Экзамен зачет учебный год 2023 / zuykov

51 Председателя Правительства и-после консультаций с Парламентом назначал

федеральных министров. В случае же, если Парламент не принимал решения, необходимого дляформирования Правительства, «и в других случаях, когда кризис государственной власти не мог быть разрешен на основании процедур, установленных Конституцией», Президент был вправе распустить Парламент. Полномочия Президента по данному проекту были уже несколько шире, хотясам набор функций оставался стандартным. В целом модель института президентства и всей системы государственной власти, предлагавшаяся в проекте Президента, была нацелена на преодоление и недопущение впредь конституционного двоевластия, «разрывавшего» страну, для чего предлагалось еще больше «усилить» Президента и по возможности «ослабить» Парламент.

Но эта модель еще не была окончательной. Для обретения должной легитимации и соблюдения) правил демократического процессаей предстояло плавно трансформироваться в модель Конституционного совещания95. И этот четвертый фактор также оказал определенное влияние. С 5* июня по 12 июля 1993 г. совместными усилиями участников Конституционного совещания, привлеченных экспертов, членов рабочей комиссии96 и рабочей группы97 по доработке проекта Конституции, а также членов Конституционной комиссии, Б.Н. Ельцина и его> окружения модель института президентства была несколько скорректирована.

Определение Президента как «арбитра» было исключено, но сама функция способствовать разрешению споров за ним сохранилась. Теперь это было сформулировано, как возможность Президента исполь'зовать согласительные процедуры для разрешения споров между органами

95См.: Указ Президента РФ от 20 мая 1993 г. № 718 «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции РФ» // Сборник актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 21. Ст. 1903. О том, как могли развиваться события на этом этапе, и как могла происходить легитимация новой Конституции, весьма интересно повествует Ю.М. Батурин, бывший в ту пору помощником Президента РФ по правовым вопросам. См.: Батурин Ю.М Указ соч. С. 65 - 87.

96См.: Распоряжение Президента РФ от 12 мая 1993 г. № 334-рп // Сборник актов Президента и Правительства РФ. 1993. №20. Ст. 1858.

9 7 См.: Распоряжение Президента РФ от 26 мая 1993 г. № 386-ри // Сборник акюв Президента и Правительства РФ, 1993. № 22. Ст. 2058.

52

государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ . При этом такое полномочие, как возможность приостанавливать действие всех актов всех органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, если эти акты противоречат Конституции, Федеративному договору или нарушают права и свободы человека, было серьезно ограничено. За Президентом было оставлено право

99 -

приостанавливать действие только актов органов исполнительной власти субъектов'00. В число оснований для отрешения от должности добавилось обвинение в совершении тяжкого преступления, при этом нарушение Конституции, как основание, было исключено, что, в принципе, еще больше обезопасило Президента от вероятности импичмента, поскольку не оставалось пространства для субъективных оценок и интерпретации. Кроме того, положение о подтверждении обвинения заключением Высшего судебного присутствия «было заменено заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения и заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления. Интересно, что временное исполнение обязанностей

При этом в Конституционном совещании не без основания шли споры относительно того, о каких opiaimx должна идти речь. Гак, академик В.Н Кудрявцев справедливо замечал: « ..Разве Президент будет рассматривать споры между судебными органами, которые в принципе возможны вообще? Очевидно, он не может этого делать И сомневаюсь также, что он будет рассматривать и межпарламентские споры» (Заседание группы представителей федеральных органов государственной власти по доработке проекта Конституции РФ // Консштуционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля-10 ноября 1993 i Т. 7 13 июня 1993 г. М., 1995. С. 41).

