельных мнений, он может также предлагать те рекомендации, которые считает необходимыми.

Парламентская Ассамблея привлекается к процедуре контроля, поскольку она, в свою очередь, призвана сформулировать мнение и сообщить его Комитету министров. Протокол 1988 года добавил четыре новых права, а протокол 1995 года изменил систему контроля, предусмотрев систему коллективных обращений.

Появление системы, возникшей с подписанием Хартии, приветствовали как необходимое продолжение ЕКПЧ, поскольку она является мощным стимулом для государств. Однако она не во всем отвечает надеждам, которые на нее возлагались. Именно поэтому была сделана попытка оживить оригинальную и амбициозную систему Социальной хартии путем введения в нее протоколом 1995 года того, что больше всего недоставало: инициативы отдельной стороны, т. е. стороны заинтересованной в уважении прав, каковой может являться, например, профсоюз как наемных работников, так и работодателей.

Однако все еще недоставало политической воли государств превратить общие заявления в решения, обязательные если не юридически, то, по крайней мере, политически.

Процедура контроля, созданная протоколом о коллективных обращениях, хотя она еще и не разработана подробно, демонстрирует

32

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

признаки интересных новшеств, которые могут значительно увеличить интерес и значение Европейской социальной хартии в глазах граждан нашего континента. Начиная с 1 июля 1998 года, даты вступления протокола в силу, до сегодняшнего дня (1 июля 2001 года) было десять обращений, семь из которых со стороны конфедераций трудящихся и три со стороны неправительственных организаций (среди которых Международная комиссия юристов). Одной из характерных черт системы является возможность для неправительственных организаций, список которых утвержден Европейским комитетом по социальным правам, выступать с подобными обращениями. Благодаря этой возможности за ними признается настоящий locus standi, который определяет их как стороны заинтересованные в уважении прав, гарантированных Социальной хартией. Рассматриваемая процедура очень проста. Комитет сначала оценивает приемлемость, потом рассматривает суть заявления, привлекая к рассмотрению не только обратившиеся стороны – заявителя и соответствующее правительство – но и другие государства-участники и профсоюзные ассоциации. Затем составляется доклад по существу заявления, доклад представляется Комитету министров. Затем этот орган должен обратиться к заинтересованному государству, если это необходимо в данном случае, с рекомендацией, в которой будут указаны меры, необходимые или желательные, для приведения внутреннего законодательства в соответствие с европейскими нормами.

Хотя по системе, находящейся в начале своего развития, и нельзя сделать решающих выводов, можно все же заметить, что она соответствует реальной необходимости предоставить слово не только основным действующим лицам социальной и производительной жизни страны, но и организациям, которые поставили защиту прав человека основной целью своей деятельности.

1.6. Конвенция по предупреждению пыток. Этот международный юридический документ представляет собой одно из самых важных решений Совета Европы в области несудебной защиты основных прав. Успехом своей системы контроля он обязан во многом тому, что рассматриваемая Конвенция затрагивает один из наиболее ощутимых моментов: защиту против бесчеловечного, унизительного обращения и против пыток. Исходя из ста-

тьи 3 ЕКПЧ («Никто не должен подвергаться ни пыткам, ни бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию»), Конвенция по предотвращению пыток

(подписанная 26 ноября 1987 года и вступившая в силу 1 февраля 1989 года) ставит перед собой превентивную цель, столь же простую, сколь и прямую: не допустить, чтобы к любому человеку, лишенному свободы, в каком бы месте заключения он не находился, применялось обращение, которое можно было бы квалифицировать как негуманное или унизительное или, что еще хуже, пытки.

С этой целью был учрежден Комитет независимых экспертов, перед которым была поставлена задача осуществлять периодические посещения мест заключения, расположен-

ных на территориях различных стран, подписавших конвенцию. Необходимо уточнить, что Комитет сам выбирает места заключения, которые должен посетить. После такого посещения Комитет готовит доклад о том, что его члены видели и слышали, в котором формулируются замечания и предложения, которые могли бы исправить возможные ненормальные ситуации с обращением с заключенными, вскрытые Комитетом. Данный доклад, который носит конфиденциальный характер, передается заинтересованному правительству, которое может сделать собственные пояснения. Доклад, составленный Комитетом независимых экс-

33

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

пертов, и пояснения правительства могут быть приданы гласности с согласия последнего. Эта система превентивного контроля оказалась очень эффективной, не только потому, что почти во всех случаях правительства согласились придать гласности документы, касающиеся периодических посещений, но и также потому, что за замечаниями часто последовали важные изменения в условиях содержания и обращении с заключенными и с частными лицами, находящимися в условиях лишения свободы.

