Экзамен зачет учебный год 2023 / zuykov
.pdf61
классификация позволит далее проследить, за счет какого рода прерогатив происходило внеконституционное расширение компетенции Президента.
1.1.Статус Президента
по Конституции (Основному Закону) РСФСР 1978 г.
Итак, глава 13-1 «Президент РСФСР» Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г. закрепила «гибридную» президентскую республику с элементами парламентаризма советского типа и определила следующие параметры института президентства. Прежде всего, ст. 121-1 Конституции РСФСР предусматривалось, что Президент «является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполни 1ельной власти РСФСР». В то> же время приоритет все-таки отдавался законодательной власти - Съезду народных депутатов и его постоянно действующему органу - Верховному Совету. De jure именно Съезд являлся высшим органом государственной власти РФ. Однако de facto Президент становился главой государства.
Был также предусмотрен и пост Вице-президента РСФСР (ст. 121-7., 121-9 — 121-11). Он замещал свою должность таким же образом и на тот же срок, что и Президент РСФСР. Вице-президент осуществлял по поручению Президента РСФСР отдельные его полномочия, а также замещал Президента РСФСР в случае его отсу тствия.
Замещение поста Президента РСФСР. Согласно Конституции РСФСР 1978 г., устанавливалось, чю народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов и непосредственно (ст. 2), и граждане имеют право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей, свободно избираемых на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании (ст. 47). Конституцией 1978 г. Предусматривалось, что Президент РСФСР избирается общенародным прямым голосованием сроком на 5 лет, не более двух сроков подряд. Президентом мог стать гражданин не моложе 35 и не старше 65 лет, обладавший избирательным правом.
62
Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента РСФСР.
Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР наделялись правом досрочного прекращения полномочий Президента РСФСР в результате импичмента, осуществление которого было отнесено к компетенции Съезда: Президент мог быть отрешен от должности 2/3 голосов от общего числа депутатов Съездом народных депутатов по трем основаниям — в случае нарушения Конституции>РСФСР, законов РСФСР и данной им присяги.
Лолнолючия Президента РСФСР. Что касается президентских полномочий, то согласно Конституции РСФСР, они были достаточно многообразны, но не настолько, как в. Конституции РФ 1993 г. В рамках блока стратегических полномочий необходимо назвать право Президента обращаться с посланиями к народу РСФСР, Съезду и Верховному Совету. При этом следует заметить, что вопросы определения внутренней и внешней политики были отнесены к исключительному ведению Съезда народных депутатов (п. 2 ст. 104),
Обеспечительные полномочия Президента включали ряд прерогатив в части законодательного процесса: согласно ст. 121-5 Конституции РСФСР, Президент наделялся правом законодагельной инициативы, подписывал и обнародовал законы РСФСР в течение 14 дней с момента их принятия. Законы, принятые Верховным Советом могли быть до истечения этого срока (14 дней) возвращены им для повторного рассмотрения, то есть налицо было право отлагательного вето, которое преодолевалось большинством голосов от общего состава каждой из палат (в этом случае Президент был обязан подписать закон в течение 3 дней).
Согласно ст. 121-8 Конституции РСФСР, Президент мог издавать указы и распоряжения только на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда и Верховного Совета РСФСР. Указы Президента не могли противоречить Конституции и законам РСФСР и были обязательны к исполнению на всей территории РСФСР. Про распоряжения же ничего сказано не было. Видимо, законодатель просто забыл, так как отсутствие
63 упоминания о них в ст. 121-81 «можно объяснить несовершенством* ее
редакции, но не особой юридической силой распоряжений Президента»121.
В соответствии с п. 14 ст. 104, Съезд народных депутатов мог отменять указы и распоряжения Президента. Верховный Совет же мог отменять почему-то только указы (п. 19 ст. 109). Законодатель, наверное, опять забыл про распоряжения. Кроме того, в п. 14 ст. 104 ничего не говорилось об основаниях отмены актов Президента (в п. 19 ст. 109 хоть присутствовала «скупая» формулировка «на основании заключения Конституционного Суда»). Ситуацию прояснял лишь Закон «О Президенте РСФСР», согласност. 8 которого, Съезд народных депутатов или Верховный Совет на основании заключения Конституционного Суда могли отменять указы Президента в случае противоречия их Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета-. Комментируя данную норму, М.А. Митюков отмечал, что тем самым «указам Президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявления законодателей»122. По мнению же Ю.А. Дмитриева, которое представляется более соответствующим действительности, стабильность актов Президента «зависела не столько от наличия специального порядка их отмены, сколько от оперативности законодателя, который восполнял пробелы в законодательстве изданием законов, что, в свою очередь, влекло за собой отмену соответствующего указа Президента»123.