Безусловно, то, что постепенно в проекте осталось только право приостановления, а не отмены актов Президентом, это большой прогресс. Но в Конституционном совещании совершенно справедливо ставился вопрос о том, что необходимо было пойти дальше. Л.Л Бушуев отмечал: «Во-первых, раз Президенту мы даем право приостанавливать акты, то нужно указать срок, на какой он вправе приостанавливать, допусжм, до трех месяцев, приостановить с передачей дела в суд или до разрешения дела в суде. Но какой-ю ограничитель должен быть, а то акт приостанавливается, и, как говорится, навечно. И второй момент. Здесь может быть еще и другое ограничение. Допусшм, ограничить акты только те, которые связаны с правами и свободами, то есть приостанавливать только тс акты, которые нарушают права и свободы человека. В данном случае нам нужно обсуждать не правомочие Президента на приостановление, а ограничения этою правомочия, которые мы хотели бы установить» (Заседание группы представителей органов государственной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга по доработке проекта Конституции РФ // Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля-10 ноября 1993 г. Т. 9. 15 июня 1993 i M., 1995 С. 136).

100 См.: Там же С. 137,374.

53

Президента переходило к Председателю Правительства, а не к Председателю Совета Федерации, как по президентскому проекту.

Во властном треугольнике «Президент — Правительство — Парламент»

Парламент был немного «усилен» по сравнению с президентским проектом. Но практически все изменения, носившие гакую направленность,

теперь должны были тоже назначаться непосредственно Президентом по представлению Председателя Правительства, а не самим Председателем.

На первый взгляд, в п о л ь з у Парламента было то, что Президент мог

разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией», было исключено. Однако теперь возможность роспуска была четко связана с

101 В Конституционном совещании обсуждался даже вопрос о том, чтобы предоставить Государственном Думе право преодолевать решение Президента об отклонении ее требования отправить Правтельство в отставку: «Если Президент отклоняет решение Госдумы об отставке Правшельства, налагает вето, это отлагательное вето можег преодолеваться двумя третями Госдумы» (Заседание рабочей комиссии но доработке проекта Конституции РФ // Консттуционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля-10 ноября 1993 г Т. 14. 24 июня 1993 г М., 1996. С. 60).

102 Конечно, рассматривались варианты не только консультаций, но и, как это предлаюлось до появления президентского проекта, согласия соответствующей палаты Парламента на нашачения всех или ключевых министров. Так, начальник Государственно-правового управления Президента РФ А.Л. Котенков заявлял. «Нельзя, чтобы эти министры были зависимы от Парламента... Я катеюрически возражаю против разделения Правшельства на "чистых" и "ыечиешх"...» (Заседание рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ (21 июня 1993 г.) // Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля-10 ноября 1993 г. Т. 12. 18, 19, 21 июня 1993 г. М., 1996 С. 322)

54 двумя вопросами : назначение Председателя Правительства* (это было и в

президентском проекте) и, выражение недоверия Правительству (новелла). Если в первом случае механизм практически сохранился - основанием для

роспуска Государственной Думы (прежде — Совета Федерации) являлось трехкратное отклонение предложенной Президентом кандидатуры (было добавлено уточнение относительно того что одну и ту же кандидатуру Президент может предложить дважды)104, то во втором само появление у Президента такой возможности, как роспуск Государственной Думы в случае повторного выражения ею недоверия Правительству в течение трех месяцев, являлось новшеством105, ставившим палату в достаточно жесткие рамки в

случае конфликт с Президентом по поводу состава и работы его Правительства, особенно с учетом того, что теперь не предусматривалось персональной отве гственности членов Правительства106.

По проекту Конституционного совещания для назначения и отзыва дипломатических представителей требовались консультации с соответствующими комитетами и комиссиями палат Парламента. В то же

время, например, право вводить чрезвычайное или военное положение теперь имел только Президент,' а Совет Федерации лишь утверждал его' решения. Помимо этого, Генеральный прокурор и Председатель Центрального Банка

теперь не только назначались, но и освобождались от должности по

Но в Конституционном совещании предлагались и дополнительные основания. Например, А А. Котенков предлагал предосшвить Президенту право роспуска I осударственной Думы, если она не \твердила вовремя внесенный в установленный срок проект бюджета (См.: Конституционное совещание. Стенопэаммы Материалы Документы См : Там же. С 343).