Система превентивного контроля, созданная Конвенцией по предотвращению пыток оказалась одним из наиболее эффективных средств защиты прав человека. Необходимо подчеркнуть две основные характерные черты данной системы: сотрудничество с государствами и конфиденциальность норм осуществления посещений, конфиденциальность, которая, однако, не исключает определенную гласность деятельности Комитета, в особенности в том, что касается выводов и рекомендаций.

Было опубликовано более 70 докладов. Кроме того, Комитет должен представлять общий годовой доклад о деятельности Комитету министров, доклад, который тоже становится достоянием гласности. Из самого общего изучения этих докладов и ответов, представленных заинтересованными правительствами, становится ясным, что существует общее желание сделать так, чтобы условия содержания в местах лишения свободы все больше соответствовали бы общему европейскому уровню, который основывается на гарантиях, предоставляемых документами Совета Европы по поводу мест заключения.

1.7. Инициативы Совета Европы по поддержке прав человека: Комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью. Деятельность Совета Европы в области основных прав не исчерпалась разработкой ЕКПЧ. За ЕКПЧ последовал ряд инициатив, как Парламентской Ассамблеи, так и государств-участников. Инициативы эти конкретизировались и в нормативных документах, а, следовательно, в международных юридических инструментах, и в деятельности по формированию общественного мнения по поддержке основных прав. Говоря об этом последнем типе деятельности, необходимо особенно упомянуть работу Европейской Комиссии против расизма и нетерпимости (далее – ECRI). В данном случае речь идет о механизме, созданном внутри Совета Европы по инициативе глав государств и правительств государств – участников ЕС (Венская декларация, октябрь 1993 года и план действий, утвержденный тогда же). Этот орган состоит из представителей, назначенных соответствующими правительствами, наделенных особыми полномочиями в данной области, действующими независимо. Программа действий ECRI предусматривает три основных направления: изучение ситуации в Европе, последовательно в каждой стране, с тем, чтобы сформулировать замечания, которые могут стать достоянием гласности; тематическое изучение ситуаций, связь с общественным мнением (через представителей так называемых гражданских обществ и, в особенности, с неправительственными организациями).5

1.8. Конвенция по правам человека и биомедицине. В том, что касается деятельно-

сти, которая конкретизировалась разработкой международных юридических инструментов, особое внимание было уделено защите человеческой личности. Общий принцип, который был избран отправной точкой, заключается в том, что интерес отдельного человека должен в определенных условиях превалировать над интересами общества или науки. Конвенция по

5 Подробнее о деятельности и документах см. интернет-сайт www.ecri.int

34

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

правам человека и биомедицине (далее – КПЧБ), подписанная в апреле 1997 года, поставила цель защищать достоинство человеческой личности и гарантировать каждому без исключе-

ния соблюдение неприкосновенности личности и других прав и основных свобод в связи с применением достижений биологии и медицины (статья 1). Речь идет о первом междуна-

родном инструменте, принятом в области биоэтики, предназначенном для того, чтобы установить определенные общие нормы, которые необходимо соблюдать в области медицинских исследований.

Был утвержден целый ряд принципов. Четыре аспекта касаются генетики: запрещена любая форма дискриминации по отношению к человеку в том, что касается его генетического наследия (статья 11); генетические тесты допускаются только в медицинских целях (ст. 12); вмешательство в геном человека, направленное на его модификацию, может быть осуществлено лишь в профилактических, диагностических или терапевтических целях и только при условии, что оно не направлено на изменение генома наследников данного человека; не допускается использование вспомогательный медицинских технологий деторождения в целях выбора пола будущего ребенка, за исключением случаев, когда это делается с тем, чтобы предотвратить наследование будущим ребенком заболевания, связанного с полом (статья 14). В том, что касается научных исследований, КПЧБ устанавливает точные правила для проведения таких исследований, уделяя особое внимание защите людей, которые не в состоянии дать свое согласие (статьи 15–18). Конвенция запрещает создание человеческих эмбрионов с исследовательской целью, но предусматривает, если это допустимо законом, чтобы существовали соответствующие гарантии защиты эмбриона. Другие положения касаются трансплантации органов и тканей от живых доноров (статьи 19 и 20) и права каждого человека на уважение частной жизни в области, касающейся собственного здоровья, а также права каждого человека знать все, что касается данных о собственном здоровье (статья 10). Конвенция также запрещает извлекать финансовую выгоду из использования человеческого тела (статья 21).