Независимость же президентских указов от волеизъявления законодателей ставилась под сомнение хотя бы уже тем, что Конституция и Закон «О Президенте РСФСР» подчиняли указы Президента постановлениям Съезда и Верховного Совета. Наконец, стоит отметить, что именно за Съездом сохранялось право принять к своему рассмотрению и решать любой
121Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л. Указы Президента в системе законодательства // Президент. Парламент. Правительство. 1998. № 1. С. 11.
122Котелевская И.В , Митюков М. I Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 82.
'"Дмитриев Ю.А , Журавлев Указ. соч. С. 12.
64
вопрос, отнесенный к ведению РСФСР (ст. 104). И такое полномочие Президента, как отлагательное вето, не распространялось на акты высшего законодательного органа — Съезда народных депутатов РСФСР.
Следует также упомянуть и о таком инструменте обеспечения конституционности и законности, как право Президента, являвшегося главой исполнительной власти, приостанавливать акты органов и должностных лиц всех уровней' исполнительной власти (республик, краев, областей, автономий, городов), если они противоречили Конституции и законодательству РСФСР.
Кроме того, был предусмотрен ряд традиционных президентских полномочий: решение вопросов, связанных с предоставлением гражданства, политического убежища, награждением государственными наградами, присвоением званий, чинов, правом помилования граждан.
Внутриполитические полномочия Президента в сфере исполнительной власти были достаточно объемными. Ст. 122 Конституции РСФСР закрепляла норму, гласившую, что Правительство (Совет Министров) — это орган исполнительной власти, подотчетный Президенту. Помимо этого Президент руководил деятельностью Правительства. Что касается влияния Президента на законодательную власть, то есть Съезд и Верховный Совет, то единственное о чем упоминала Конституция, — возможность Президента вносить предложения о созыве внеочередных заседаний Съезда народных депутаюв и сессий Верховного Совета. Конституцией РСФСР (п. 11 ст. 121- 5) особо подчеркивалось, что Президент не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Более того, в Конституцию была включена еще и ст. 121-6, где говорилось, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РСФСР, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти.
65
Вместе с тем, следует отметить, что в Конституцию РСФСР был включен ряд норм, обусловивших, влияние на Президента со стороны Съезда народных депутатов и Верховного Совета. В частности, закреплялась подотчетность Президента Съезду народных депутатов: Президент обязан был представлять Съезду, не реже одного раза в год, доклады о выполнении принятых Съездом народных депутатов РСФСР и Верховным Советом РСФСР социально-экономических и иных программ, доклады о положении в РСФСР. Съезд мог потребовать от Президента внеочередного доклада (п. 3
ст. 121-5). |
|
|
|
|
|
|
|
Внешнеполитические полномочия Президента охватывали прерогативы |
|||||
по |
ведению |
переговоров |
и |
подписанию |
международных |
и |
межреспубликанских договоров от имени РСФСР, а также по принятию верительных и отзывных грамот аккредитованных при нем дипломатических ^
представителей.
Полномочия по обеспечению безопасности выражались в закреплении
за Президентом права принимать меры по обеспечению государственной и общественной* безопасности РСФСР. Мог Президент объявлять и чрезвычайное положение (о военном ничего не было сказано), причем на ••'" территории республики для этого требовалось согласование с органами государственной власти* соответствующей республики- (п. 12 ст. 121-5.). Президент также формировал и возглавлял Совет Безопасности.
Кадровые полномочия Президента включали прерогативу назначать и освобождать от должности Председателя и всех членов Правительства, однако для назначения главы Правительства требовалось получение согласия Верховного Совета. Хотя Президент объявлялся главой исполнительной власти, но возглавляемое им Правительство могло быть отправлено в отставку по решению Съезда либо Верховного Совета РСФСР, если они выражали недоверие Правительству. Между тем сам Президент РСФСР по собственной инициативе мог отправить Правительство в отставку, только получив предварительное согласие Верховного Совета РСФСР.
