4. Конституционно-правовая ответственность: понятие и виды.

Ответственность в КП бывает двух видов: конституционно-правовая и отраслевая. Конституционно-правовая – это ответственность за нарушение норм конституционного права, установленная в его источниках; второе – это отраслевая – ответственность за нарушение норм конституционного права, установленная в источниках других отраслей права (УК, КоАП, даже ГК). Раздел VII УК РФ – преступления против личности – уголовные санкции за нарушение тех или иных конституционных прав и свобод. Ст. 136 – установлена ответственность за нарушение равенства, ст. 132 – ответственность за фальсификацию на выборах; иные отрасли права содержат в себе санкции за нарушение К-П норм. КоАП – в нем есть глава V «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» – например, там есть Нарушение законодательства за нарушения свободы совести и вероисповедания; или, например, наказание за сокрытие избирательных бюллетеней.

Конституционно-правовая ответственность устанавливается лишь в источниках КП – в рамках сугубо предмета конституционного права. Конституция в ст. 93 содержит в себе санкцию в виде отрешения президента от должности или, например, ст. 117 – содержит санкцию о роспуске ГД; другая статья – о роспуске избирательной комиссии. Ответственность носит двоякий характер: либо устанавливается самой отраслью, либо другими отраслями.

Как между собой соотносится конституционно-правовая и отраслевая ответственность. Отличия

1. Конституционно-правовая ответственность устанавливается практически в любом источнике права; отраслевая ответственность – в ФЗ (кодексах, например) и законах субъектов.

2. Фактическим основание конституционно-правовой ответственности является совершение конституционного деликта либо политически нецелесообразное поведение субъектов, например, политически нецелесообразное поведение ГД; фактическим основанием К-П ответственности может быть не только проступок (деликт), но и политически нецелесообразное поведение субъекта. Фактическое же основание отраслевой конституционной ответственности – конкретное правонарушение.

3. Отраслевая – на основании решения суда; К-П ответственность может наступать по решении должностных лиц, КС и даже граждане (например, решение об отзыве должностного лица принимают избиратели). Круг как бы сказать инстанций ответственности в КП очень широк и не ограничивается судом.

4. По санкциям и принуждению. Принуждение в уголовном и административном праве носит сугубо государственный характер. В К-П ответственности принуждение может носить и общественный характер (исключение члена из партии, отзыв должностного лица народом). Санкции в отраслевом конституционном праве разные. В конституционном праве есть такие санкции, которые совпадают с уголовными и административными – лишение статуса, например. В конституционном праве не может быть таких санкций, как лишение свободы (то есть уголовно-правовых). Дискуссионный вопрос о том, могут ли быть материальные санкции в конституционном праве. Материальные санкции у нас существуют разве что на уровне субъектов – например, федерация может внести должность управляющего финансами субъекта (если субъект сам не справится или если субъект – банкрот). Второй механизм – изъятие субъектов, переданных субъекту. Больше материальных санкций в конституционном праве нет (в других странах возможны конституционные штрафы, например, в избирательном праве).

Парадокс Ганса Кельзена: нормы конституционного права обладают высшей юрсилой, но защищаются нормами, стоящими ниже в нормативной иерархии. Кельзен говорил, что это ненормально. Чтобы минимизировать этот парадокс, в КП есть своя К-П ответственность, и она придает отрасли некую завершенность, можно сказать, даже полноценность. Мы не можем с вами применить отраслевую ответственность, не применив К-П ответственность, поскольку в КП есть много иммунитетов: у депутатов, судей, других должностных лиц – поэтому предварительно к такому лицу мы должны применить К-П ответственность. Ст. 93 Конституции – если Президент совершит тяжкое преступление, сначала он отрешается от должности, а только затем подвергается У-П ответственности.

Конституционно-правовая ответственность – это закрепленная нормами КП обязанность субъекта К-П отношений отвечать за свое юридически значимое поведение, не соответствующее диспозиции нормы, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной инстанции ответственностью принуждение.

К-П ответственность бывает двух видов. Позитивная К-П ответственность – не связана с применением специальных мер воздействия (санкций); второй вид – негативная К-П ответственность, она связана с применением специальных мер воздействия (санкций).

КП – единственное, в которой есть позитивная ответственность. Позитивная К-П ответственность может пониматься в двух смыслах:

1) ответственное поведение, подотчетность, юридическая компетенция, носит сугубо перспективный характер, то есть существует до правонарушения. Присяга – не что иное, как позитивная ответственность: признание подотчетности, ответственного поведения и моего намерения осуществлять полномочия (обещаю служить Конституции и народ). Правосознание – оно как совесть: либо у тебя оно есть, либо его нет (если нет, то ты берешь взятки и совершаешь другие гадости).

