237

49. Национально-культурная автономия в России

Что касается национально-культурной автономии, она официально признается как конструктивная форма учета интересов представителей национальностей, проживающих не компактно, а разрозненно на территории России и ее субъектов, с использованием для этого организационно-правовой формы общественных объединений. В России действует Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии». Согласно этому Закону (ч. 1 ст. I)

национально-культурная автономия в Российской Федерации — «это форма

национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической

общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях

самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». Приведенные слова делают акцент как бы на внутренние цели национально-культурной автономии, а дополнениями от 4 ноября 2014 г. были отражены также и ее, образно говоря, «внешние» цели — в части «укрепления единства российской нации, гармонизации межэтнических отношений,

содействия межрелигиозному диалогу, а также осуществления деятельности,

направленной на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов».

В ч. 2 ст. 1 записано: «Национально-культурная автономия является видом

общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-

культурной автономии является общественная организация'». Обратим внимание

также на то, что в ст. 4 Закона говорится: «Право на национально-культурную

автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение»

(выделения в цитатах мои. — С. А.).

Национально-культурная автономия имеет право: — получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую

для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного)

языка и национальной культуры, укрепления единства российской нации,

гармонизации межэтнических отношений, содействия межрелигиозному диалогу, а также осуществления деятельности, направленной на социальную и культурную

адаптацию и интеграцию мигрантов; — обращаться в органы законодательной

(представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления,

представляя свои национально-культурные интересы; — создавать средства массовой информации (далее — СМИ) в порядке, установленном законодательством

РФ, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; —

сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; — следовать национальным

традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные

промыслы и ремесла; — создавать частные образовательные организации и научные

организации, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством РФ; — участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций;

238

— устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные

контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.

Национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной. Хотя в Законе нет четких определений, по его логике местная национально-культурная автономия существует на территории муниципального образования. Местные национально-культурные автономии вправе образовывать региональную национально-культурную автономию, т. е. в рамках территории одного субъекта РФ. Региональные национально-культурные автономии двух субъектов РФ и более могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности. Такие органы не являются межрегиональными национально-

культурными автономиями. Федеральная национально-культурная автономия

учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий.

Если соответствующие этносы имеют в России свои субъекты РФ, то национально-

культурную автономию создают граждане соответствующей национальной принадлежности, проживающие за пределами этого субъекта (например, татары, проживающие за пределами Татарстана). В связи с этим Закон гласит, что

федеральные, региональные национально-культурные автономии российских

граждан, относящих себя к определенным этническим общностям, имеющим соответствующие республику или автономный округ, автономную область, и органы

государственной власти субъектов РФ, могут координировать свою деятельность, участвовать в разработке федеральных и региональных программ в области

сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры на

основе взаимных соглашений и договоров федеральных, региональных национально-культурных автономий и субъектов РФ.

Местная национально-культурная автономия учреждается на общем собрании

(сходе) гражданами, относящими себя к определенной этнической общности и постоянно проживающими на территории соответствующего муниципального образования. Учредителями местной автономии наряду с гражданами могут выступать зарегистрированные общественные объединения российских граждан,

относящих себя к определенной этнической общности, действующие на территории соответствующего муниципального образования. Делегаты местных национальнокультурных автономий на конференции (съезде) могут учредить региональную национально-культурную автономию в пределах субъекта Федерации. Делегаты региональных национально-культурных автономий на съезде могут учредить

федеральную национально-культурную автономию.

Местные, региональные и федеральные национально-культурные автономии подлежат государственной регистрации органами юстиции Российской Федерации в

соответствии с ее законодательством. Сначала в названном Законе (ст. 7)

говорилось, что при Правительстве РФ создается консультативный совет по делам национально-культурных автономий, который является совещательным органом и

действует на общественных началах. В указанной статье в ред. от 30 ноября 2005 г. установлено, что Правительство РФ определяет федеральный орган исполнительной власти, при котором создается указанный консультативный совет. Таким образом,

239

его «ранг» был несколько понижен (в настоящее время по распоряжению

Правительства РФ таким органом является Федеральное агентство по делам

национальностей). Консультативный совет состоит из делегированных на определенный срок представителей каждой федеральной национально-культурной автономии.

При органах исполнительной власти субъектов РФ могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национальнокультурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов определяется органами исполнительной власти субъектов РФ. При органах местного самоуправления соответствующих муниципальных образований могут

создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам

национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов устанавливается нормативными правовыми актами муниципальных образований. Финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, осуществляется за счет средств: национально-культурных автономий, их учреждений и организаций, частных лиц; федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. В этих целях могут формироваться специальные федеральные, региональные и местные фонды. Национально-культурные автономии обладают правом собственности в соответствии с законодательством России. Федеральные органы

исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы

местного самоуправления могут передавать национально-культурным автономиям,

их некоммерческим учреждениям и организациям государственное и

муниципальное имущество в собственность или в аренду в порядке, установленном законодательством Федерации и субъектов РФ.

50. Административно-территориальное устройство субъектов РФ

Под административно-территориальным устройством следует понимать деление

территории государства, а в федеративном государстве — его субъектов на части —

территориальные единицы, в рамках которых осуществляются определенные

государственные функции и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются государственные органы или органы местного

самоуправления. В качестве равнозначного часто используется понятие

административно-территориальное деление. Как говорилось в начале данного

раздела, поскольку федеративное государство делится на части — субъекты федерации, по отношению к федеративному государству в целом используется

понятие «государственное устройство». А для обозначения внутренней

территориальной организации субъектов федерации возможно применение категории «административно-территориальное устройство».