66 Помимо этого, следует упомянуть, что Президент назначал и отзывал
дипломатических представителей РСФСР. Что же касается формирования судейского корпуса, то это осуществлялось исключительно лишь органами законодательной власти.
Относительно полномочий по обеспечению собственной деятельности
Конституция 1978 г. никаких положений не предусматривала. Применительно к судьбе этой конституционной модели президентства,
просуществовавшей ни много ни мало два с половиной года (с 24 мая 1991 г. по 12 декабря 1993 г.), следует констатировать, что положения, касавшиеся статуса Президента, корректировались трижды, гак как «наспех сколоченный "каркас" российской государственности страдал большими изъянами. И Сьезд, и Президент были избранны всенародным голосованием и имели одинаковую легитимность. Их прерогативы то расширялись, то сужались и никогда не были четко разделены»121.
Так, 1 ноября 1991 г. V Съездом был принят Закон РСФСР № 1827-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»123, которым ч. 2 ст, 121-8 Конституции РСФСР была изменена, и Президенту было предоставлено право приостанавливать действие не только актов органов исполнительной власти на территории РСФСР, но и актов главы исполнительной власти (Президента) республики в составе РСФСР. Такое незначительное изменение на деле означало весьма серьезный шаг по направлению к созданию единой системы исполнительной власти, единого правового пространства, единого государства, где властный центр был только один - Президент, даже не смотря на федеративный характер этого самого государства.
VI Съездом народных депутатов был принят Закон РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
Куаалдин В Б Президентство в контексте российской трансформации // Россия политическая / Под общ ред. Л Шевцовой М., 1998. С. 25.
125 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1497.
67 Закона) РСФСР»126, который вновь видоизменил ст. 121-8. Президент больше
не был связан положением о том, что его акты издаются только «на основе и во исполнение Конституции РСФСР и законов РСФСР, решений Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР». Концепция подзаконности актов Президента была несколько доработана, а сфера его нормотворчества ограничена, но иначе. Теперь он мог издавать указы и распоряжения лишь по вопросам, отнесенным к его ведению, но при этом они, естественно, не должны были противоречить Конституции и законам РФ. Устанавливалось, что в случае противоречия акта Президента Конституции или закону РФ действует соответственно норма Конституции или закона. Необходимо также сказать и то, что, согласно введенной в
Конституцию ст. 165-1, акты Президента могли быть проверены Конституционным Судом на предмет их конституционности.
Кроме того, Президент получал право не приостанавливать, а просто отменять акты краевой, областной, городской администрации, администрации автономной области, администрации автономных округов в случае противоречия этих актов законодательству РФ. Исключением стали только актьг президентов республик и акты республиканских правительств, в отношении которых Президент обладал только правом приостановления действия. Помимо этого, в ч. 2 ст. 132-1 подчеркивалось, что глава исполнительной власти (Президент) республики входит в- единую систему исполнительной власти РФ, возглавляемую Президентом РФ.
К концу 1992 г. политическое противостояние между Президентом и Парламентом резко обострилось. VII Съездом народных депутатов РФ 9 декабря 1992 г. был принят Закон РФ № 4061-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РФ — России», которым полномочия Президента в сфере исполнительной власти были существенно «урезаны». Во-первых, устанавливалось, что Правительство - это орган исполнительной власти, подотчетный не только Президенту, но и Съезду
126 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.
68 народных депутатов и Верховному Совету (ст. 122). Причем при
перечислении этих институтов Президент назывался последним. Во-вторых, закреплялось, что Президент теперь должен получать согласие Верховного Совета для назначения на должность не только Председателя Прави гельства, но и министра иностранных дел, министра обороны, министра безопасности, министра внутренних дел (п. 3 ч. 1 ст. 109, п. 5 ст. 121-5, ч.> 1 ст. 123). В- третьих, Верховный Совет получал право на основании заключения Конституционного Суда отменять не только указы, но и распоряжения Президента, а также приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения Консштуционным Судом дел об их конституционности (в случае обращения Верховного Совета в Конституционный Суд) и вносить Президенту представления об отмене решений Правительства (п. 19 ст. 109). В-четвертых, Правительству было предоствлено самостоятельное право законодательной инициативы (ч. 1 ст. ПО). В-пятых, было установлено, что предложения об образовании, реорганизации и упразднении» министерств, государственных комитетов и ведомств РФ Президент представляет Верховному Совету (п. 6.1 ст. 121-5).