2) ответственность одного субъекта перед другим, предоставляющая возможность второго субъекта оценить обязанности первого. Она тоже ни к чему не обязывает и носит перспективный характер, но ты все равно должен прийти и дать ответ: почему, что, как, зачем. Ст. 114 – Правительство отчитывается перед ГД по вопросам бюджета и отвечает на иные вопросы Думы – это позитивная ответственность Правительства перед Думой.

Негативная К-П ответственность бывает двух видов:

1) Политическая наступает за действие или бездействие субъекта, не отвечающая политической эффективности и целесообразности – это большая особенность К-П права – в нем можно просто так получить нагоняй. Пришел Борис Николаевич в плохом настроении – хлобысь, и указ! В конституционном праве, которое регулирует политические отношения, можно применить санкцию за нецелесообразное поведение субъекта.

2) Юридическая негативная К-П ответственность – наступает за совершенный К-П деликт. Совершил Президент Гос.измену и иное тяжкое преступление – по ст. 93 он может быть отрешен от должности, за правонарушение может быть распущена избирательная комиссия; занялось объединение экстремистской деятельностью – оно может быть запрещено.

Принципы К-П ответственности.

1. Конституционность и законность. Этот принцип требует наличия юридического основания. Проще говоря, должна существовать норма, управомочивающая на применения ответственности. Такая норма должна быть четкой, ясной и предсказуемой.

2. Определенность основания. Юридическое, фактическое и процедурное основание ответственности должны быть определенно сформулированы. Прочитав норму, вы должны четко понять, какое деяние и кем наказывается.

3. Справедливость. Классический принцип, но в политической ответственности справедливость вообще не оценивается: эффективно или неэффективно, целесообразно или нет – вот что важно. Но это классический принцип, санкция должна быть справедливой.

4. Пропорциональность и соразмерность – вытекает из справедливости – требует, чтобы санкция была пропорциональна тяжести содеянного. В КП сложно определить соразмерность санкции, это не уголовное право, где понятно, что за кражу нельзя казнить. Например, соразмерность проявляется в зак-ве об общественных объединениях. Помимо прекращения деятельности, это вынесение предупреждения и прекращение деятельности до шести месяцев.

Основания К-П ответственности.

1. Юридическое 2) Фактическое 3) Процедурное

Юридическое основание – по сути это норма конституционного права, в котором устанавливается ответственность. Юридическим основанием может быть любой акт, который устанавливает фактическое основание (сам деликт) и процедурное основание. В КП возможны санкции за нарушение общественных норм (общественного права – например, исключение из партии) и этических норм (отрешение от должности судьи за нарушение Кодекса судейской этики).

Конституционное правонарушение по-другому называется конституционно-правовой деликт – то есть деяние в форме действия или бездействия, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права и влекущее применение К-П ответственности. К-П деликт имеет свой состав: субъект, объект, субъективная сторона и объективная сторона.

Субъектами выступают физические лица и коллективные образования – это очень важное отличие от других отраслей права. В российском уголовном праве субъектом ответственности может быть только физическое лицо; в административном ответственность распространяется не только на физических, но и на юридических лиц. В КП не только на неграждан, бипатридов, переселенцев и беженцев, но и общественные образования и коллегиальные органы.

Объект К-П деликта – защищаемые конституционным правом ценности и отношения, такие ценности могут складываться в сфере конституционного строя, нарушение принципов республиканизма, светского характера государства и иных основ конституционного строя; в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина; в сфере гос. устройства, в сфере дея-ости органов власти и должностных лиц; в сфере дея-ости местного самоуправления.

Объективная сторона – К-П деликт совершается в форме действия и бездействия. Большинство – в форме действия, но есть примеры и бездействия, например, невмешательство того или иного субъекта в развитие К-П отношений, например, ст. 75 ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав – ответственность за действие и бездействие, которые повлекли нарушение избирательных прав, например, нереагирование на избирательные правонарушения может повлечь ответственность. Иногда есть и сугубо ответственность за бездействие (ст. 37 ФЗ О полит. партиях – партия подлежит роспуску если она в течении 5 лет подряд не участвует в выборах). Помимо действия или бездействия, ответственность может наступать за аморальный поступок, например, ст. 23 ФЗ Об общественных объединениях устанавливает санкцию в виде отказа в гос. регистрации, если название организации не соответствует нравственности. Если судья совершит поступок, порочащий его честь и достоинство и честь судьи – может быть основанием для отрешения. Еще примеры: посягательство на конст. строй, несоблюдение прав и свобод человека и гражданина; общественное объединение подлежит ликвидации, если она нарушает права и свободы. Еще примеры – нарушение присяги; ненадлежащее исполнение конституционных обязанностей. Если субъект не выполняет бюджетные обязательства, на уровне может быть введена временная финансовая администрация для преодоления бюджетного дефицита. Еще примеры – совершение госизмены; утрата доверия должностным лицом.

