Экзамен зачет учебный год 2023 / zuykov

71

государственную систему. Однако неверно считать, что конституционная

норма о гаранте Конституции - это всего лишь политический символ б е з юридического содержания»131. Конституционная норма не может не шугеть

органами государственной власти и органами местного самоуправления

инициативе, что ограничивает его возможности быть в полном с м ы с л е

гарантом Конституции. Реальные возможности по обеспечению Конституции

сосредоточены в руках Президента. Что касается отведения г л а в е государства особой роли в защите прав и свобод человека и гражданина1 3 4 , интересно, что в тексте президентской присяги порядок расположения т а к и х

ценностей, как Конституция и права и свободы отличен от положения ч . 2. ст. 80: права и свободы предшествуют Конституции. Такой подход видится

как раз более логичным и более соответствующим и положениям об основах

президентской присяги. Формулировка присяги обязывает главу государства

133См , например- Л) чин В О Конституция РФ. Проблемы реализации М , 2002. С 451.

134См. об этом. Тихон ЕА Президент России - гарант прав и свобод человека и гражданина // Вестник Саратовской государственной академии нрава. 2008. № 4 С. 19-24.

135Виноградов В, Пчешанова О Две трети парламентаризма или парламентаризм двух третей // Юрист 1995. №5/6. С 33-34

72

«защищать суверенитет и независимость, безопасность и* целостность

государства». Здесь дополнительно также появляется упоминание о

государственной безопасности.

Одним же из наиболее принципиальных изменений в позиции Президента, как представляется, является то, что в отличие от Конституции 1978 г., ч. 3 ст. 80 Конституции РФ 1993 г. возлагает определение основных направлений внутренней и внешней политики государства не на Парламент, а на Президента. То есть, соотношение сил между Президентом и Парламентом изменилось не в пользу последнего. Нормы Конституции РФ 1993 г. недвусмысленно позиционируют институт президентства в качестве

конституционных положений о выборах, применимых, в том числе, и к

президентским выборам, конституции 1978 г. и 1993 г. не содержали какихлибо принципиальных отличий. Положения действующей Конституции

закрепляют, что свободные выборы являются высшим непосредственным

выражением власти народа (ч. 3 ст. 4), граждане РФ вправе участвовать в управлении, делами государства как непосредственно, так и через своих

представителей (ч. 1 ст. 32) и, соответственно, обладают правом избирать и

быть избранными в органы государственной власти (ч. 2 ст. 32) . Вместе с

тем, анализируя минимальные конституционные требования применительно к порядку замещения поста Президента (ч. 2 и ч. 3 ст. 81), можно заключить, что по сравнению с прежними положениями на данном этапе было произведено пять базовых изменений.

Во-первых, срок президентских полномочий сначала уменьшился с 5 до 4 лет, а потом возрос до 6 лет. В самой идее увеличения срока президентских полномочий нет ничего нового137, ведь оптимального срока президентских

73

полномочий в мире объективно не существует (единственная закономерность, которая» прослеживается: срок полномочий главы

государства, как правило, тем короче, чем более широкими полномочиями он располагает). Напомним еще раз о традиционализме и некоей ментальной

склонности нашего общества к длительному восприятию одного лица в качестве руководителя, особенно, если его действия находят определенную поддержку . Во-вторых, было снято требование к кандидату обладать

избирательным правом. Причина проста — новая Конституция* закрепила это

требование отдельно в ч. 3 ст. 32, сделав, его общим. В-третьих, исчезло требование, касающееся предельного возраста в 65 лет, что выглядит вполне логично, так как с течением времени* память о весьма немолодых руководителях советского периода «поблекла», а в зарубежной практике было немало примеров, свидетельствовавших о неоспоримой способности тех, чей возраст за 60, эффективно управлять государством. В-пятых, появился так называемый ценз оседлости — требование о проживании кандидата на территории России не менее 10 лет, что весьма целесообразно,

поскольку все-таки «Президент должен хорошо знать ситуацию в стране, а его должны знать избиратели»139. Относительно же именно такой

продолжительности, можно вполне согласиться с В.В. Лазаревым, что 10летний срок постоянного проживания — это оптимальный срок для приобретения достаточного знания страны, ее интересов, возможностей,

традиций, при том что он не препятствует и тем людям, которые в силу разных обстоятельств не всю жизнь прожили в России140. Заметим также, что президентский ценз оседлости* — явление для России уникальное. Ведь как справедливо замечает Е.И. Колюшин, «каких-либо других законных цензов

оседлости российское конституционное право в настоящее время не

Любимов, Ю.Е. Лодкин и многие другие. Что касается оппозиции, то «против» высказывались И.М. Хакамада, И.П. Рыбкин, В А. Рыжков, Б IE. Немцов и некоторые другие.

