Экзамен зачет учебный год 2023 / zuykov
.pdf141
Из этого следует, во-первых, что на современном этапе российское
357
президентство должно постепенно продолжать институционализироваться . Необходим^ переход от «ручного управления» страной к институтам, насколько это возможно. Конечно, с учетом российской специфики и здесь вполне возможны издержки. Так, например, не исключено формирование теперь уже двух «вертикалей власти»: президентской и премьерской, - причем первая, несмотря на обширные конституционные и приобретенные за эти годы полномочия, вероятно, будет все-таки играть не определяющую роль. Однако наличие рядом с «сильным» Президентом достаточно «сильного» Председателя Правительства можег иметь и положительный эффект, способствуя структурированию высшего эшелона власти в России,
что придаст системе в целом большую «эластичность», а значит и стабильность. В результате такой трансформации ключевого властного института могут обрести большую/автономию и превратиться в полноценные самостоятельные институты и иные элементы системы. Даже при «сильном» Президенте необходимо создавать эффективную систему управления; хотя бы в рамках исполнительной власi и. Нынешняя бюрократическая система не в состоянии обеспечивать функционирование ни демократической, ни авторитарной системы. Данная проблема, как представляется, может быть решена правовыми средствами, в том числе и за рамками конституционного права.
Третье, о чем здесь следует сказать, - это потребность в эффективном Правительстве. И вопрос этот имеет как сугубо правовой «срез», так и политический. Так, по причине совпадения реальных средств воздействия и юридически закрепленных полномочий* с весны 2008 г., по мнению экспертов, можно констатировать совершенно новую тенденцию: «усиление» Председателя Правительства и Правительства в целом. Этому феномену есть целый ряд свидетельств. Постепенно «растет» влияние Правительства на региональные власти за счет того, что оценка деятельности региональной
3 5 7 Гаман-Голутвина О В Принцип «двух ключей» // Россия сегодня и завтра. 2008. Май. С. I.
142
исполнительной власти осуществляется с недавних пор именно Правительством, и именно Правительство стало адресатом докладов глав субъектов .РФ358. Была создана нормативная основа для получения высшими должностными лицами регионов статуса государственных служащих, то есть их полного встраивания в иерархическую систему исполнительной власти, а также для совмещения в перспективе некоторыми главами субъектов РФ занимаемых должностей с работой в Правительстве. И еще один аспект, который в данной ситуации обретает совершенно особое звучание, — это переход страны на трехлетний бюджет35 , что несколько ограничивает свободу действий Президента. Нельзя не сказать и о делегированном Правительству и Министерству финансов в связи с мировым финансовым кризисом «временном» полномочии без внесения изменений в бюджет принимать решения об использовании средств Резервного фонда и иных остатков средств федерального бюджета на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства и заимствования, а также на обеспечение сбалансированности федерального бюджета, в том числе с превышением общего объема расходов бюджета360, что, безусловно,
Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 606 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 "Об оценке эффективности деятельности ор!анов исполнительной власти субъектов РФ"» (Собрание законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 2002) были внесены изменения в Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности орипнон иснолшпельной власти субъектов РФ» (Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3256), в соответсппш с которыми высшие должностные лица субъектов РФ ежегодно, до 1 мая года, следующего за отчетным, должны предоставлять доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельноеги органов исполнительной власти субъектов РФ уже не в Комиссию при Президенте по вопросам совершенствования государственною управления и правосудия, а в Правительство.