Субъективная сторона. По общему правилу действует презумпция невиновности. В тем не менее вина в КП необязательна, возможна безвиновная ответственность (это отличительная черта КП). Президент может в рамках реализации политической ответственности Правительству ГД может отказать в доверии – это безвиновная ответственность. Есть и другие более сложные примеры: политическая партия может нести ответственность за свое отделение из-за отсутствия у него статуса юридического лица (пример ответственности одного субъекта перед другим). Мы не можем определить форму субъекта, не исполняющего предписания. Достаточно сложно определить наличие умысла и неосторожности в деятельности избирательной комиссии, поэтому определить форму вины можно только если есть индивидуальное лицо.

Процедурное основание К-П ответственности подчинено принципу надлежащей правовой процедуры. Этот принцип требует, чтобы право четко устанавливало инстанцию и процедуру, в рамках которой будет устанавливаться ответственности. Принцип надлежащей правовой процедуры требует предоставления субъекту права выступить в свое оправдание. Классический принцип due process of law. Ответственность является справедливой только тогда, когда она установлена надлежащей правовой процедурой. Это не пустые слова. Это эфирный принцип, он может улетучиться как аромат духов, но его нельзя нарушать.

Единого порядка применения К-П ответственности не существует, да и невозможно его разработать по причине многообразия санкций и составов К-П нарушений. В КП есть не только внесудебная процедура применения ответственности, но и внесудебная, вплоть до граждан (отзыв депутата/должностного лица). Круг инстанций ответственности крайне широк. Ими могут быть конституционные суды и иные органы конституционного контроля. Конституционный суд может признать норму неконституционной. Во-вторых, это суды общей юрисдикции. Например, СОЮ может расформировать избирательную комиссию, могут ликвидировать общественную организацию, ВС может запретить полит. партию. В-третьих, законодательный представительный орган. Например, СФ принимает решение об отрешении Президента от должности. ГД выражает недоверие или отказывает в доверии Правительству. Каждая палата парламента может лишить мандата своего члена в случае несоответствия критерию несовместимости или нарушения иных требований. Фракция может ходатайствовать о лишении депутата депутатского мандата. Каждая из палат может ходатайствовать о нарушении полномочий членами Счетной палаты. В-четвертых, Президент. Президент может отменить акты правительства, у него есть серьезные полномочия по федеральному вмешательству: распустить законодательный орган субъекта, отправить в отставку должностных лиц исполнительной власти в субъектах. В-пятых, органы исполнительной власти и общественных объединений. В-шестых, прокуратура, она наделена полномочия выносить предупреждения или приостанавливать деятельность общественных объединений на срок до шести месяцев. В-седьмых, избирательные комиссии (распускают нижестоящие комиссии?); В-восьмерых, граждане – отзыв депутатов, должностных лиц, депутатов мест. самоуправления.

Конституционно-правовые санкции – установленные нормами КП меры государственного или приравненного к нему принуждения, которое применяется за совершение деяния, не соответствующего диспозиции нормы. Санкции максимально разнообразны.

1. Лишение К-П статуса или досрочное прекращение полномочий. Самый яркий пример - это роспуск. Зак-й орган субъекта может быть распущен либо высшим должностным лицом субъекта, либо Президентом РФ. Может быть расформирована избирательная комиссия за подтасовку и вброс бюллетеней. Отзыв – тоже пример этого первого вида К-П санкций. Отзыв используется на уровне субъектов, на местном уровне – для отзыва депутатов муниципального собрания. Отмена решения о гражданстве – может наступить, если лицо подало недостоверные, или подложные сведения при подаче заявления о приеме в гражданстве (натурализации). Отмена решения о гражданстве возможно, если лицо совершило теракт или его попытку.

2. Ограничение или лишение конституционного субъективного права. Положение о предоставлении политического убежища устанавливает санкцию в виде лишения права на убежище в случае, если лицо осуществляет деятельность, которая противоречит Уставу ООН.

3. Отказ (отклонение). Отказ в признании, утверждении, предоставлении гражданства, государственной регистрации, назначении референдума, отказ в выдаче разрешения временного проживания.

4. Возложение дополнительной конституционной обязанности. В случае признания нормы неконституционной, КС может наложить возложить обязанность на законодательный орган изменить нормы или на суды – не применять ее.

5. Переход конституционного полномочия. В РФ если выборы не назначает уполномоченное лицо в установленный срок, то это полномочие переходит Избирательной комиссии. Если Президент не назначает выборы в ГД, то это полномочие переходит к ЦИК, если и ЦИК не назначает – полномочие переходит к суду.

6. Оценочные санкции. Например, выражение недоверия, ст. 117 Конституции, в которой установлены санкции в виде выражения недоверия или отказа в доверии Правительства со стороны ГД. Сюда входит так же внесение представления о недолжном поведении или предупреждение. Согласно зак-ву об экстремистской деятельности, органы прокуратуры могут вносить предупреждения, представления о недопустимости дея-ости той или иной организации.