Чаще всего административно-территориальное устройство является двухуровневым. Если идти сверху вниз, первым уровнем будут единицы, входящие непосредственно

в состав субъекта РФ, — обобщенно говоря, сельские районы и крупные города; эти единицы являются территорией деятельности судов, прокуратуры, органов государственной безопасности, органов внутренних дел, органов государственной

регистрации и т. п. (условно все их можно именовать административными

240

органами); одновременно на уровне данных территориальных единиц может

осуществляться и местное самоуправление. Ко второму уровню относятся

территориальные единицы, входящие в состав единиц первого уровня и являющиеся основой местного самоуправления. Понятием «административнотерриториальное устройство» охватываются следующие вопросы: — система территориальных единиц, порядок их образования и упразднения; — отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной категории территориальных единиц; — установление и изменение границ территориальных единиц; —

установление центров единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов;

— наименование и переименование территориальных единиц, отдельных

населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; — регистрация населенных пунктов, учет изменений в административно-территориальном

устройстве.

Субъекты РФ отражают вопросы административно-территориального устройства в своих конституциях, уставах, специальных законах. Причем в одних субъектах используется понятие «административно-территориальное устройство», в других предпочитают говорить просто о «территориальном» делении.

В основном субъекты РФ до последнего времени сохраняли прежнюю систему

административно-территориального устройства и могли иметь такие виды административно-территориальных единиц: 1) города республиканского, краевого,

областного, окружного значения — города, входящие непосредственно в республику, край, область, автономную область, автономный округ; эти города могут быть двух

видов — состоящие из территории в пределах городской черты; состоящие изданной

территории, а также прилегающих (присоединенных) территорий — это могут быть территории более мелких городов, поселков и сельских округов; 2) районы в

сельской местности; 3) города районного значения — города, входящие в состав

сельских районов; 4) районы в городах (городские районы); 5) сельские округа (волости, сельсоветы) — административно-территориальные единицы в сельской

местности, включающие от 5—6 до 14—20 сел и деревень вместе с прилегающей к

ним территорией (полями, пастбищами, лесами и т. п.); сельские округа (волости,

сельсоветы) входят, как правило, в состав сельских районов, хотя иногда могут входить и в состав территории города, находящегося в ведении субъекта РФ; 6)

поселки рабочие, курортные, дачные, которые могут входить как в состав сельских

районов, так и городов, районов в городах.

Отдельные небольшие населенные пункты в сельской местности — села, деревни,

аулы, мелкие поселки обычно не являются самостоятельными административно-

территориальными единицами и входят в состав сельских округов (волостей, сельсоветов). Тем более это относится к хуторам, отдельно расположенным группам домов (например, на железнодорожном разъезде), которые обычно не считаются

самостоятельными населенными пунктами и приписываются к селам, деревням или поселкам. Однако большие населенные пункты могут быть самостоятельными

территориальными единицами. Например, станицы — населенные пункты проживания казаков в Ростовской области, Краснодарском и Ставропольском краях

и др. — в зависимости от численности населения имеют статус таких

241

административно-территориальных единиц, как города, поселки, сельские округа,

или же не имеют статуса административно-территориальных единиц и входят в

состав, как правило, сельских округов, сельсоветов.

Практически, если идти «сверху вниз», цепочку территориального деления субъекта РФ теперь можно представить в целом так: — субъект делится на территории муниципальных районов и городских округов; — в состав муниципального района входят сельские и городские поселения; — сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов; — городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов; — сельский населенный пункт — первичная территориальная единица в сельской местности; —

возможно деление крупных городов на районы (городские районы).

Спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их систему административно-территориального устройства единицы более высокого ранга —

административных округов. Такие единицы созданы, например, в Москве. В

соответствии со ст. 17 Устава г. Москвы административные округа — территориальные единицы г. Москвы, образуемые для административного управления соответствующими территориями. Административный округ включает в

себя несколько районов города. Границы административных округов не могут

пересекать границ районов.

Практика образования новых субъектов РФ дала свой пример создания

административно-территориальных единиц с особым статусом на территориях бывших автономных округов. До принятия соответствующих конституционных законов такого понятия вообще не существовало в конституционном праве России.

Да и с принятием законов нельзя сказать, что все прояснилось. Например, в

Федеральном конституционном законе, в соответствии с которым образован

Пермский край посредством объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого

округа, установлено, что Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством РФ. Как видим, сохранились прежние территория округа и

название, нет лишь слова «автономный». В дальнейшем возникла идея создать на данной территории вместо единого округа муниципальные образования и тем самым его вообще упразднить, однако эта идея натолкнулась на резкое неприятие в округе.

В Федеральном конституционном законе об образовании нового субъекта РФ — Красноярского края посредством объединения края и двух автономных округов сказано, что в составе нового субъекта РФ «в границах территорий Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа

создаются административно-территориальные единицы с особым статусом».

Придирчивое толкование этой формулировки не дает оснований для однозначного вывода о том, что у новых территориальных единиц сохранятся прежние названия.

Но самое интересное состоит в том, что территории округов стали муниципальными образованиями.