3 59 Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части ре1улирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
j 6 0 Изначально в октябре - ноябре 2008 г. речь шла о предоставлении этого полномочия на один год, до 1 января 2010 г. (см. Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 205-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 г и 2011 г."» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 48. Ст. 5500). Как подчеркивал тогда замесштель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам A.M. Макаров, «такая норма может носить временный характер, но никак не постоянный. Тем более Дума всегда ютова оперативно собраться и принять нужные законы» (цит по Новикова Л Быстро и без огласки // РБК daily. 2008. 24 октября) Но, видимо, оценив масштабы финансового кризиса, парламешарии продлили срок действия этого экстраординарного полномочия Правительства до 1 января 2013 г (см Федеральный закон от 9 апреля 2009 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» // Собрание законодательства РФ. 2009 № 15. Ст 1780). По мнению первого заместителя директора Института экономики Российской академии наук Д.Е. Сорокина, данный шаг является оправданным, однако представляет собой опасность, так как «Правительство требует постоянною контроля,
143
повышает оперативность управления бюджетным процессом, но снижает бюджетную дисциплину и «прозрачность» использования бюджетных
361
средств .
Подчеркнем, что «усиление» Правительства и его Председателя
происходит не за счет «механического» сужения сферы президентских
полномочий, а посредством раскрытия заложенного в Конституции потенциала Правительства и исполнительной власти в целом, а также «возврата» или «передачи» Правительству определенных прерогатив,
осуществлявшихся Президентом, но более свойственных именно Правительству. В условиях «совместного» управления страной начинает
существенно меняться ставшее уже привычным восприятие российской модели власти и практическое толкование Конституции РФ 1993 г. в^
направлении буквального прочтения конституционных положений: .
Президент РФ является главой' государства' и отвечает за национальную
безопасность, оборону, внешнюю политику, выступает ' гарантом
Конституции - Председатель Правительства РФ возглавляет исполнительную власть. Предусмотрительно заложенная в Конституции РФ 1993 г. модель именно полупрезидентской республики, в которой, с теоретической точки зрения, даже при «сильном» Президенте-Правительство и его Председатель формально обладают определенной независимостью, что позволяет системе быть достаточно гибкой и делает вполне возможной новую «конфигурацию» руководства государства — «сильный» Президент и «сильный» Председатель во главе Правительства, состоящего из единомышленников Президента362.
Ведь согласно Конституции (ч. 1 ст. ПО), именно Правительство «осуществляет исполнительную власть». Более того, в Федеральном
конституционном законе «О Правительстве РФ» оно характеризуется как
общественного и парламентского» (цит по Наумов И. Госзапасы потратят без контроля // Независимая газета. 2009. 27 марта). А М.Г. Делягин, научный руководитель Института проблем глобализации, отметил, что до сих пор прецедентов предостанления исполнительной власти такого карт-бланша ни в парламентских, ни в президентских республиках не было (цит но: Там же)
361 См.: Румянцев О Г. Реализация Конституции: от идей к практике развития констигуционною сгроя // Конституционный вестник 2008. № 1. С. 22-23.
362 См.: Логика власти 2009. Выпуск № 4. 25 февраля. С. 1.
144
«высший исполнительный орган РФ» (ст. 1), который «возглавляет единую систему исполнительной власти» (ч. 3 ст. 1) и «обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов» (ст. 13). Оно имеет свое собственное функциональное и компетенционное «поле», являясь при этом, пусть и с некоторыми оговорками, ответственным. То есть, в действительности «Правительство - это не штаб исполнителей при Президенте, а конституционно установленный государственный орган и часть системы разделения властей»363.
Одним из свидетельств такого нового восприятия действующей Конституции является изменение роли Председателя Правительства в формировании Правительства. В этой связи, например, директор Фонда эффективной политики Г.О. Павловский, отмечает, что «Правительство прежде обычно формировалось через голову Премьера. Теперь это будет ...
невозможно. Это новое политическое обстоятельство, но оно заложено в Конституцию. Правительство у нас всегда было хозяйствующим субъектом, которому спускали программу действий из Кремля. Теперь эта ситуация будет меняться»'' . На данном этапе уже вряд ли коррекшо говорить, что Правительство в России «карманное» и ему нечего противопоставить главе •'.
государства. Происходит последовательное оформление несколько иной системы, причем пока без радикального изменения положений Конституции, только посредством указов и корректировки законов, а также в результате политических соглашений.