7. Отмена (признание недействительными) юридически значимого результата. Например, отмена результатов голосования. Например, «нарушение, не позволяющее достоверно определить результаты голосования» – всякий ли вброс бюллетеней можно признать критическим и достаточным, чтобы признать р-ты недействительными – это решается судами ad hoc, в законе не конкретизируется ничего.

8. Отмена (приостановление) правовых актов. Ч. 6, ст. 125 – КС признает недействительными акты парламента.

9. Принуждение к исполнению конституционных обязанностей. Самый яркий пример – меры федерального вмешательства, ФЗ 1999 Об общих принципах организации госвласти в субъектах. Если субъект не исполняет конституционную обязанность об устранении неконституционной нормы из своего Устава или закона – Президент может распустить законодательный орган субъекта. Президент может внести на территории субъекта временной федеральное правление, принудив тем самым субъект соблюдать его обязанности.

10. Конституционно-правовые санкции процедурного характера. Если депутат матерится, его можно лишить слова, отключить микрофон или удалить из зала. В процессе заседания КС РФ кто-то достает телефон и делает селфи на фоне Зорькина – штраф вроде бы 1000 рублей – не так много за селфи с Зорькиным! А еще его можно выдворить из зала.

11. Конституционно-правовые санкции, имеющие финансовый, имущественный характер. Таких санкций всего две: изъятие субвенций у субъектов РФ (субвенции – это дотации из федерального бюджета в бюджет субъекта), если в процессе реализации субвенции субъект нарушает зак-во РФ, федерация может изъять субвенцию. Второй вид санкций – введение временной финансовой администрации. Если бюджет субъекта дефицитный, и субъект не может за себя заплатить, то федерация вводит временное финансовое управление. Вводится оно Верховным судом по инициативе Правительства РФ. Для этого федерация контролирует все бюджетные транзакции с целью вывода субъекта из неплатежеспособности.

5. Источники конституционного права России как отрасли права: система, иерархия, нормативная пирамида. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ как источники конституционного права России.

Источники конституционного права России как отрасли права. Источники конституционного права – правовые акты, обладающие свойством нормативности и содержащие нормы, регулирующие конституционно-правовые отношения. Источниками являются конституционно-правовые акты и нормативно-правовые договоры. Что означает понятие «нормативный»? Официальная позиция содержится в:

• Постановлении Пленума ВС от 29 ноября 2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»

• Постановление КС РФ от 31 марта 2015 №6-П

Верховный Суд исходит из доктрины формальной и материальной природы нормативно-правового акта. С его точки зрения акт является нормативным, если:

1. он издан в установленном порядке управомоченным органом

2. в нем содержатся нормы права

3. эти нормы обязательны для неопределенного круга лиц

4. они рассчитаны на неоднократное применение

5. направлены на возникновение, изменение или прекращение правоотношений

Вот пять признаков, которые с точки зрения ВС делают акт нормативным. Первый из них – формальный; остальные четыре – материальные. Формальный критерий – 1; а 2, 3, 4, 5 – касается природы норм, а не их формы, то есть это материальные критерии.

Подход КС немного другой, он исходит только из материального подхода к определению НПА. Акт является нормативным, если

1. оказывает общерегулирующее воздействие на общественные отношения.

2. содержит предписания о правах и обязанностях неопределенного круга лиц

3. рассчитан на многократное применение.

Почему КС отказался от формального критерия? Дело в том, что в правовой системе есть акты, которые являются нормативными только с материальной точки зрения, но не являются таковыми с формальной. Сюда прежде всего относятся акты разъяснения законодательства. Их дают компетентные органы исполнительной власти и иные органы, например, избирательные комиссии. По содержанию это нормативные акты, а по форме – нет. Например, информационные письма Федеральной Налоговой Службы или разъяснения ЦИК, другие информационно-разъяснительные акты. С точки зрения ВС это ненормативные акты, а с точки зрения КС – нормативные.

Для нас более важным является толкование КС, а не ВС.

Подходы к описанию источников КП.

Видовой:

1. Акты государственных органов в виде нормативных актов и судебных решений

2. Внутригосударственные договоры и соглашения в виде федеративных договоров

3. Источники международного права.

Это обязательные виды источников КП. Есть два субсидиарных источника КП:

• правовой обычай (например, в праве коренных и малочисленных народов, их обычаи – законно признаны, например, убивать китов и тюленей, а мы с вами не можем поохотиться на тюленей, а им можно).

• правовая доктрина. Официально он никогда не применяется, но на деле используется, в Постановлениях ВС, ВАС, КС вы будете видеть постоянные ассоциации с юридической доктриной. Те или иные конструкции берутся из научной доктрины.

Для нас более важен иерархический подход, который предполагает, что все источники права находятся в отношениях субординации, то есть строятся на основе нисхождения от вышестоящего к нижестоящему. Главный принцип иерархии – принцип юридической силы.

