131. Законодательный процесс: понятие, стадии.

Законодательный процесс — это процесс создания закона. В узком смысле он представляет собой совокупность действий, посредством которых парламент осуществляет свою законодательную деятельность. При понимании в широком смысле законодательный процесс не ограничивается рамками парламента и охватывает также подписание закона главой государства и его обнародование.

В России на федеральном уровне принимаются три вида законов: законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Законодательный процесс подробно регламентирован правовыми нормами. Они содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах, регламентах Государственной Думы и Совета Федерации, актах Президента РФ и Правительства РФ.

Законодательный процесс представляет собой совокупность нескольких стадий:

1) законодательная инициатива;

2) подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой (предварительное рассмотрение);

3) рассмотрение законопроекта Государственной Думой и принятие (одобрение) закона;

4) прохождение закона в Совете Федерации и его одобрение;

4а) повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Советом Федерации;

5) подписание закона Президентом РФ и его обнародование;

5а) повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ.

Стадии 4а и 5а в отличие от других являются не основными, а дополнительными; они не обязательны, но возможны.

Стадия законодательной инициативы заключается во внесении в парламент законопроекта, которое порождает обязанность парламента рассмотреть его в соответствии с установленной процедурой. Согласно ч. 2 ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу. В ч. 1 ст. 104 Конституции РФ установлено, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов РФ, а также — по вопросам их ведения — Конституционному Суду, Верховному Суду РФ.

В отношении внесения некоторых законопроектов установлены исключительные полномочия отдельных субъектов права законодательной инициативы, например, Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Впрочем, отрицательная оценка законопроекта со стороны Правительства не является препятствием для его внесения в Государственную Думу.

В Регламенте Государственной Думы указано, какие документы и материалы должны быть представлены при внесении законопроекта.

Подготовленные к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется.

Стадия подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой (предварительного рассмотрения) регулируется ст. 107—114 Регламента палаты (глава 12). Данная стадия начинается с направления Председателем Думы зарегистрированного законопроекта и материалов к нему в комитет палаты в соответствии с вопросами его ведения, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента.

1. Если законопроект не соответствует этим требованиям, то по предложению профильного комитета Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу.

2. Если профильный комитет полагает, что законопроект соответствует требованиям Конституции и Регламента, то по его предложению Совет Государственной Думы назначает один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту, а в случае если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого комитета, назначает этот комитет соисполнителем по законопроекту. Совет Государственной Думы включает законопроект в примерную программу законопроектной работы палаты на текущую либо на очередную сессию, а также направляет законопроект и материалы к нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, Общественную палату РФ, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. По предложению профильного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Думой в первом чтении. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Совет Государственной Думы направляет в законодательные и высшие исполнительные органы субъектов РФ для подготовки и представления в Думу отзывов. Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.

Стадия рассмотрение законопроекта Государственной Думой и принятие (одобрение) закона. Рассмотрение законопроектов Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламентом палаты.

В ходе первого чтения обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответствия его основных положений Конституции РФ, его актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов. Затем заслушиваются предложения и замечания фракций, депутатов, полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных органов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. По результатам обсуждения Дума может принять (одобрить) законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо принять (одобрить) закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, либо отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы. После окончания обсуждения законопроекта вопрос о его принятии (одобрении) в первом чтении выносится на «час голосования».

