Экзамен зачет учебный год 2023 / zuykov

42

-Президента РФ Б.Н. Ельцина и его ближайшего окружения;

-участников Конституционного совещания.

Говоря о первом из обозначенных факторов, следует признать, что «палитра» мнений авторов альтернативных проектов, экспертов, граждан была достаточно богатой. В то же время по многим параметрам прослеживалась вполне определенная общая линия. Так, например, в плане выбора формы правления- и определения модели взаимоотношений Президента с другими властными институтами можно констатировать следующую ситуацию. В пяти конституционных проектах, даже в коммунистических, Президент определялся как глава государства55,

исполнительную же власть возглавлял Премьер-министр. Способы формирования Правительства несколько отличались степенью участия Парламента, однако сугубо внепарламентских вариантов практически не предлагалось. Правительство, согласно этим проектам, являлось ответственным либо только перед Парламентом, либо несло двойную ответственность. Объем президентских полномочий в целом был вполне сопоставим. Характерно, что ни в одном, из проектов Президенту не предоставлялось права роспуска Парламента. Однако во всех моделях Президент не был лишь номинальной фигурой, его «вес» варьировался от «сильного» до «умеренного».

Сторонников же президентской системы с «сильным» Президентом оказалось почти вдвое больше. В > девяти альтернативных проектах, в том числе в проекте группы СМ. Шахрая, авторами которого были сотрудники Государственно-правового управления Президента РФ5 6 , Президент

Проект Саратовского юридического института, проект Российского Движения демократических реформ (РДДР), проект Союза возрождения России (СВР) и Конгресса русских общин (КРО), проект Верховного Совета Якутской-Саха ССР, проекты депутатов-коммунистов.

56 По этой причине проект получил название «президентского». Вообще же он был основан на проекте Конституционной комиссии и ряде других проектов, уже появившихся к этому времени (см., например: Лчюшгш А., Шаопинский И. Вариант «О» группы С. Шахрая: «Поспешно испеченный блин?» // Конституционный вестник. 1992. № 11. С. 25-26).

43

непосредственно возглавлял исполнительную власть . О Правительстве во

многих проектах ровным счетом ничего не говорилось. В тех же проектах,

где содержались соответствующие положения, речь шла либо о

внепарламентском способе его формирования, либо о минимальном участии Парламента. Ответственно же Правительство было юлько перед Президентом. В некоторых проектах предусматривалась должность Премьерминистра. Кроме того, в большинстве предложенных моделей по аналогии с американской системой предлагалась должность Вице-президента, который, что весьма интересно, являлся Председателем одной из палат Парламента. Но и в этой группе проектов Президент не наделялся правом роспуска Парламента или одной из его палат. Следует отметить, в ряде проектов

Президент определялся как глава государства и наделялся соответствующими полномочиями.

В других предложениях, поступавших в Конституционную комиссию, высказывались мнения как в поддержку системы «Президент - глава исполнительной власти»58, так и варианта «ответственное перед Парламентом Правительство» .

Что касается замещения поста Президента, то лишь в одном из проектов предусматривалось его избирание Парламентом «без прений»60.

Проект фуппы СМ. Шахрая (вариаш «О»), проекг Российской Христианско-Демократической партии (РХДП), проект Международною фонда «Реформа», проект Международного русского клуба, проек! Либерально-демократической партии России (ЛДПР), проект Центристскою блока политических партий и движений, проект В К. Мешавкина, проект Министерства юстиции, а также проект V раздела Конституции, предложенный депутатами фракции «Смена— Новая полишка» 5 8 См., например" Материалы обсуждения проекта Конституции в Тюменском государственном

университете // ГАРФ. Ф. 10026. Оп. 3. Д. 193. Л 40-48; Итоговый материал обсуждения на Ученом Совете

44

президентской легислатуры варьировался: 4 года" — имел широкую поддержку, 5 лет63 - являлся наиболее популярным вариантом, 6 лет 4 —