104 Так, при обсуждении этою положения в рамках Конституционного совещания С А Филатов, бывший тогда Руководителем Администрации Президента РФ, предложил: « .. Давайте так. Мы принимаем концепцию этой прежней статьи, что все это происходит в течение месяца. Три раза». На что А.А. Котенков подтвердил: «Да, три раза. И в том числе одну и ту же кандидатуру не более двух раз. Либо Президент представляет Иванова, потом Петрова и снова Петрова, либо он иредсывляет Иванова, Иванова, потом Петрова и в случае отклонения распускает» (Заседание рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ // Конституционное совещание: Стенограммы Материалы Документы 29 апреля-10 ноября 1993 г. Т. 14. 24 июня 1993 г. М, 1996. С 14)

105Прн этом, естественно, дискутировался вопрос о том, что вотум недоверия должен быть конструыивным.

Вчастности Б А Страшун предлагал: «Если Государственная Дума выразила недоверие Правительс1ву, она

вэтом случае пусть тогда изберет нового Премьера, который буде1 опираться на поддержку большинс1ва. Если она его не избрала, Президент может распустить Государственную Думу» (там же. С. 40)

106Хотя возможность персональной ответе ценности министров в Конституционном совещании обсуждалась (См.: Заседание рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ (21 июня 1993 г.) // Конституционное совещание: Стенограммы Материалы. Документы. 29 апреля-10 ноября 1993 г. Т. 12. 18, 19,21 июня 1993 г. M., 1996. С 315).

Однако здесь мы вновь должны вернуться, к вопросу о непосредственном влиянии взглядов Б.Н. Ельцина и его окружения на конструкцию модели института президентства РФ и всейсистемы власти, поскольку 8 ноября 1993 г. последние изменения в проект внес лично Б.Н. Ельцин113. Так, с «легкой руки» Президента, к 15.15, когда проект был подписан, ст. 83 дополнилась п. «б», установившем право Президента председательствовать на заседаниях Правительства РФ; п. «з» ст. 83 закрепил, что Президент утверждает не основные положения военной доктрины, а собственно военную-доктрину; из формулировки ч. 1 ст. 90 была исключена фраза, позволявшая Президенту издавать указы и распоряжения только во исполнение полномочий, возложенных на него Конституцией РФ'и федеральными законами; в ч. 1 ст. 111 при перечислении актов, на основании и во исполнение которых Правительство издает свои постановления и. распоряжения, появился термин «нормативных» указов Президента. Смысл данных изменений, как представляется, заключался в стремлении- Б.Н. Ельцина скорректировать положения этого уже получившего поддержку текста Конституции таким образом, чтобы максимально использовать институциональные возможности влияния на исполнительную, законодательную и судебную власть. При этом интересно, что, если вспомнить о том, что' до того как стать Президентом Б.Н. Ельцин являлся Председателем Верховного Совета, вполне можно согласиться с теми учеными-юристами, которые считают, что при других обстоятельствах и другом Президенте «он с присущей ему решительностью отстаивал бы прерогативы Парламента, а, следовательно, и свои1 полномочия»114.

Учитывая вышесказанное, можно говорить о том, что постепенно, под воздействием целого комплекса различных факторов идея президентства

к примеру, обнаружить, что именно в результате «редакционной» правки из Констигуции «исчезло» полномочие Президента назначать Руководителя его Администрации.

1,3 См.: Проект Конституции РФ с правкой Президента РФ Б.Н. Ельцина // Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. 28 октября - 10 ноября 1993 г. Т. 20. 28 октября - 10 ноября 1993 г. М., 1995. С. 473-542.

114 Окуньков Л.А. Президент в системе государственной власти в России. Становление института президентства в России (http://www.mstrana.ru/article.php7niaX33182).

полупрезидентской системы с элементами президентской, которая и была зафиксирована в Конституции РФ 1993 г.115 Основными «отклонениями» данной системы, согласно разделяемой автором позиции О.И. Зазнаева, стали: доминирование Президента над другими государственными органами; «слабое» влияние Парламента на исполнительную власть; отсутствие парламентской ответственности Правительства116.