Смысл второго чтения заключается в рассмотрении Государственной Думой поправок к законопроекту, принятому (одобренному) в первом чтении. Согласно ст. 120 Регламента поправки к законопроекту вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ст. 104 Конституции. Рассмотрев внесенные поправки, ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы проект постановления Государственной Думы по законопроекту, таблицы поправок, текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию, а также другие материалы. Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, к проекту федерального конституционного закона — не менее чем 2 /3 голосов от общего числа депутатов. Если при голосовании поправки к законопроекту не набрали необходимого числа голосов, они считаются отклоненными. По окончании голосования по поправкам вопрос о принятии (одобрении) законопроекта во втором чтении выносится на «час голосования». Если по итогам голосования предложение о принятии (одобрении) законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. Если после повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта предложение о его принятии (одобрении) не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Подготовка к третьему чтению заключается в устранении возможных внутренних противоречий законопроекта, установлении правильной взаимосвязи статей и редакционной правке, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при втором чтении. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для его принятия (одобрения) в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. В исключительных случаях по требованию фракций, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения . Если законопроект не принят (не одобрен) в третьем чтении, он считается отклоненным. В соответствии с ч. 2 ст. 105 и ч. 2 ст. 108 Конституции, решение о принятии федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы, а решение об одобрении федерального конституционного закона — большинством не менее 2 /3 голосов от общего числа депутатов. Указанные решения оформляются соответствующими постановлениями палаты. Как установлено в ч. 3 ст. 105 Конституции, принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Стадия прохождение закона в Совете Федерации и его одобрение. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат далеко не все принятые Государственной Думой федеральные законы, а те, которые не подлежат обязательному рассмотрению, могут быть одобрены Советом Федерации как в активной форме — путем голосования, так и в пассивной форме; такой закон считается одобренным, если в установленный срок он не был рассмотрен Советом Федерации. Таким образом, не все федеральные законы рассматриваются Советом Федерации, но все проходят через эту палату. Перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, установлен в ст. 106 Конституции. Это федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы РФ, войны и мира. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации путем голосования, если за него согласно ч. 4 ст. 105 Конституции проголосовало более половины от общего числа членов палаты. В ч. 4 ст. 105 Конституции установлен 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает федеральный закон. Применительно к федеральным законам, подлежащим по ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, процедура осуществляется несколько иначе. Дав толкование положений Конституции, Конституционный Суд постановил, что федеральные законы, подпадающие под перечень ст. 106 Конституции, не могут считаться одобренными Советом Федерации по умолчанию; срок их прохождения в Совете Федерации может превысить 14 дней, однако он не является неограниченным. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3 /4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Федеральный конституционный закон не может быть одобрен Советом Федерации по умолчанию. Рассмотрение федеральных конституционных законов Советом Федерации не ограничено 14-дневным сроком. В постановлениях Совета Федерации, оформляемых по результатам положительного голосования, содержится не только пункт «Одобрить Федеральный конституционный закон…», но и пункт «Считать принятым Федеральный конституционный закон…». Согласно ч. 1 ст. 107 Конституции «принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации…». Совет Федерации может отклонить федеральный закон с предложением создать согласительную комиссию либо просто отклонить его без такого предложения (ч. 4 ст. 105 Конституции).

В случае отклонения Советом Федерации закона, принятого (одобренного) Государственной Думой, законодательный процесс продолжает дополнительная стадия — повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Советом Федерации. В Регламенте Государственной Думы предусмотрено, что ответственный комитет, рассмотрев федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, может предложить Государственной Думе одно из следующих решений: а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением его Советом Федерации; б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших разногласий; в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции. Из указанных трех вариантов действий на практике чаще применяется вариант, заключающийся в создании согласительной комиссии. Согласительная комиссия состоит из депутаций от Государственной Думы и от Совета Федерации. Допускается приглашение для участия в согласительных процедурах представителей Президента РФ и Правительства РФ. Согласительная комиссия рассматривает положения федерального закона, по которым возникли разногласия между палатами, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих структурных единиц закона. Повторно принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ Председателем Государственной Думы. Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в ранее принятой Государственной Думой редакции не набрало необходимого числа голосов (не менее двух третей от общего числа депутатов), то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Следует иметь в виду, что в случае отклонения Советом Федерации федерального конституционного закона он также может быть повторно рассмотрен Государственной Думой. Однако в отношении данного акта Государственная Дума не может преодолеть возражения Совета Федерации повторным голосованием.

Стадия подписание закона Президентом РФ и его обнародование. В Федеральном законе от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» установленно, что федеральные конституционные законы и федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ. Они подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом. Официальным опубликованием федерального конституционного закона и федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru.). Федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

В Конституции устанавливается так называемое право вето Президента РФ, определяется срок, в рамках которого может быть реализовано это право, и характер этого права (вето не абсолютное, а относительное, отлагательное). Согласно ч. 3 ст. 107, Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона вправе отклонить его, однако Государственная Дума и Совет Федерации могут преодолеть вето. В отношении федерального конституционного закона у Президента РФ нет права вето.

В случае вето главы государства законодательный процесс дополняется еще одной стадией — повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации закона, отклоненного Президентом РФ. Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции, если Президент отклонит федеральный закон, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон; если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию. Рассмотрев мотивы решения Президента об отклонении федерального закона, ответственный комитет Государственной Думы предлагает палате одно из следующих решений: а) согласиться с решением Президента об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой; б) принять федеральный закон в редакции Президента; в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона с учетом предложений Президента; г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции. Если решено создать специальную комиссию, палата избирает в ее состав депутатов Государственной Думы, в том числе сопредседателя от Государственной Думы. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу «одна сторона — один голос». Если согласованный текст федерального закона выработан, то он вносится на рассмотрение палаты. Федеральный закон в редакции специальной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае отклонения федерального закона в редакции специальной комиссии на голосование палаты ставится вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции. Если предложение об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции не набрало необходимого числа голосов (не менее двух третей от общего числа депутатов), то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Порядок повторного рассмотрения Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, определен в гл. 14 Регламента Совета Федерации. Такой закон считается одобренным Советом Федерации в ранее принятой редакции, если решение об этом было принято большинством не менее 2 /3 голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если же при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом, он был принят в новой редакции, то этот федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.