п 65

поддерживался пропрезидентскими силами, 7 лет — являлся исключением. При этом в большинстве проектов предлагалось ограничить пребывание на посту двумя сроками подряд. Однако были и более жесткие варианты: ограничение одним сроком66 и даже запрет на повторное избрание67. Встречались и те проекты, где вообще ничего не говорилось об ограничении68. Требования к кандидатам на пост Президента в большинстве проектов совпадали. Так, везде речь шла только о российских гражданах69. В большинстве случаев указывалось или подразумевалось наличие у кандидата

закреплялся на уровне 657 лет. Относительно ценза оседлости предлагались

некоторыми различиями в основаниях и процедуре предусматривалась всеми без исключения проектами. В качестве оснований для импичмента в более

необходимости дополнения требований к кандидатам на пост Президента быть не просто гражданами РФ, а гражданами по рождению. См., например: Материалы обсуждения проекта Конституции в Тюменском государственном университете//ГАРФ. Ф. 10026. Оп З.Д. 193 Л. 40-48.

7 0 Проект Международного русского клуба.

71 Проект ЛДПР.

7 2 Проект СВР.

73 Например, в проектах Саратовского юридического института, депутатов-коммунистов, Фонда «Реформа», СВР, фракции «СменаНовая политика».

7 1 Например, в проектах РХДП, Центристского блока и Министерства юстиции. 7 5 Проек1 группы СМ. Шахрая.

7 6 Проект РДДР.

7 7 Проекты СВР, Международного русского клуба.

45

как нарушение (как правило, умышленное или грубое) Конституции, Федеративного договора, закона, присяги, тяжкие уголовные преступления (в

том числе государственная измена, коррупция, узурпация власти, злоупотребление властью и т.д.), проступки. Что касается процедуры, то

практически во всех проектах решение об отрешении Президента от должности являлось прерогативой Парламента, обеих его палат, при этом,

соответствующего заключения . Некоторые проекты предоставляли право инициировать процедуру отрешения Президента от должности гражданам79. Однако были и принципиально иные варианты процедуры импичмента: референдум80 или судебный порядок81. Фигурировал и такой вариант, как «досрочный отзыв» Президента82.

Таким образом, предлагавшиеся модели в целом свидетельствовали о наличии консенсуса относительно конституционной основы института президентства. Многие предложения и формулировки, оказавшиеся более удачными, чем в официальном проекте, были восприняты и инкорпорированы в него, хотя эго и не являлось обязательным для Конституционной комиссии. Рассматриваемый фактор также оказал на институт президентства РФ и косвенное влияние, которое, надо сказать, было не меньшим. Речь идет о гом, что сам факт имевшей место активности интеллектуальной элиты общества и общественной дискуссии создавал совершенно определенный «фон», на котором создавалась основная модель.

Относительно второго фактора следует отметить, что в целом позиция Конституционной комиссии оставалась неизменной. Комиссия не пыталась строить «систему, органов государственной власти, основанную на ведущей

78 Например, в проектах депутатов-коммунистов, Министерства юстиции, фракции «Смена - Новая политика», Верховного Совета Якутской-Саха ССР.

7 9 Второй проект депутатов-коммунистов.

8 0 Проект ЛДПР.

81 Проект группы С М. Шахрая

8 2 Проект Саратовского юридического института

46

роли Парламента»83, она старалась в рамках полупрезидентской системы совместить «"сильного" Президента и "сильный" Парламент, создавая «на три четверти президентскую республику»84. Однако именно «сильный» Парламент, как представляется, оказался «слабым звеном» этого проекта, не позволившим ему реализоваться в тех непростых политических условиях.