(http://conbtitution.garant.ru/DOC_3848902.htm)

74

знает»141, хотя для региональных и муниципальных выборов это было бы

вполне, как кажется, оправдано.

Говоря об отличиях действовавших и новых конституционных положений о Президенте, интересно отметить, что «по прежней Конституции

Президент не мог быть депуттом, занимать другие должности в

государственных, коммерческих и общественных органах и организациях, не

имел правана предпринимательскую деятельность. Действующая Конституция не устанавливает этих запретов»142. К сожалению, в «погоне» за большей демократизацией конституционные ограничения такого рода, выполняющие функцию дополнительного «фильтра», исчезли из текста российского Основного Закона143. В остальном же новая Конституция воспроизвела положения Конституции (Основного Закона) РСФСР 1978 г.

Конечно, хотелось бы согласиться с утверждением М.В. Баглая, что «скупые конституционные требования к Президенту демократизируют

подход к выборам главы государства, ибо способствуют расширению круга лиц, из которого может быть избран Президент»144, однако развитие

законодательства о выборах Президента РФ и о политических партиях в 1993 - 2009 гг. существенно «обогатило» конституционные положения, порядком сузив этот круг на практике.

Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента РФ — не

менее важная составляющая его правового статуса, позволяющая судить, прежде всего, о том, насколько стабилен данный институт, насколько

1,3 Отсутствие в Конституции 1993 i. и в современном избирательном законодательстве подобных ограничений представляется чрезмерно демократичным. Федеральный закон oi 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» содержит лишь «мягкое» положение, усшнавливающее, что Президент РФ вправе приостанавливать членство в политической партии на срок осуществления полномочий (п. 4 ст. 10), что никак нельзя назвать требованием или ограничением Между тем целесообразность такого рода положений, если не в Конституции, то, по меньшей мере, в Федеральном законе «О выборах Президента РФ», становится все более и более очевидной 144 Багшй М.В Президенты РФ и США. Роль, порядок выборов, полномочия. М , 2008. С. 41.

75

президентских полномочий, то согласно ч. 2 ст. 92 Конституции основаниями являются три случая: отставка Президента; стойкая

неспособность Президента по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; отрешение Президента от должности.

Однако, основываясь на системном восприятии норм самой Конституции, этот перечень сложно считать исчерпывающим, поскольку к основаниям досрочного прекращения полномочий также «следует отнести

смерть Президента, утрату им гражданства РФ или приобретение гражданства иностранного государства, переезд на постоянное место

жительства за пределы РФ, то есть утрату права на избрание, как оно определено в ч. 2 ст. 81 Конституции»115. Хотя, до возникновения в действительности одной из обозначенных ситуаций вряд ли вопрос об открытом характере перечня оснований перейдет в практическую плоскость.

Относительно же трех конституционных оснований следует

констатировать, что первое уже было однажды использовано в 1999 г. Б.Н. Ельциным146, и в целом процедура вопросов не вызывает, хотя отсутствие какого бы то ни было регулирования нельзя считать нормой, оставляя все на

«откуп» главе государства. Второе основание испытания практикой не

проходило, да и не могло, поскольку процедура его использования вызвала

вопрос к Конституционному Суду, который в своем Постановлении от 11 июля 2000 г. № 12-П147 фактически обосновал необходимость принятия

фактической невозможности для Президента РФ в связи с расстройством функций организма... осуществлять свои полномочия». Единственный

момент, который абсолютно очевиден и без дополнительных норм (и Конституционный Суд указал на это) — Президент должен находиться в

145 Комментарий к Конституции РФ / Под ред Зорькина В Д, Лазарева Л В М , 2009. С 740.

Ы6 См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 1999 г. № 1761 «Об исполнении полномочий Президента РФ» // Собрание законодательства РФ 2000 № 1 (ч. II). Ci 109.

i 4 7 Вестник Конституционною Суда РФ. 2000 № 6.

76

таком состоянии, когда ни временное прекращение им осуществления своих полномочий, ни добровольная отставка невозможны. Но по сей день нормативного регулирования этого вопроса нет.