Одним из ключевых изменений в контексте дошедшего до критической ючки конфликта стало дополнение ст. 121-6, гласившей, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национальногосударственного устройства РФ, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, эмоциональной фразой «в противном случае они прекращаются немедленно». Кроме того, предусматривалось, что в случае невозможности исполнения полномочий Президента и Вице-президентом они переходят последовательно к Председателю Совета Министров, Председателю Верховного Совета. То есть, устанавливался легитимный механизм перехода власти к Верховному Совету в случае одновременного или последовательного выведения из «игры» противников в лице самого Президента и его команды (ч. 1. ст. 121-11).
69
На фоне перечисленных изменений дополнение Конституции положениями о том, что проекты законов, внесенные Президентом, могут быть определены им как первоочередные (ч. 2 ст. 111), а также что
Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, назначает на должность и освобождает от должности высших должностных лиц Вооруженных Сил РФ и присваивает высшие воинские
звания в порядке, определяемом законом (п. 16 ст. 121-5) «поблекли». Несколько «сглаживало» такое преобразование института президентства лишь то, что, спустя два дня, 12 декабря 1992 г. Съезд народных депутатов РФ пошел на своеобразный компромисс с Президентом и издал Постановление № 4079-1 «О стабилизации конституционного строя РФ»127, в котором сделал оговорку относительно того, что до проведения референдума по основным положениям проекта новой Конституции положения о приостановлении действия указов и распоряжений Президента Верховным Советом, предоставлении права законодательной инициативы Правительству и незамедлительном прекращении полномочий Президента в действие не вступают.
Введенная модель института президентства, хотя и имела в основе своей идею президентской республики, в результате своеобразного «торга» со Съездом и Верховным Советом приобрела «гибридные» черты, поскольку не отменяла полновластия Советов128. Шаг за шагом парламентарии пытались уменьшить политический «вес» Президента, пока не зашли в «тупик». Безусловно, то, что закрепленная в Конституции РСФСР система, являвшаяся компромиссом на начальном этапе, не позволяет разрешать возникающие конфликты, было очевидно всем, однако преобразование этой системы в направлении ее парламентаризации оказалось не лучшим вариантом, прежде всего для самого Парламента. Естественно, трансформация конституционной модели, зафиксированной в Конституции
127Ведомости СНД и ВС РФ 1992 №51.Ci.30I6
128См.: Оьсепян Ж.И Основы государства и права. М., 2003.
70
1978 г. во многом повлияла на выбор формы правления и параметры института президентства в Конституции РФ 1993 г.
1.2. Статус Президента по Конституции РФ 1993 г.
С принятием новой Конституции РФ в 1993 г. ситуация изменилась. Как справедливо отмечает Г.В. Дегтев, «здесь мы уже имеем дело с президентской Конституцией, проект которой был предложен Президентом и разработан специалистами, полностью разделяющими идею "сильной" президентской власти» ~ . По новой модели Президент РФ является главой государства (ч. 1 ст. 80), и именно он занимает доминирующее положение в системе органов государственной власти. Это нашло отражение даже в том, как располагаются главы в тексте Конституции — глава 4 «Президент РФ» открывает описание системы государственной власти. В общей сложности из 137 статей Конституции РФ главе государства, так или иначе посвящены более 30.
Крайне важную роль для определения и понимания правового статуса Президента РФ играет ст. 80 Конституции 1993 г., которая представляет собой своеобразную квинтэссенцию, краткую «формулу» российского президентства, связывает воедино весь механизм государственной власти,. При этом данную статью, как представляется, необходимо рассматривать в неразрывной логической взаимосвязи с ч. 1 ст. 82 Конституции, содержащей формулировку президентской присяги. Остановимся на некоторых элементах данной «формулы».
Особого внимание заслуживает появление в Конституции (ч. 2 ст. 80) в отношении Президента такой категории, как «гарант Конституции»130. Нынешняя российская Конституция, «определяя своим гарантом Президента, характеризует политическую роль этого института как охраняющего всю
129 Дегтев Г В Становление и развитие института президентства в России, теорешко-правовые и конституционные основы M , 2005. С 73-74.
1 30 Интересно, что данное понятие не используют ни Конституция США, ни европейские конституции Не было его и в отечественном конституционном законодательстве.