Пирамида актов

Во главе нормативной пирамиды – Конституция 1993 года – акт абсолютной высшей юридической силы. «Абсолютная» – эта приставка из практики КС РФ, нет ни одного акта в правовой системе, который бы стоял выше Конституции. Конституция как источник конституционного права обладает четырьмя важными функциями (!!!):

1. она определяет виды правовых актов (конституции, акты ФС РФ, постановления Президента и др.)

2. Конституция определяет иерархию правовых актов (ч. 4, ст. 15; ст. 76 – федеральные законы не должны противоречить ФКЗ).

3. Определение порядка создания правовых актов (ст. 104 – 108 – основные стадии законодательного процесса). Весь порядок создания закона в этих статьях описывается.

4. Определение содержания правовых актов. Экспансионистская миссия КП – сделать мир лучше, КП постоянно что-то навязывает. Например, Конституция иногда определяет форму акта, которым регулируется те или иные отношения, например, статья 6 – гражданство, порядок его приобретения и прекращения определяется федеральным законом. Конституция определяет содержание правового акта, таким образом. Или, например, статья 29, часть 4 – каждый имеет право передавать, получать информацию любым законным способом – Конституция понуждает законодателя принять акт, который бы определял незаконные способы хранения, передачи информации. Каждая норма Конституции – месседж в сторону законодателя, и, если ты его не уловил, КС скажет законодателю «опять двойка!», поэтому твой акт аннулируется.

Второй этаж (трапеция на схеме) – акты Конституционного собрания (ч.3, ст. 135). Четкой дефиниции того, что является актом Конституционного собрания, у нас нет. Конституционное собрание может принять решение о неизменности Конституции либо принять новую Конституцию не менее чем 2/3 голосов. Не принят ФКЗ о статусе Конституционного собрания. Какие это акты, у Конституционного собрания – мы не знаем!

Третий этаж – Законы РФ о поправках к Конституции. Поправки вносятся по процедуре принятия ФКЗ с последующей ратификацией субъектов. Ст. 136 не определяет форму этого закона, в Конституции нет фразы «Закон РФ о поправках к Конституции». Эта форма была введена Постановление КС № 12-П за 1995, в котором он провозгласил форму акта, которым вводится поправка к Конституции. КС там назвал ее «Закон РФ о поправках к Конституции».

Четвертый этаж – декларации – особые правовые акты, которые что-либо провозглашают: суверенитет, права человека и т.д. Декларация 1990-го года "О государственном суверенитете РСФСР", декларация прав и свобод человека и гражданина, декларация "О языках народов России". Эти декларации приняты до Конституции, но они не могут противоречить Конституции. Во многих странах декларации подняты на конституционный уровень и являются частью конституционного блока (Франция, именно она, ага, где Декларация прав и свобод 1789 применяется, точнее ее преамбула). В Молдове – тоже принята эта доктрина конституционного блока. Декларации вряд ли можно принять конституционное значение, поскольку Конституция сама указывает, что декларации не могут противоречить конституции и принятые до самой Конституции применяются в части, не противоречащие Конституции 1993 (ч. 2 раздела II Конституции РФ).

Пятый уровень источников КП – Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, проще – источники международного права. Есть ст. 38 Устава международного суда ООН, в ней провозглашаются источники международного права: 1) м/н договоры; 2) м/н обычаи; 3) м/н судебные решения; 4) м/н доктрины. Из них Конституция РФ провозглашает первые три, то есть международный договор, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные судебные решения. Ч. 3, ст. 15 – первые два (договор и принципы); ст. 46 – судебные решения м/н судов.

М онизм и дуализм – теории взаимоотношения национального и международного права.

Согласно теории дуализма международное и внутригосударственное право – две самостоятельные и независимые правовые системы, на этой схеме это очень красноречиво видно. Для того, чтобы применить норму национального права в национальное, ее нужно перенести, инкорпорировать: взять норму из м/н договора и включить ее в национальный закон. До тех пор, пока ты ее не перенес, норму внутри своей страны ты применить не можешь. В теории дуализма чтобы применить норму права внутри своей страны, нужно ее перенести в свой закон для начала.

Вторая теория – монистическая – исходит из того, что м/н право является частью всеобщей системы источников права. М/н в систему источников права входит в систему источников права наряду с национальным правом. Исходя из этого м/н право занимает конкретное место в системе источников права, то есть является частью правовой системы. Монистическая теория имеет две разновидности: монизм с приоритетом международного права (м/н право стоит выше национального закона (?)); вторая разновидность монизма – монизм с верховенством конституции, он означает, что м/н право обладает относительным приоритетом, который не распространяется на конституцию. Исходя из этой второй разновидности, м/н право стоит между конституцией и законами. Какую из этих доктрин восприняла Конституция РФ?