Так, Президент изначально определялся как глава государства, но с осени 1991 г. и до конца апреля 1993 г. он уже именовался высшим должностным лицом РФ, возглавляющим исполнительную власть. Отметим также, что первоначально в проекте Конституционной комиссии закреплялась и сохранялась система сосуществования Президента и Председателя Правительства, даже тогда, когда Президент определялся как глава исполнительной власти, руководящий Правительством. Еще одним принципиальным моментом проекта являлось то, что Президент во всех версиях проекта Комиссии был зависим от расстановки сил в Парламенте, поскольку согласие Парламента ему необходимо было для назначенияне только Председателя Правительства, но и членов Правительства. В последних же версиях проекта с согласия Парламента назначались уже не все члены Правительства, а только перечисленные в Конституции, но это были как раз ключевые позиции (экономика, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона и безопасность). Далее следует обратить внимание на тот факт, что Правительство, согласно положениям всех версий проекта Комиссии, было одновременно подотчетно и Парламенту, и Президенту. При этомизначально закреплялась только коллективная ответственность Правительства и предусматривалось, что отставка Председателя Правительства влечет отставку Правительства в целом. А в последних версиях проекта речь уже фактически шла о персональной ответственности, причем не только Председателя и членов Правительства, но

83 Конституция РФ. Федеральные конституционные законы «О государственном флаге РФ», «О государственном гербе РФ», «О государственном гимне РФ» / Историко-правовой комментарий MB. Багпая. 2-е изд , перераб. М., 2008. С. 6.

81 Румянцев О.Г., Страшун Б.А. Три че1верти Президентской республики. О поисках формы правления в России//Независимая газета. 1992. 10 апреля.

47

и иных должностных лиц исполнительной власти, назначенных Президентом. Более того, положения проекта Комиссии в различных версиях содержали элементы подотчетности Парламенту и самого Президента. В отношении замещения поста Президета интересно отметить, что возрастной ценз, изначально выражавшийся4 в установлении только нижней возрастной границы для кандидата - 35 лет, к последним вариантам уже включал как нижнюю, так и верхнюю возрастные границы - 35 и 65--лет соответственно, правда срок президентских полномочий, в ходе работы Комиссии' был увеличен с 4 до 5 лет. Основанием отрешения Президента-от должности было исключительно лишь нарушение Конституции. Проекюм предусматривался также пост Вице-президента РФ. Интересно, что Государственный Совет и Совет Безопасности изначально являлись элементами системы федеральной исполнительной власти, которой посвящалась отдельная глава проекта. Однако в поздних версиях проекта Совет Безопасности уже определялся как совещательный орган при Президенте, а Государственный Совет и Админисфация Президента (Служба Президента) «исчезли» из проекта, «растворившись» в положении о создании Президентом совещательных и вспомогательных органов.

И здесь следует сделать одно немаловажное наблюдение. Как представляется, именно постепенная трансформация проекта Конституционной комиссии наиболее ярко отражает изменившееся понимание положения «сильного» Президента в полупрезидентской и в президентской системе. Изначально именно президентская форма правления, где Президент официально возглавляет исполнительную власть, трактовалась как система доминирования Президента, а полупрезидентская — как некий компромисс, ограничивающий власть Президента. Но с течением времени именно статус главы государства в полупрезидентской системе стал восприниматься как имеющий потенциально гораздо больший «вес». В качестве главы государства Президент мог быть прямо и косвенно наделен несравнимо большим числом прерогатив. Более того, именно

49

ответственны не только перед региональным парламентом, но и перед федеральным Президентом. При этом назначать глав администраций должен именно Президент. Не соглашался Б.Н. Ельцин и с положением о

О/"

подотчетности Центрального банка Парламенту . После некоторой

предложить изменения в статьи о взаимоотношениях Президента и Парламента в сторону укрепления президентской формы правления87. А 18 апреля 1992 г. Ельцин официально обратился к Съезду с предложением о том, что главы проекта, касающиеся института президентства, должны быть доработаны с учетом предложений и замечаний Президента РФ8 8 . Но доработанный вариант снова его не устроил, а референдум, проведенный 25 апреля 1993 г. «дал новую легитимацию Президенту»89. В итоге 29 апреля

1993 г. проект Конституционной комиссии был фактически заменен' президентским проектом Конституции'0, который, по словам самого Б.Н.