На том, что роль политических соглашений, реально регулирующих систему власти, в России постепенно возрастает, следует особо акцентировать внимание. По мнению М.А. Краснова, ситуация такова, что de jure «все ключи от основных решений остаются у Президента», но de facto он может «не пользоваться ключами только по своему усмотрению, если у него
3 63 Авакьян С А О возможных и конституционно легитимных путях изменения баланса властей в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 6.
364 Цит. по: Хамраев В, Барахова А Партийное Правительство обкатают к 2012 г // Коммерсантъ. 2008. 16 апреля.
145
о том есть договоренности с будущим Премьером»365. В использовании данного «инструмента» нет ничего, плохого, это норма. Великобритания - яркая тому иллюстрация. Более того, именно укоренившаяся культура политических соглашений, как представляется,, может позволить нивелировать недостатки конституционной модели без «вторжения» в текст Конституции, адаптировать их к той или иной политической ситуации. Именно политическими соглашениями некоторые конституционные положения могут быть просто «заморожены», другие же использоваться в строго устоявшемся варианте, относительно которого достигнут консенсус. То, что мы наблюдаем сейчас, весьма показательно. Единственное, о чем следует здесь оговориться, это необходимый уровень политической и конституционно-правовой культуры представителей властнойэлиты.
Интересно, что в России двоевластие всегда воспринималось , негативно, так как оно чревато конфликтом, а, возможно, и гражданской войной. Не углубляясь в исторический опыт, достаточно упомянуть, например, об упразднении должности Вице-президента РФ. При этом в самой полупрезидентской модели, зафиксированной в действующей Конституции, изначально заложен потенциальный конфликт между главой государства и главой Правительства в связи с борьбой за доминирующую роль в определении государственной политики366. Однако, как представляется, система двоевластия «Президент - Председатель Правительства» никакой серьезной опасности для современной России не таит. Этот конфликт может приобрести форму открытого противостояния, только в случае «разделенного правления», если Президент и Председатель Правительства будут опираться на по-настоящему противоборствующие политические партии и иные социально-политические силы, не имеющие никаких «точек соприкосновения». Но в среднесрочной и даже в долгосрочной перспективе подобная ситуация в виду всех недавно
165
366
Цит. по: Там же.
См , например: Полянский И.Л., Комарова В В. Государственная власть и местное самоуправление, 2001
146
произошедших изменений конституционно-правового и политического характера, практически невозможна. Даже при маловероятном несовпадении политических взглядов и партийной принадлежности двух ведущих «игроков» это уже вряд ли будет иметь непримиримый характер, как, например, в начале 90-ых гг. Скорее такое противоборство будет происходить в конституционных рамках «разделенного правления» и иметь характер делового соперничества, особенно если произойдет более четкое разграничение прерогатив Президента, Правительства, Парламента и суда.
Говоря о том, на какие политические «силы» опираются Президент и Председатель Правительства, необходимо заметить, что новая конфигурация системы, власти заставляет по-иному взглянуть и на взаимоотношения Правительства и Государственной Думы, и на создание Правительства парламентского большинства (или ответственного Правительства), как органического компонента, полупрезидентской системы. Особенно актуально это, как ни странно, в контексте сохранения «сильного» института президентства, поскольку, как утверждает известный французский правовед М. Лессаж, «"сильный" Президент - только тот, который опирается на Правительство, имеющее достаточную поддержку в Парламенте, так как оно сформировано парламентским большинством»367. Хотя в российских научных кругах высказываются и прямо противоположные мнения. Так, например, М. Мягков, в ходе одного из обсуждений данной идеи настаивал на том, что необходимо «соединить полномочия и. ответственность. Французская модель Правительства парламентского большинства эту задачу не решает. Решает ее модель американская, при которой глава государства и глава Правительства - это просто одно лицо, которое называется Президент США. В принципе, если мы хотим создать эффективную исполнительную власть, безусловно придется либо ликвидировать пост Премьера, либо
Цит. по Дегтев Г.В. Указ. соч. С. 203.
