М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

роны национальных властей (экспроприация, регулирование пользования собственностью и т. д.).

«Статья 1 Протокола № 1 требует разумного соотношения пропорциональности между применяемыми средствами и поставленной целью. Условие не может считаться удовлетворенным, если заинтересованное лицо подверглось особому и чрезмерному ограничению»

(постановление Håkansson and Sturesson, 51).

6. Субсидиарность европейской системы защиты прав человека

6.1. ЕКПЧ предлагает дополнительные гарантии, кроме тех, которые уже осу-

ществляются государствами. В такой чрезвычайно важной области как коллективная наднациональная защита прав человека не возможно, и, кроме того, не желательно полное единообразие в предоставлении прав и свобод.

Как уже было сказано, за государствами признаются определенные дискреционные полномочия в выборе мер, которые они сочтут наиболее подходящими для того, чтобы гарантировать соответствующим образом права и свободы. И именно поэтому в толковании ЕКПЧ Европейский Суд не может не учитывать основные черты и процедуру национальной правовой системы.

Перед европейской системой защиты прав человека посредством ЕКПЧ не ставится цель подменить соответствующие национальные системы. Механизм коллективной гаран-

тии имеет дополнительный характер. Принцип субсидиарности, на котором основывается европейская система защиты прав человека, обусловлен тем, что ЕКПЧ, прежде всего, доверяет каждому из государств задачу обеспечить, внутри себя, пользование всеми правами и свободами, которые она гарантирует.

«Определяя, имела ли место в определенном случае, судебная дискриминация, Суд не может игнорировать правовые и фактические элементы, которые характеризуют жизнь общества в государстве, которое в качестве договаривающейся стороны отвечает за меры, оспоренные в Суде. При этом Суд не может полностью заменить соответствующие национальные власти, иначе он не будет учитывать субсидиарный характер международного механизма коллективной гарантии, созданного Конвенцией. Национальные власти свободны в выборе мер, которые считают необходимыми в рамках, установленных Конвенцией. Контроль со стороны Суда касается только соответствия таких мер требованиям Конвенции» (постановление Affaire linguistique belge. Раздел «Вопросы существа дела», р. 34, § 10).

47

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

Глава вторая ЕКПЧ и право Европейского Союза

1.Проблемы соотношения

1.1.Соотношение между ЕКПЧ и правовой организацией Евросоюза. Соотношение, которое существует между правом ЕКПЧ и правом Евросоюза можно рассматривать с двух сторон: важности для ЕКПЧ права Евросоюза и восприятия ЕКПЧ правовой системой Союза, в особенности Судом Европейского Сообщества в Люксембурге.

Во-первых, необходимо подчеркнуть, что право Союза с самого начала было предназначено для того, чтобы интегрировать или заменить, в областях, относящихся к его компетенции, внутреннее право отдельных государств. Право Союза может использоваться органами ЕКПЧ как параметр оценки легитимности определенных национальных мер в свете положений ЕКПЧ, тогда как они ссылаются на внутреннее право (см. ссылку в пункте 1 статьи 5 ЕКПЧ касательно лишения свободы, осуществленного согласно «нормам, предусмотренным законом»).

Например, согласно праву Союза, чтобы считать законной такую меру, как лишение свободы, направленное на удаление гражданина Союза с территории государства, чьим гражданством он не обладает, необходимо соблюдать внутреннюю норму этого государства, приведенную

всоответствие с директивой Союза (№ 64/221) о высылке граждан других государств, присоединившихся к Римскому договору. Другими словами,

втаком случае право Союза соответствует, согласно нормам ЕКПЧ, внутреннему праву и, как таковое, может быть объектом контроля на предмет законности со стороны Европейского Суда по правам человека (Европейская Комиссия по правам человека, жалоба № 6871/75, Caprino, DR 12, p. 14).