Открываем ч. 4, ст. 15 Конституции РФ – видим монистическую теорию. «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы – уже монизм! – Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Ч. 1, ст. 15 говорит о высшей юридической силе Конституции – следовательно, м/н право в РФ находится между Конституцией и законами. Мы с вами восприняли вторую теорию – монизм с верховенством конституции.

Многие авторы говорят, что должна быть третья теория – теория прагматизма. Любой прагматик действует по принципу полезности. Прагматическая теория предполагает, что нет однозначного априорного решения коллизий национального и м/н права, а решение устанавливается ad hoc, компетентным органом для разрешения коллизий является Конституционный Суд. Исходя из Постановления КС 2015-го года КС постановил, что если решения м/н судов противоречат Конституции, то решения, например, ЕСПЧ, могут не исполняться.

Понятия закона может толковаться в узком и широком смысле. Давайте сравним несколько статей Конституции. Законы бывают нескольких видов: ФЗ, ФКЗ, Конституция как основной закон и Закон РФ о поправках к Конституции – то есть в России четыре вида закона. В ч.2, ст. 4 – в широком смысле (все виды законов), а в ст. 105 – речь идет о сугубо федеральном законе, то есть законе в узком смысле (про процедуру его принятия). На практике возникали вопросы: а можно ли оспорить ФКЗ? КС постановил, что понятие закона может охватывать в Конституции и ФКЗ, и ФЗ, либо только ФЗ (узкий смысл). Подробности – Постановление КС №13-П 2004 года, там это различие подчеркивается.

«Доконституционные» законы (у нас до сих пор действуют около 15 законов и основ законодательства РСФСР):

– законы (до сих пор действует закон о СМИ).

– основы законодательства (до сих пор действуют основы законодательства РСФСР о культуре, например).

Эти конституционные акты можно оспорить только по содержанию, а не по форме.

По субъекту законотворчества:

1. приняты законодательным органом

2. законы, принимаемые на референдуме (референдарные) – в России это только Конституция, других принятых на референдуме законов нет. «На референдум не могут выноситься вопросы: отнесенные Конституцией и ФКЗ к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти» (ФКЗ О референдуме).

3. *указы Президента РФ, восполняющие пробелы в законодательном регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. Это очень неоднозначная вещь, но нашим КС она допущена.

Понятие закона имеет две составляющие: формальную и материальную. Формальная предполагает, что закон – это особый акт, который исходит от государственной власти (законодательной). Материальная составляющая предполагает определение прав и установление обязанностей. Как душа и тело у человека.

У этого есть исключения, например – закон только в формальном смысле – например, Федеральный Закон о федеральном бюджете – является законом только в формальном смысле, принят в форме Закона, но не устанавливает права и обязанности. В некоторых странах (США) существует институт наездников: в закон о бюджете можно засунуть материальную норму. Федеральный закон о федеральном бюджете поэтому – закон только в формальном смысле, там не может быть материальных норм.

Второе исключение – законы только в материальном смысле. Те самые указы Президента, восполняющие пробелы в законодательном регулировании. Парламент бездействует, а Президент берет и подписывает указ, восполняя пробел в регулировании. Такой указ становится законом в материальном смысле слова, не будучи законом в формальном смысле (форма принятия – не как у закона, а как у указа). Когда Ельцин был президентом, он этим правом иногда пользовался, у него не было большинства в Думе.

ФКЗ – исключительно источники конституционного права, никакой другой отрасли права они не являются. ФКЗ принимаются только по вопросам, которые прямо указаны в Конституции. В Конституции можно найти порядка 12 предметов, по которым принимается ФКЗ: статус Правительства, статус высших судов, порядок созыва референдума, статус Уполномоченного по правам человека. Не приняты ФКЗ по двумя вопросам: ФКЗ, посвященный Конституционному собранию, и второй – ФКЗ, посвященный порядку изменения статуса субъекта РФ. Эти законы неудобные – кому нужны дрязги между субъектами? Нет процедуры реализации изменения статуса субъекта, и все спят спокойно.

ФКЗ обладают квалифицированной процедурой принятия, для его принятия требуется квалифицированное большинство в обеих палатах: 2/3 в ГД, и 3/4 в СФ. Президент не может наложить вето.

ФЗ – основные источники конституционного права. ФЗ находятся ниже ФКЗ в иерархии, принимаются они по простой процедуре – простым большинством в палатах. На ФЗ президент может наложить вето, которое парламент может преодолеть квалифицированным большинством.

Федеративные договоры. Бывают двух видов: во-первых, доконституционные федеративные договоры. Состоит из трёх самостоятельных договоров (март 1992) о разграничении предметов ведения и полномочий внутри Федерации между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, объединённых в группы:

• суверенные республики

• края, области, города Москва, Санкт-Петербург, Севастополь

• автономная область и автономные округа

Федеративный договор, как планировалось, станет частью Конституции, но он остался отдельным источником, и он расширяет права субъектов. абз. 4, ч. 1 разд. 2 – это положение блокирует действие республик в составе РФ по вопросам суверенитета (?)