147
создать ситуацию, при которой Премьером станет сам Президент» . Более
того, он подчеркивал, что в тех странах, которые переходят к подобному
механизму формирования правительства, «ослабление института президентства происходит в любом случае»
Безусловно, относиться к идее Правительства парламентского большинства можно по-разному, но объективности ради необходимо заметить, что действующая Конституция не содержит каких-либо
ограничений в части возможности формирования в России Правительства парламентским большинством. То есть, закрепление такого принципа
возможно и без изменения Конституции, путем внесения соответствующих
поправок в Федеральный конституционный'закон «О Правительстве РФ» (ст.
7, 9 и др.). Хотя ст. 7 носит отсылочный характер, сама Конституция мало что проясняет, ибо умалчивает о том, как же все-таки Президент
осуществляет выбор тех или иных кандидатур на пост Председателя Правительства370. Реальным осложнением является то, что Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, а не перед Государственной Думой (ст. 116 Конституции), а также право Президент
распустить Государственную Думу в случае троекратного отклонения
кандидатуры Председателя Правительства (ст. 111 Конституции), право Президента отправлять в отставку Правительство по собственному усмотрению (ст. 117 Конституция) и фактическое отсутсхвие действенных
контрольных полномочий Парламента в отношении Правительства. Однако
эти препятствия могут быть в значительной степени снижены в результате
политических |
соглашений и |
корректировки |
законодательства. |
Более того, |
|
при наличии |
политического |
консенсуса |
не является |
невозможным и |
|
3 68 Фонд «Единство |
во имя России». Стенограмма заседания Круглою стола |
на тему |
«Правительство |
||
парламентскою большинства9» M., 2003 9 июля С. 9. I ам же.
3 / 0 В этом плане весьма показателен пример Федеральною конституционною закона РФ «О Конституционном Суде РФ», на сегодняшний день единс1 венного закона, в котором подробно регламентируется процедура формирования конституционного opiaHa государственной власти (надо сказать, сама же Конституция устанавливает лишь общие принципы формирования Конституционного Суда).
148 изменение самих конституционных положений. Частично мы уже наблюдаем это.
В принципе вопрос относительно вероятности создания в России Правительства парламентского большинства дискутировался в научных и политических кругах уже достаточно давно. Так, в 2003 г. во время одного из обсуждений В.А. Рыжков, один из давних пропагандистов этой идеи, относительно причин введения данной модели заметил, что в 1996-1999 гг. существовал конфликт Парламента и Президента, и естественным способом его преодоления было бы формирование Правительства парламентского большинства, но этот конфликт давно снят и Правительство и без того имеет твердую поддержку большинства Государственной Думы. Поэтому на первый план вышла другая, политическая мотивация - создать Правительство парламентского большинства как средство преодоления бюрократических межведомственных разногласий. «Все мы сегодня видим, что наше Правительство превратилось в мини-парламент, где каждое ведомство - само себе партия, каждое ведомство лоббирует исключительно свои интересы, так что Правительство хронически не может выработать какую-либо внятную стратегическую линию. Преодолению такого межведомственного хаоса и должен служить принципиально иной способ формирования Правительства - на основе команды политиков, желательно политиков-единомышленников, которые проходили бы через горнило выборов со своей программой и затем реализовывали бы эту программу» По сути, тогда обсуждались три варианта реализации данной идеи, которые вполне применимы и к сегодняшним условиям.
Первый («мягкий») сценарий состоит в том, что одновременно с утверждением кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думой, Дума согласовывает и правительственную программу, которую кандидат оглашает в процессе своего утверждения. В принципе, этот вариант
371 Фонд «Единство во имя России». Стенограмма заседания Круглою с гола на тему «Правительство парламентского большинства?» М., 2003. 9 июля. С. 2.