Проблема, которую нужно решить, проблема, имеющая тонкую юридическую и политическую подоплеку, состоит в том, как организовать контроль со стороны Страсбургского Суда над решениями институтов Европейского Союза, принятыми согласно нормативам Союза. Этот контроль должен выявить их соответствие нормам ЕКПЧ. Все это вписывается в самую широкую тему, касающуюся передачи полномочий от государств к международным организациям и ответственности этих последних в свете обязательств, принятых на себя государствами, присоединившимися в ЕКПЧ. Европейская Комиссия по правам человека отметила, что ничто не препятствует передаче полномочий от государств-членов ЕКПЧ международной организации, при условии, что в рамках этой последней будет осуществляться достаточная защита основных прав. Это доктрина так называемой эквивалентной защиты, доктрина, согласно которой Комиссия объявила себя не компетентной в вопросах расследования обращений о нарушениях основных прав. Данные расследования должны проводиться Международным Судом Сообщества.

«Конвенция не запрещает государству-участнику передавать полномочия международным организациям. И все же, Комиссия напоминает, что “если государство принимает на себя договорные обязательства, а затем заключает другой международный договор, который не позволяет ему далее выполнять обязательства, принятые по первому договору, оно несет ответственность за любое явившееся последствием этого нарушение обязательств, принятых им на себя по первому договору”. (…)

48

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

Комиссия считает, что передача полномочий ни коим образом не исключает ответственности государства в сфере действия конвенции, когда речь идет о действиях в рамках переданных полномочий. Напротив, гарантии, предусмотренные Конвенцией, могли бы в таком случае быть ограничены или беспричинно исключены и таким образом, могли бы потерять свой обязательный характер. Предмет и цель такого инструмента защиты человеческой личности (Конвенция) требуют толкования и применения ее положений так, чтобы сделать требования конкретными и эффективными

(…) Следовательно, передача полномочий международной организации не совместима с Конвенцией в том случае, если подобная организация не сможет обеспечить эквивалентную защиту основных прав» (Европейская Комиссия по правам человека, жалоба № 13258/87, M. & Co. v. Germany, DR 64).

Это правовое положение, хотя и не во всем бесспорное, имеет свою логическую основу. Если мы обратимся к случаю, рассмотренному Комиссией, то заметим, что передача полномочий была осуществлена в пользу организации, – Европейского Союза – имеющей развитую систему юридической защиты прав, а именно Международный Суд в Люксембурге. Как будет видно далее, юридическая деятельность этого органа осуществляет судебную защиту основных прав, исходя из прав и свобод, гарантированных ЕКПЧ. Необходимо подчеркнуть, что в своей юридической деятельности Суд в Люксембурге не ограничивается простым цитированием положений ЕКПЧ, но пользуется также, даже если и не полностью, юридическими толкованиями Страсбургского Суда в области основных прав.

Деятельность Европейского Суда по правам человека в последнее время свидетельствует о том, что происходит переосмысление восприятия отношений между системой ЕКПЧ и правовым устройством Евросоюза.

В obiter dictum, содержащемся в постановлении, принятом несколько лет назад по проблеме профилактики и предотвращения преступлений, предусмотренных национальным законодательством, которое включило в себя нормативы сообщества и принципы, разработанные Международным Судом, Европейский Суд по правам человека высказал мнение, что то обстоятельство, что национальное законодательство повторяло почти дословно директиву Евросоюза, не освобождало его от выполнения статьи 7 ЕКПЧ (постановление Cantoni, 30). По всей вероятности, это указывает на то, что Страсбургский Суд не собирается осуществлять, без дальнейших пояснений, радикальный правопорядок, предлагаемый Комиссией, в области такой сложной как природа обязательств, принятых государствами при ратификации ЕКПЧ.

Другое постановление (Matthews), принятое совсем недавно «новым» Европейским Судом по правам человека, подтверждает изменения в ориентации его деятельности. Это решение касается права голосования гражданки Гибралтара, или, вернее сказать, ее невозможности участвовать в голосовании на выборах в Европейский Парламент (статья 3 Протокола № 1). Подтвердив собственную компетенцию рассматривать подобное дело, Суд постановил, что имело место нарушение ЕКПЧ. Суд выразил мнение, что законодательство Евросоюза является частью законодательства Гибралтара, что истица испытывает его непосредственное давление, и поэтому оказалась полностью лишенной высказать собственное мнение в выборе членов Европейского Парламента. Решение содержит положения, представляющие значительный интерес. Прежде всего, признается, что акты Сообщества не могут оспариваться в Суде как таковые, поскольку Сообщество не выступает в качестве сто-

49

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

роны, действующей в суде; также подтверждается положение о том, что ЕКПЧ не исключает передачи полномочий международным организациям при условии, что права, гарантированные ЕКПЧ будут полностью признаваться. Однако признается также, что подобная передача полномочий не уменьшает ответственности государств-участников.