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Они подлежат ратификации и принятии как закона, юридическая сила придается той формой, которой он применяется. Эти договоры, следовательно, имеют юридическую силу закона и стоят с ним наравне. На сегодняшний день нет ни одного договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Президент РФ (ст. 90 Конституции). Президент издает указы и распоряжения. Указы президента бывают нормативными и ненормативными. Помимо этого, есть еще третий вид указов – это указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании. Их правовую природу раскрыл КС в 1996 в Постановлении № 11-П, в котором он указал, что, если законодательная власть неспособна принять ФЗ, исполнительная власть может издать указ, и такой указ будет восполняющим пробел в законодательстве. Есть еще четвертая категория указов – указы, которыми утверждаются всякого рода программы, концепции и прочие директивные акты. До конца в науке природа таких актов не выяснена до конца, например, «политика госбезопасности»; одни авторы говорят, что акты носят ненормативную природу, другие – что нормативную в рамках особой государственной политики.

Ненормативными указами Президент реализует свои особо важные полномочия. Например, ненормативным указом Президент предоставляет гражданства. Распоряжения – сугубо ненормативный акт, с помощью распоряжений Президент дает указания своей администрации, например. Ч.3, ст. 90 Конституции: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Не указано, что они принимаются на основании и во исполнение – то есть нет сугубо подзаконного характера актов. Поэтому в данном случае акты Президента становятся регламентарными актами – во французском понимании этого термина, ведь во Франции есть строгое различие между подзаконными и регламентарными актами: чтобы издать подзаконный акт, обязательно у них должно быть уполномочивание на то вышестоящими актами; регламентарные – вне связи с вышестоящим актом. То есть Президент у нас не издает указы на основании и во исполнение вышестоящих актов, его не нужно на это уполномочивать – он издает указы в рамках своей компетенции – и в этих рамках он может указывать. Даже появилось понятие «указное право», когда многое регулировалось не законом, а указом, имеющим регламентарный характер.

Регламенты и постановления Госдумы и СФ. Невозможно сказать однозначно, нормативные это акты или нет. С одной стороны, это обязательная процедура, в рамках которой парламент осуществляет свою компетенцию, с другой стороны, он не регулирует отношения простых граждан, поэтому нельзя до конца сказать, какова природа регламентов.

Большинство остальных актов ГД и СФ носят ненормативный характер (имеются в виду постановления). Конституция наделяет палаты одним полномочием – объявлять амнистию, и по этому вопросу ГД издает постановление, которое будет нормативным. Постановление КС 2001 № 11-П – в нем КС установил, что постановления ГД об амнистии является уникальным, поскольку с помощью него для определенных граждан прекращается наказание (то есть блокируется действие федерального закона – УК и УПК). Поэтому постановления КС об амнистии являются нормативным актом, и могут быть обжалованы в КС РФ на проверку того, насколько конституционен акт КС об амнистии.

Акты Правительства РФ. Ст. 115 – сугубо подзаконный характер – такие акты издаются сугубо на основании и во исполнение вышестоящих актов. Акты Правительства – постановления и распоряжения. Постановления нормативны, распоряжения – ненормативные акты.

Следующий уровень источников КП – соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти и субъектов. Например, о передаче полномочий, о совместной деятельности. Это нечастый случай в конституционном праве. ФЗ 1999-го года «Об общих принципах организации федеральной власти в субъектах» (краткое название) – согласно ФЗ, такие соглашения ратифицируется распоряжением Правительства РФ. То есть они стоят ниже самих распоряжений Правительства.

Акты федеральных органов исполнительной власти и иных органов, например ЦИК РФ. Являются подзаконными, в основном являются ненормативными. Нормативными являются те акты федеральных органов исполнительной власти, которыми даются разъяснения законодательства. Вышестоящий орган при этом может отменить акт нижестоящего органа. ЗДЕСЬ УПУСТИЛ МЫСЛЬ Такие акты носят нормативный характер.

Еще одна категория актов федеральных органов исполнительной власти – это административный регламент. Это особый акт, который детально, конкретно регламентирует осуществление какой-то конкретной функции федерального органа. Ст. 21 ФЗ 2002 «Об основных гарантиях избирательных прав» – этот ФЗ уполномочивает ЦИК издавать инструкцию по однообразному применению избирательного законодательства. Такие инструкции обязательны для всех избирательных комиссий: с центральной до участковой.

Следующий уровень нормативной пирамиды – Конституции и Уставы субъектов РФ. Ст. 5 конституции уполномочивает республики принимать конституции, иные субъекты – принимать Уставы. В РФ конституционное регулирование носит двухуровневый характер: на федеральном уровне (Конституция) и на региональном уровне Конституция/Устав субъекта. Особой разницы между Конституцией и Уставом субъекта нет. Конституция может быть принята на референдуме или иным учредительным органом. Устав может быть принят только законодательным органом субъектом. Это единственное существующее различие (ч. 2, ст. 66 Конституции). Правовая природа уставов и конституций была раскрыта в Постановлении № 13-П 2003 года.