Что же касается рецепции зарубежного опыта, то, с одной стороны, замечание американского политолога Р. Шарлета о том, что «в Конституции РФ 1993 г. можно увидеть конституционный эквивалент европейского аэробуса, собранного из деталей, изготовленных в нескольких странах»117 не далеко от истины. Но с другой стороны, ошибкой предст авляется попытка «разобрать» это г «аэробус» российской сборки по «деталям». Поиск абсолютных зарубежных аналогов ткой базовой «детали» как институт президент с та1 1 8 , равно как и критика, основанная на сравнении отечественной модели с какой-либо из существующих в других государствах119, неизбежно приводит к негашвным и не вполне объективным оценкам. Причина в том, что западные модели были не просто заимствованы и объединены, но и переосмыслены в контексте российских политических реалий гого времени, влияния конкретной личности, а также сугубо российской ин i ерпретации самой идеи президентства.

См., например: Сгпюнтиви ш Л Р. Республика со смешанной формой правления. М., 2005; Энтин Л.М. Разделение властей, опыт современных государств. М., 1995; Страшун Б А. О «Смешанной» форме правления в проекте Конституции РФ // Конституционное совещание № 2 (октябрь 1993 г.). С. 56; ВолосниковаЛ.М. О смешанной форме правления // Государство и право на рубеже веков. Проблемы теории и истории. M., 2001. С. 189-193.

116 См.: Зазпаев О И Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты Казань, 2006. С. 366. Что касается ответственности Правительства, а точнее ее отсутствии, следует уточнить, ч т имеется в виду политическая практика, а не формально закрепленная конституционными нормами модель, согласно которой ответственность эга есть, причем двойная — и перед Президентом, и перед Парламентом

117LUapiem Р Правовые трансплантации и политические мутации: рецепция конституционного права в России и в новых независимых государствах // Констшуцпонное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №2 С 18.

118Цит. по: Рапова 3 Кривое зеркало политики. М., С. 70-89

119См.: Марино И Президент РФ. Конституционно-правовые отношения От Конспгтуционного совещания до современной практики М , 2007. С. 17.

действительности исходным, необходимо констатировать, что для России институциональный выбор в пользу «сильного» Президента был предопределен тем, что Президент изначально и неизменно и представителями интеллектуальной элигы, и обществом воспринимался как своего рода «просвещенный абсолют», полновластный глава государства, который, вне зависимости от того, как распределены функции между остальными институтами, контролирует все сферы и отвечает за функционирование государства. Сама же система власти, «генетически» совместимая с таким восприятием, может вполне быть охарактеризована как «просвещенный авторитаризм», представляющий собой режим мягкого авторитарного правления, опирающегося на использование ненасильственных методов и формально действующего в конституционных и законодательных рамках. И 70 лет советской системы не только не изменили, но и укоренили такое восприятие. В этом контексте можно сказать, что эволюция идеи российского президентства на протяжении почти двух веков происходила в направлении не столько трансформации и модернизации подобного подхода к президентству, сколько его кристаллизации и конституционализации, а «сильный» конституционно-правовой институт президентства РФ — это не причина складывающейся в России практики государственного управления, а ее следствие.

60

тем, как эти полномочия распределены по статьям Конституции и т.д. Иногда в одной классификации совмещаются несколько критериев. Все это подтверждает сложность стройной систематизации полного объема конституционных президентских прерогатив. Однако было бы неверно говорить о необходимости какой-то универсальной, наилучшей классификации, поскольку любая классификация носит условный характер и является вспомогательным инструментом.

В рамках настоящего исследования можно было бы предложить классифицировать президентские прерогативы согласно тому, каково назначение, задача, решаемая при помощи тех или иных полномочий. Именно назначение во многом предопределяет и механизм, и формы реализации тех или иных полномочий. Так, одни прерогативы предоставлены Президенту для того, чтобы он мог определять общую стратегию развития государства, другие - для того, чтобы обеспечить должным образом собственную деятельность и т.д. На основании этого критерия все президентские прерогативы можно сгруппировать в семь компетенционных блоков:

—стратегические полномочия,

—обеспечительные полномочия,

—внутриполитические полномочия,

—внешнеполитические полномочия,

—полномочия по обеспечению безопасности,

—кадровые полномочия,

—полномочия по обеспечению собственной деятельности.

Предлагаемая классификация в рамках исследования эволюции института президентства призвана выявить, в каком направлении происходило развитие компетенции Президента, за счет каких конституционных прерогатив «усиливались» его позиции. Более того, данная