Что же касается особого случая, упомянутого истицей, Суд пришел к мнению, что Европейский Парламент не может быть

«исключен из контекста выборов, предусмотренных статьей 3 Протокола № 1, поскольку речь идет о наднациональном, а не внутреннем представительном органе».

О Европейском Парламенте Суд не вынес никакого определения, поскольку он представляет собой орган, возникший на основе международного договора, более позднего, чем ЕКПЧ.

«Только то обстоятельство, что орган не был принят во внимание авторами Конвенции, не может помешать подобному органу войти в сферу действия Конвенции. Поскольку государства-участники организуют общие конституциональные или парламентские структуры посредством заключения международных договоров, Суд должен учитывать изменения, которые привносят эти взаимные соглашения, в толковании Конвенции и дополнительных протоколов» (постановление Matthews, 39).

Что касается сферы действия Европейского Парламента, Суд постановил следующее:

«Что касается сферы действия Европейского Парламента, Суд считает, что подобный орган является основным инструментом демократического контроля и политической ответственности системы Сообщества. Он получил законную силу после выборов на основе всеобщего прямого голосования и должен быть признан, в пределах собственной компетенции, той частью структуры Европейского Сообщества, которая наиболее полно соответствует желанию создать в рамках этого последнего настоящий демократический режим» (там же, 52).

О роли Европейского Парламента в рамках Сообщества и, в особенности, о его «законодательных» функциях Суд вынес следующее решение:

«Следовательно, Суд считает, что Европейский Парламент обоснованно является участником особого законодательного процесса, который направлен на признание актов в рамках статей 189В и 189С Договора ЕС, а также осуществляет общий демократический контроль над деятельностью Европейского Сообщества. Именно поэтому его можно считать “частью законодательных органов” Гибралтара, согласно положению статьи 3 Протокола № 1».

1.2. Право Европейского Союза и основные права. В правовой системе Европейского Союза содержатся элементы, основывающиеся на основных правах, не только на уровне документов, но и на уровне законотворческого процесса. На уровне документов особое значение имеет ссылка на основные права, которые являются почти естественным следствием конституциональных традиций, общих для государств-участников, как следует из статьи 6 Договора о Союзе (в современной уточненной версии, Амстердамской).

«1. Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также господства права – принципов, общих для государств-членов.

50

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

2. Союз уважает основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 года, и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообщества…»

По этому поводу Международный Суд заявил, что, хотя Римский договор и был заключен в виде международного соглашения, он представляет собой конституционную хартию правового сообщества (Заключение 1/91 от 14.12.1991 по проекту договора между Сообществом, ЕАСТ и ЕЕЕ).

«Мы полагаем, что Договор ЕЭС, хотя и был заключен в виде международного соглашения, представляет собой конституционную хартию правового сообщества. Как следует из правовой деятельности Международного Суда, Договоры Сообщества послужили созданию правопорядка нового типа, ради которого государства отказались в очень большой степени от их суверенных полномочий, и который признает как субъекты не только государства-участники, но их граждан. Основные характеристики правопорядка сообщества, созданного таким образом, составляют, прежде всего, его верховенство над правом государствучастников и прямое применение целого ряда норм, которые применяются и к гражданам этих государств, и к государствам в целом» (Заключение 1/91,

§21).

1.3.Правовая деятельность Международного Суда Европейского Сообщества в сфере основных прав. Постоянной правовой практикой Международного Люксембургского Суда стало то, что основные права составляют неотъемлемую часть общих принципов права, соблюдение которых этот Суд гарантирует. Общепризнанно также, что международные договоры, касающиеся защиты прав человека, которые разработали или к которым присоединились государства-участники, могут представлять элементы, которые необходимо учитывать в рамках применения права Сообщества. Прежде всего, юриспруденция пыталась интегрировать всю совокупность основных прав, ссылаясь на общие принципы права Сообщества, в основные права как они трактуются международными договорами, относящимися

кправам человека (постановление Nold).