Ельцина, «вобрал в себя все лучшее из получивших в последнее время политический резонанс конституционных проектов»91. По факту же через этот проект была отчетливо «протянута идея президентского начала»92 в

ь См.: Проект Конституции РФ от 16 сентября 1991 г. (с замечаниями и предложениями Б.Н Ельцина от 1-2 октября 1991 г.) // Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг): в 6 т. Т. 2: 1991 г. / Под ред. О Г. Румянцева М., 2008. С. 300-309.

87 См.: Румянцев О.Г. К истории создания Конституции РФ. О работе Конституционной комиссии (19901993 гг.) // Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в б т. Т 3: 1992 г. Книга первая (январь-июнь 1992 г.) / Под общ ред. О Г Румянцева. М., 2008. С. 40.

88 См : Обращение Президента РФ от 18 апреля 1992 г. «К Съезду народных депутатов РФ» // Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 3: 1992 г. Книга первая (январь-июнь 1992 г.) / Под общ. ред. О.Г Румянцева М., 2008. С 872.

89 См Там же С. 9.

90Проект подготовила группа, в которую входили С.С. Алексеев, А А. Собчак и С М. Шахрай Текст был опубликован в газете «Московская правда» за 5 мая 1993 г

91Там же. С 4. Действительно, президентский проект почти на 80% состоял из текста проекта Конституционной комиссии, что признавали и сами его создатели, но отражал элементы и других проектов Считается, что в нем в качестве исходной была взята полупрезидентская система в интерпретации А.А. Мишина. Положения о порядке выборов и полномочиях Президента были взяты из уже упоминавшегося варианта «0». Для определения статуса Президента как главы государства, его места в системе разделения властей, порядка формирования Правительства гг способов разрешения парламентско-правительственного кризиса использовались положения проекта Международного фонда «Реформа» и проекта рабочей группы

РДДР.

92 Совещание руководителей респ>блик в составе РФ, глав администраций краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга (29 аггреля 1993 г.) // Конституционное совещание-

50

рамках полупрезидентской системы. Нельзя не согласиться, что «при выборе формы правления в России в начале 1990-х гг. возобладали личные и институциональные интересы действовавшего тогда Президента»9"5. Конечно, Конституционная комиссия!продолжала работать над своим проектом вплоть до конца сентября 1993 г., но политическая инициатива была безвозвратно упущена: основным стал президентский проект 4.

Модель, предложенная в проекте, представленном Президентом РФ, отражала высказывавшиеся им ранее идеи. Уже в первом разделе в главе 1 устанавливалось, что «На территории РФ обеспечивается единство государственной власти. Ее представляют и осуществляют: глава государства

- Президент РФ...» и т.д. Президент объявлялся не только главой

государства-, но и гарантом Конституции, прав и свобод граждан. Он не просто обеспечивал согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов, но выступал «арбитром» в спорах между государственными органами. Более того, Президент имел право приостанавливать действие всех актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, если эти акты противоречили Конституции, Федеративному договору или нарушали права и свободы человека. В основание для импичмента была внесена конкретика, которая смогла бы воспрепятствовать возможным попыткам Парламента привести эют механизм в действие. Президента можно было отрешить от должности лишь по двум основаниям: обвинение в государственной измене или обвинение в умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека. Соотношение сил в треугольнике «Президент - Правительство — Парламент», как и следовало ожидать, изменилось не в пользу Парламента. Президент представлял Парламенту кандидатуру для назначения на должность

Стенограммы Материалы. Документы 29 апреля-Юноября 1993 г. Т. I. 29 апреля-4 июня 1993 г. М., 1995. С. 6-7.

Конституции РФ» // Сборник актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 20. Ст. 1757.