Третье основание, которое, по сути, и является единственной возможностью привлечения Президента РФ к ответственности (правда преимущественно уголовной, а не конституционной"8), было востребовано практикой, но инициатива потерпела неудачу. В 1999 г. Государственная Дума предприняла попытку выдвинуть обвинение против Президента РФ Б.Ы. Ельцина и инициировать тем самым процедуру отрешения его от должности149. Сама процедура отрешения от должности является многоступенчатой и весьма непростой и имеет достаточно развернутое конституционно-правовое регулирование в виде ч. 2 ст. 92 и ст. 93 Конституции, главы 22 Регламента Государственной Думыь 0 , главы 23 Регламента Совета Федерации151, главы 15 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»152. Однако и в этом случае нельзя говорить об исчерпывающей и должной регламентации процедуры, поскольку многие вопросы остаются открытыми (например, вопрос о том, каким образом Верховный Суд, имеющий несколько подразделений, дает свое заключение, или происходит ли приостановление полномочий Президента с момента принятия Государственной Думой постановления о выдвижении обвинения).

Формулировка ч. 1 ст. 93 Конституции, говорящая об отрешении Президента от должности по обвинению «в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления», вызывает вопросы по многим аспектам. Так, например, В.В. Комарова обращает внимание на то, что упоминание в указанной статье лишь тяжких преступлений, «не исключает, что уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента

1 5 0 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г №2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст 801.

1 Я Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ» // Собрание законодательс1ва РФ. 2002. № 7. Сг 635 1 5 2 Собрание законодательства РФ 1994. № 13. С г. 1447.

79 части предстоящей законодательной деятельности162. Кроме того,

ответственным за их выполнение оказывается в итоге Правительство и подведомственные ему органы. Следует подчеркнуть, что послания - не право, а обязанность главы государства.

В отношении полномочия* Президента по утверждению военной доктрины РФ необходимо заметить, что Конституция не предусматривает не только каких бы то ни было требований к содержанию, порядку выработки и представлению доктрины, но и, в отличие от посланий, какой-то периодичности. Ее утверждение и изменение никак не связывается со сменой главы государства. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»163, разработка основных направлений военной политики и положений военный доктрины является составной частью организации обороны в РФ. Сама доктрина представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности, выступая при этом элементом общей концепции безопасности государства. При этом, согласно позиции Конституционного Суда, выраженной им в Постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П164, в положениях доктрины не содержатся нормативные предписания. Такой подход выглядит несколько странно, особенно в сравнении с позицией Суда, касающейся основных направлений внутренней и внешней политики, определяемых Президентом.

Характерно, что Контрольное управление Президента РФ, в соответствии с п. 3 Положения о нем165, должно осуществлять контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов

162 См.: Гоющапов AM. Послания Президента РФ — конституционно правовая основа формирования юсударственно-правовой стратегии РФ /У Право и политика 2004. № 6. С. 4-11.

163Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

164Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 5.

165Собрание законодательства РФ. 2004. № 24. Сг. 2395.

80

Президента РФ; Это лишний раз подтверждает реальный; «вес» данных президентских полномочий.

Особо следует обратить внимание еще наг два решения Конституционного Суда по поводу стратегических полномочий-Президента РФ. В Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П166 Суд указал, что полномочия, Президента по формированию и определению1 персонального состава Правительстваопределению направлений^ его деятельности и контролю за ней, а; также конституционная ответственность Президента за деятельность Правительства обусловлены; именно тем, что Президент «в качестве главы государства определяет в соответствии;с Конституцией РФ и федеральными, законами основные, направления внутренней и внешней политики государства : (ч.. 3 ст. 80);. реализация: которой: возложена на Правительство РФ»; А в -Постановлении от 29 ноября, 2006' т. № 9-П167

Конституционный Суд уже вел речь о «вытекающем из: Конституции» требовании, «обязательности для всех органов публичной, власти основных направлений внутренней и внешней политики государства; определяемых в= соответствии с ее ст. 80 (ч. 3)». Таким образом, стратегическим полномочиям Президента придается особое значение. Подобнаятрактовка,, как представляется,, несколько искажает смысл рассматриваемых полномочий, поскольку;речь.идет просто об использовании их; в качестве.аргумента при обосновании конституционности любых действий и решений; Президента. Подобной позиции ;придерживаются= многие ученые-юристы168.

Обеспечительный блок — это комплекс президентских прерогатив, которые, прежде всего, направлены на создание должной, правовой базы Российского государства, «раскрытие» конституционных положений. Это те полномочия, которые непосредственно позволяют Президенту обеспечивать единство правового пространства, верховенство и защиту Конституции. То

i 6 6 Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 2.

167Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 1.

168См., например: Комментарий к Конституции РФ7 Под ред. Зорькина В.Д., Лазарева Л. В. М., 2009. С. 711; Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008. С. 37-38.