Экзамен зачет учебный год 2023 / zuykov

31

наделялся правом назначения и увольнения Председателя Совета Министров, любого военного и гражданского чиновника. Кроме того, Президент председательствовал на заседаниях Совета Министров. При этом никаких механизмов контроля в отношении Президента не предусматривалось. Такая концепция со всей очевидностью отражает стремление к «сильной» единой власти и возможно даже к установлению диктатуры23.

Высказанное выше предположение относительно российской интерпретации президентства не только не опровергается, а скорее еще раз подтверждается тем, что в Конституции РСФСР 1918 г. об учреждении поста Президента не упоминалось в принципе. Россия действительно переходила к республиканской форме правления , однако это была совершенно новая ее разновидность - «республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху»25. Более того, в связи с подготовкой проекта Конституции СССР 1936 г. И.В. Сталин отметил, что «по системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного Президента; избираемого всем населением и могущего противопоставлять себя Верховному Совету»" . Он выступал за возложение президентских полномочий на коллегиальный орган - Президиум Верховного Совета

СССР . Постепенно подобный подход привел к тому, что институт президентства стал восприниматься как неприемлемый для нас" . После прихода к власти Л.И. Брежнева, который 11 декабря 1964 г. сам возглавил Конституционную комиссию, «сталинская» конституционная модель верховной власти осталась неизменной. Проект новой Конституции СССР,

появившийся весной 1977 г., как и раньше, предусматривал выполнение функций главы государства Президиумом Верховного Совета.

32

Однако модель «коллективного главы государства», несмотря" на свою теоретическую привлекательность, на практике неизбежно будет являться

фикцией, как в силу объективных (тенденция к моноцентризму власти), так и субъективных (изначальная задумка создателей) причин. В действительности на протяжении всего советского периода роль реального главы государства выполнял Генеральный секретарь ЦК КПСС29, то есть единоличный орган, формально даже не входивший в систему властных институтов. Естественно, что эта ситуация не могла не вызывать попыток установить не фиктивную, а

вполне легитимную и соответствующую реальности систему с «сильным»

единоличным главой государства - Президентом. Свидетельством того, что даже в советский период идея президентства продолжала разрабатываться- и

обсуждаться и на официальном уровне, и в среде представителей' интеллектуальной элиты, является хотя бы тот факт, что Рабочей, группой30

под руководством.Л:Ф. Ильичева, созданной в январе 1962 г, для подготовки новой Конституции СССР, в Президиум ЦК КПСС была направлена записка, в которой предлагалось «всенародно избирать Президента Союза» . Была

даже создана соответствующая глава проекта Конституции. Но свое практическое воплощение институт президентства получил лишь 'спустя 28 лет, когда 14 марта 1990 г. на III Съезде народных депутатов СССР были учреждены посты Президента и Вице-президента СССР, а в Конституцию

СССР введена новая глава 151 «Президент СССР»32.

В результате в СССР возникла новая для мировой практики «гибридная» форма правления, сочетавшая в себе систему представительных

учреждений советского типа во главе со Съездом и Верховным Советом и институт президентства по модели полупрезидентской республики.

31Колесников А. Спичрайтеры. М., 2008. С. 75.

32См.: Закон СССР № 1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменении и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 12. Ст. 189.

33

Конституции СССР) и избирался гражданами СССР на основе всеобщего,

равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком-на пять лет (ст. 127-1). Однако первый Президент СССР, которым стал М.С. Горбачев33, избирался Съездом народных депутатов. Именно эта «гибридная» модель союзного уровня во многом определила и судьбу

российского 'института президентства, который до середины 1991 г. оставался лишь идеей, а по большому счету разрабатывался до конца 1993 г., на протяжении всего четырехлетнего «марафона» по подготовке проекта новой российской Конституции.

Официальный-«старт» данной работе был дан Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 16 июня 1990 г. № 37-1 «Об образовании Конституционной комиссии»34. Именно этому органу поручалась разработка

проекта новой российской Конституции и одновременно подготовка изменений и дополнений действовавшейна* тот момент Конституции

(Основного Закона) РСФСР 1978 г. Принятие 24 апреля 1991 г. Верховным Советом РСФСР Закона № 1098-1 «О Президенте РСФСР»36 и

последовавшие 22 и 24 мая 1991 г. утверждение Съездом народных

депутатов РСФСР данного Закона, а также принятие Закона РСФСР № 1326- 1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона)

РСФСР» , которым в действовавшую Конституцию вводилась глава 13-1

«Президент РСФСР», явилось своеобразным промежуточным рубежом в

процессе разработки российской модели института президентства.

Завершилась же работа по «проектированию» официальным опубликованием

предложений об изменениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 3. Ст. 26; Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. № 51-1 «О механизме народовластия в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 4. Ст. 52; Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 22 июня 1990 г. N° 57-1 «О некоторых вопросах подготовки проекта Конституции РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 4. Сг. 57; Постановление Верховного Совета РФ от 22 января 1992 г. № 2225-1 «О Конституционной комиссии», утверждавшее Положение о Конституционной комиссии // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 8. Ст. 369.