«Как уже утверждал этот Суд, основные права являются составляющей основных принципов права, соблюдение которых они гарантируют. Суд, гарантируя защиту подобных прав, намерен руководствоваться конституционными традициями, общими для государств-участников, и не может, таким образом, допускать поведения, несовместимого с основными правами, признаваемыми и гарантируемыми конституциями этих государств. Международные договоры, касающиеся охраны прав человека, которые государства-участники разработали или к которым присоединились, могут с полным правом предлагать некоторые элементы, которые необходимо учитывать в рамках действия права Сообщества» (жалоба № 4/73, постановление Nold от 14.05.1974).

Явное признание роли, которую может выполнять ЕКПЧ для достижения подобных целей, произошло позднее, в постановлении Rutili (жалоба № 36/75, постановление от 28.10.1975), в котором Суд рассмотрел совместимость с ЕКПЧ одной из правовых норм Сообщества. В постановлении Hauer, наконец (здесь было рассмотрено соответствие одной из правовых норм Сообщества соблюдению права собственности, гарантированного статьей

51

М. де Сальвиа. «Европейская конвенция по правам человека»

1 Протокола № 1 ЕКПЧ), Суд, подтверждая принцип, содержащийся в постановлении Nold, добавил:

«Это направление было подтверждено совместной декларацией Ассамблеи, Совета и Комиссии от 5 апреля 1977 года, которая, упоминая правовую деятельность Суда, ссылается как на права, гарантированные конституциями государств-участников, так и на Европейскую конвенцию защиты прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года» (постановление по жалобе № 44/79 от 13.12.19796).

Необходимо подчеркнуть, наконец, что компетенция Суда не распространяется на области, не входящие в рамки нормативов Сообщества. Остаются предметы, принадлежащие исключительно ведению государств-участников. В частности, в том, что касается воссоединения семей, относительно к гражданам стран, не принадлежащих Сообществу, ссылаясь на уважение к семейной жизни, Суд заявил, что он обязан контролировать уважение основных прав в сфере права Сообщества, однако

«не может судить о совместимости с Европейской конвенцией по правам человека национального вопроса, который не входит в сферу права Сообщества» (жалоба № 12/86, постановление Demirel, от 30.09.1987).

1.4. Присоединение Европейского Сообщества к ЕКПЧ. Этот вопрос, хотя и не является больше остро актуальным, заслуживает внимания, поэтому необходимо особо остановится на присоединении Сообщества к ЕКПЧ, предложение о котором было сделано Европейской Комиссией Европейского Сообщества в 1979 году. Целью этого предложения, которое поддержала как Комиссия, так и Европейский Парламент, было попытаться скоординировать две юридические системы: систему Сообщества и систему ЕКПЧ, и тем самым помочь государствам избежать ситуации, при которой они окажутся перед трудностями, вызванными сосуществованием двух противоречащих друг другу нормативных систем. Действительно, нельзя отвергать гипотезу, что решение Европейского Суда по правам человека может противоречить правовой норме Сообщества, даже если она и была утверждена Международным Судом. Государство-участник может оказаться в таком случае перед двумя противоречащими друг другу решениями и обязанностями: обеспечить первенство права Сообщества и выполнить, как это предусмотрено статьей 46 ЕКПЧ, решение Страсбургского Суда. Международный Суд Сообщества получил запрос о возможности присоединения к Конвенции всего Сообщества и дал отрицательный ответ (28 марта 1996 года). Суд решил, что присоединение

«определило бы существенные изменения в современном режиме Сообщества относительно защиты прав человека, поскольку привело бы к внедрению Сообщества в уже сложившуюся международную институциональную систему, а так же вызвало бы необходимость интеграции всего комплекса положений Конвенции в правопорядок Сообщества».

Для Международного Суда возможное изменение этого режима Сообщества представило бы конституционное значение. Его можно было бы осуществить только посредством изменения Договора. Естественно предположить, что такое суждение откладывает решение проблемы сосуществования, в рамках так называемой институциональной европейской архитектуры двух юридических систем, ЕКПЧ и Римского договора, на неопределенный

6 Это решение было принято спустя два года после торжественной декларации трех институтов Сообщества (Совета,

Комиссии и Парламента) (Gazzetta Ufficiale, 1977, N.C. 103, p. 1).

52