КПЧБ – это инструмент прагматического типа, который налагает на каждую присоединившуюся сторону обязанность ввести в собственное законодательство нормы, необходимые для того, чтобы сделать действенными положения Конвенции (статьч 1). Кроме того, стороны должны гарантировать судебную защиту, способную предотвратить или немедленно прекратить нарушение гарантированных прав и принципов (статья 23). Была также предусмотрена возможность для тех, кому был нанесен ущерб вследствие нарушения этих прав, получить равноценную компенсацию, но только на тех условиях, которые предусмотрены законом (статья 24). В области контроля КПЧБ предусматривает, что кроме представления данных по требованию Генерального секретаря Совета Европы о том, как внутреннее законодательство обеспечивает эффективное применение всех положений Конвенции (статья 30), Европейский Суд может высказывать консультативные мнения (статья 29). Речь идет о значительном нововведении в практике Совета Европы в том, что касается юридического инструмента, отличного от дополнительных протоколов ЕКПЧ.

1.9. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Совет Европы предложил оригинальные решения для разрешения одной из самых деликатных проблем, с которой столкнулись члены новой организации, найдя приемлемые способы установить равновесие в области прав и обязанностей национальных меньшинств, проживающих в различных странах. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (далее – РКЗНМ), подписанная в феврале 1995 года, является первым обязательным юридическим инструмен-

35

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

том в области охраны прав национальных меньшинств. Как указано в преамбуле, этот документ должен определить необходимые принципы и проистекающие из них обязанности, которые должно обеспечить внутреннее законодательство каждого государства для эффективной защиты национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к таким меньшинствам, в соответствии с законом и территориальной целостностью и национальным суверенитетом государств. Необходимо подчеркнуть этот последний аспект, который имеет особое значение, поскольку отражает идею того, что территориальная целостность государств является первостепенной ценностью в рамках международных отношений. Это подтверждается тем фактом, что ничто в настоящей Рамочной конвенции не может быть истолковано как подразумевающее какое-либо право любого отдельного лица заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, противоречащие основополагающим принципам международного права, особенно принципам суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств (статья 21).

Принцип, лежащий в основе РКЗНМ, заключается в том, что защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека (статья 1).

Согласно другому основополагающему принципу, любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться таковым, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, не должны ущемлять данное лицо (статья 3). Предусмотрен ряд особых принципов, направленных на то, чтобы защищать лица, принадлежащие к национальным меньшинствам от любой формы дискриминации и утвердить их специфику и в том, что касается основных прав (свобода выражения мнения, собраний и т. д.), и в языковой области, и в деятельности, направленной на сохранении своеобразия меньшинства. Здесь необходимо особо отметить, что рассматриваемый документ не определяет, что нужно понимать под национальным меньшинством, поскольку по этому поводу государства не пришли к общему мнению. В документе предпочли сослаться на общее понятие национального меньшинства, которое дано в статья 14 ЕКПЧ (в той части, которая говорит о дискриминации).

Как ясно следует из ее названия (Рамочная конвенция), и РКЗНМ является документом прагматического характера, который требует особого подхода со стороны отдельных государств. Таким образом, от доброй воли и желания сотрудничать самих государств зависит, не нарушится ли шаткое политической равновесие, присущее некоторым из них. Согласно РКЗНМ Комитет министров Совета Европы является органом, контролирующим выполнение взятых на себя обязательств (статья 24). Учитывая особое значение данного вопроса, предусмотрено, что Консультативный Комитет будет оказывать Комитету министров помощь в оценке адекватности мер, предпринимаемых государствами (статья 26). Этот Комитет состоит из 12–18 членов, «обладающих признанной компетенцией в области защиты национальных меньшинств», регламент его деятельности утвержден специальными документами (резолюция (97) 10 от 17 сентября 1997 года). Можно предположить, что изучение докладов, представленных государствами, сможет способствовать выработке мнений и рекомендаций и будет достаточно полезной и интересной.

36