Законы и иные акты субъектов РФ. Ст. 73, 76 Конституции. Субъекты вправе принять закон либо по предметам исключительного ведения (туда вообще не вправе вмешиваться федерация, и там законы субъектов обладают нормативным приоритетом); либо по предметам совместного ведения в рамках своих полномочий. Внутри законов субъектов есть своя иерархия, там тоже существует четкое деление на законы, акты исполнительных органов, акты главы субъекта. Там тоже есть своя иерархия. Ст. 73: Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Следующий уровень – дно. Муниципальные правовые акты. Это самый нижестоящий акт системы источников КП. Муниципальные правовые акты ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». В числе этих актов включаются Устав муниципального образования – это местная конституция; во-вторых, акты, принятые на местном референдуме. В-третьих, акты представительного органа муниципального образования. На местном уровне нет разделения властей и своих законов, поэтому мы называет просто акты представительного органа муниципального образования. В-четвертых, акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов.

Вишенка на торте. Какое же место в этой нормативной пирамиде занимают решения КС РФ? Ответ прост: никакое! (смеется по-шустровски). Правовая природа решений КС РФ раскрыта самим КС РФ – хозяин же барин. Постановление № 18-П за 1998 г. КС РФ указал, что его решения имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц как и решения нормотворческого органа, и следовательно, такое же значение, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Следовательно, решения КС РФ являются нормативными правовыми актами. Негативный законодатель, как говорил Кельзен. Вторая функция решений КС носит позитивный характер. Такие решения дают конституционное истолкование отраслевого законодательства. КС РФ вносит новый смысл в отраслевое законодательство через толкования – его толкование является самым высшим толкованием, которое есть в правопорядке (толкование КС РФ имеет приоритет над толкованием ВС РФ и ВАС РФ) – в этом состоит позитивная функция КС РФ.

КС РФ для простого правоприменителя четко установил место своих решений в нормативной иерархии. В Постановлении КС от 8 ноября 2012 № 25-П – КС попытался втиснуть свои решения в нормативную пирамиду: «Решения КС имеют большую юридическую силу нормативно-правовых актов, являвшихся предметов проверки». Вот это к р а с и в о. Правоприменитель должен понимать, что решение КС имеет большую юрсилу чем акт, который КС проверял. Одно дело, когда КС – негативный законодатель (упраздняет норму), а другое – когда КС толкует норму и придает ей тем самым иной смысл. И тогда правоприменитель должен опираться на решение КС РФ. Юридическая сила решения КС РФ равна юрсиле акта, который он проверял+1. Если КС дал толкование нормы права, закон может быть применен только в этом толковании. Если КС признал неконституционным федеральный закон или указ Президента, или дал нормам из них иное толкование, толкование превышает силу этих актов. Если КС РФ дал толкование Конституции, то его толкование превышает юридическую силу Конституции (нехило, да?! смеется). Этот приоритет исключительно правоприменительный, не общенормативный.

ВС РФ прямо управомочен Конституцией давать толкование конкретных законов по вопросам правоприменительной практики. Его разъяснения носят нормативно-правовой характер. Такие разъяснения являются обязательными и для граждан. Разъяснения ВС РФ стоят в иерархии ниже решений КС РФ. Особое удовольствие быть первым среди равных и особое удовольствие пнуть этого первого – и КС не раз говорил, что конституционным будет закон, которому КС дал толкование, а не то, что сказал ВС. Конституционный Суд признает норму конституционной в своем толковании.

Есть два специфичных источников КП. Первый – обычаи коренных и малочисленных народов (прежде всего Севера и Сибири). Популяция их небольшая, для того чтобы поддерживать их культурную идентичность, законодатель прямо устанавливает, что обычаи эти распространяются строго на эту группу, на коренной/малочисленный народ. Этот народ может аргументировать свою позицию по этому вопросу; КС недавно рассматривал жалобу по поводу правил убийства животных для коренных малочисленных народов. Живут они, как правило, общинами. У каждого коренного малочисленного народа есть право на убитие (sic) определенного кол-ва животных, если он заболел, то он может передать это право и это количество животных родственнику. Без учета обычаев это уголовная статья.

Второй специфичный источник – общественное право. ФЗ Об общественных объединениях наделяет общественные объединения принимать Уставы и иные акты, такие уставы и иные акты являются обязательными для участников общественных объединений. Например, устав политической партии закрепляет норму: если лицо не примет участие в Съезде политической партии или не внесло членский взнос, то оно может быть исключено из партии. Устав религиозной организации: рядовой священнослужитель обязан подчиняться требованиям вышестоящих – за неисполнения возможны санкции вплоть до исключения из организации.