149 уже, так или иначе, существовал и существует, поскольку в ст. 145
Регламента Государственной Думы установлено, что Президент либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства. При этом кандидат на должность Председателя Правительства предоставляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Затем уже следуют отвеш кандидата на должность Председателя Правительства на вопросы депутатов Государственной Думы, обсуждение представителями фракций данной кандидатуры и, наконец, само решение Государственной Думы, принимающееся либо тайным голосованием, либо открытым голосованием (если, конечно, большинством голосов от общего числа депутатов такое решение об открытом голосовании будет принято).
Второй сценарий предполагает, что Президент формирует Правительство в ходе консультаций с парламентским большинством: например, набирает треть членов Правительства по итогам таких консультаций, опираясь при этом, естественно, на парламентское большинство. Идея консультаций тоже не нова и даже апробирована. Президент, выбирая ту или иную кандидатуру, в принципе, всегда принимал во внимание партийный состав Государственной Думы во избежание возможной конфронтации с ней, однако, несмотря на это, «сбои» все же случались ", что и вызвало необходимость проведения консультаций. Эта процедура, в отличие от первого варианта, нигде не отражена и не урегулирована, хотя она применяется, а ее значимость и необходимость открыто признается. В частности, в Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ говорится следующее: «Необходимость предварительных
3 72 Так, в 1998 г после отставки Правительства во главе с СВ. Кириенко Президент РФ Б.Н. Ельцин дважды вносил в Государственную Думу кандидатуру B.C. Черномырдина и дважды Дума отклоняла его кандидатуру. Тогда во избежание парламентско-правительственного кризиса Президент был вынужден провести ряд консультаций, в результате чего Государственной Думе была предложена компромиссная кандидатура Е.М. Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов.
150
консультаций Президента с фракциями и депутатскими группами Государственной Думы, взаимодействия в иных правомерных формах - очевидна. Нежелательны как односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении кандидатуры Председателя Правительства, так и отказ Государственной Думы искать компромисс с
373 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Президентом» . |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Третий («жесткий») |
сценарий, |
предусматривает, |
что |
парламентское |
|
||||
большинство непосредственно предлагает Президенту и кандидатуру |
|
||||||||
Председателя Правительства, и весь, или почти весь, состав Правительства, а |
|
||||||||
Президент своим указом лишь утверждает тот список во главе с |
|
||||||||
Председателем, который предложен парламентским большинством. Этот |
|
||||||||
вариант уже |
требует |
изменения |
Конституции. |
Общий |
смысл |
|
|||
соответствующих |
конституционных |
поправок |
должен, |
вероятнее |
всего, |
- |
|||
заключаться в следующем. В ст. 111 (ч. 1) должно быть указано, что |
|
||||||||
Председатель Правительства назначается Президентом по представлению |
|
||||||||
парламентского большинства, равно как и члены Правительства (ч. 2 ст. 112) |
|
||||||||
(возможен также вариант, согласно которому Председатель |
Правительства |
|
|||||||
назначается Государственной Думой по предложению Президента)374. Ст. 116 |
- |
||||||||
должна закрепить обязанность Правительства сложить полномочия перед |
|
||||||||
вновь избранной Государственной Думой, а ч. 2 ст. 117 — ограничить право |
|
||||||||
Президента просто по собственному усмотрению отправлять Правительство |
|
||||||||
в отставку. Однако даже этот сценарий может быть практически полностью |
|
||||||||
реализован без |
изменения |
текста Конституции |
путем |
изменения |
только |
|
|||
законодательной базы и Регламента Государственной Думы. Так, например, в |
|
||||||||
Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ» может быть |
|
||||||||
детализирована |
процедура |
предложения |
Председателем |
Правительства |
|
||||
' Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 2. |
|
|
|
|
|
|
|
||
374 Краснов МА., Шаблинский И.Г. Указ. соч. С. 218-220. По мнению авторов, |
такая корректировка |
|
|||||||
Конституции вернет ее смысл и формулировки к той модели смешанной республики, которая была детально |
|
||||||||
проработана экспертами 15 с лишним лет назад и одобрена на пленарном заседании Конституционного совещания 13 июля 1993 г.