34

в «Российской газете» 10 ноября 1993 г. окончательного варианта текста проекта Конституции, зафиксировавшего созданную модель института президентства РФ, «приведенную в действие» всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Таким образом, разработка конституционной модели инст итута президентства РФ, по сути, происходила в два этапа:

-с июня 1990 г. по май 1991 г.,

-с июня 1991 г. по ноябрь 1993 г.

2.1.Разработка модели института президентства (1990 — 1991 гг.)

Первый этап разработки конституционной модели института президентства для новой России - время интенсивной, но планомерной работы по разработке целостной концепции конституционной реформы и проекта новой Конституции. На этом этапе дискуссии разворачивались в основном в «недрах» самой Конституционной комиссии с привлечением экспертов и общественности.

Необходимо сказать, что, даже несмотря на имевшую месш широкую и достаточно острую общественную дискуссию относительно того, нужен ли новой России институт президентства, и активное «сопротивление» Съезда, последовательными противниками введения поста Президента не выступили даже представители коммунистической партии. И в первом из предложенных ими альтернативных проектов Конституции (в 1990 г.), и во втором (в 1992 г.) предусматривался единоличный глава государства - Президент РСФСР. Or него коммунисты отказались лишь в проекте 1993 г., где функции главы государства возлагались, как и раньше, на Президиум Верховного Совета, который был подотчетен Верховному Совету. Лишь радикально настроенные коммунисты (РКРП и лично Ю.М. Слободкин) предложили отказаться от института президентства еще в апреле 1992 г., представив проект, носивший ярко выраженную направленность на «реставрацию» советского режима, что было, видимо, спровоцировано драматическими событиями августа 1991 г. Во всех же остальных альтернативных проектах, равно как и в официальном,

36

государственности, всеобщий хаос, нарастание разного рода конфликтов придавали институту президентства характер «оплота» стабильности; к тому же, элиты считали этот институт самым эффективным инструментом приватизации собственности и борьбы против попыток коммунистической «реставрации»41. Таким образом, фактически' обсуждались лишь два возможных варианта формы правления с «сильным» Президентом: президентская и полупрезидентская республика42.

На пленарном заседании Конституционной комиссии 12 октября 1990 г. соответствующие главы проекта так и были представлены в двух вариантах . Вариант «А» (вариант группы В.Д. Зорькина) получил условное

название «президентская республика», а вариант «Б» (вариант группы Л.Б. Волкова) - «ответственное перед Парламентом Правительство». И здесь следует обратить внимание на то, что с точки зрения соотношения «веса» ключевых институтов, речь, как представляется, изначально шла о двух

совершенно определенных моделях: президентской республике

американского типа и полупрезидентской республике французского типа. То есть оба варианта были, по сути, выстроены по принципу «сильный» Президент, «сильное» Правительство, «сильный» Парламент.

С учетом этого, противостояние возникло не просто между сторонниками двух этих форм правления, а между сторонниками рецепции

этих моделей. Одни эксперты утверждали, что «исполнительная власть должна быть уни гарной, а не плюралистичной», поскольку «разделение исполнительной власти между Президентом и Премьер-министром - это формула "застоя", нерешительности, двусмысленности», а попытки

объединить британскую и американскую системы путем учреждения обоих

социология и современная российская политика / Под ред. Г.В Голосов», Е. Ю Мелеткиной. СПб , 2000 С. 203

4 3 См.: Стенограмма заседания Конституционной комиссии oi 12 октября 1990 i // Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.). Т 1. / Под ред О.Г. Румянцева М., 2007. С. 282-283.

37

этих постов не увенчалось успехом44, поскольку французская модель полупрезидентской республики продемонстрировала две крайности. Если Президент и парламентское большинство принадлежат одной партии, могут проявиться некоторые черты президентской республики и даже авторитаризма (Франция при Шарле де Голле), если же Президент и

парламентское большинство окажутся от разных партий, так называемое «разделенное правление» вполне может обернуться конфронтацией между Президентом и Премьер-министром (Франция при Франсуа Миттеране). Другие же говорили о том, что «американская система, вызывающая восхищение в США, нигде в мире не была удачно трансплантирована, все попытки скопировать ее заканчивались той или иной формой диктатуры»45. И эти опасения в целом были небезосновательны.

Действительно, если смоделировать ситуацию полной рецепции одной из двух моделей в российских политических условиях того периода, становится достаточно очевидно, что при французском пути объединенная общими интересами однопартийная «связка» Президента, Председателя Правительства и Парламента неизбежно должна была выродиться в «безответственную суперпрезидентскую диктатуру»46, а : вариант

«разделенного правления», учитывая, что реальными силами были на тот момент радикальные демократы и коммунисты, привела бы не просто к конфликту, а к параличу власти. Американский же путь был также чреват либо диктатурой Президента, непосредственно управляющего системой исполнительной власти и опирающегося на Парламент, либо открытым конфликтом законодательной и исполнительной властей в условиях «разделенного правления», которое также было вполне реально.

Конституционная комиссия приступила к поиску компромиссной, российской, модели организации государственной власти. Проект

"См.: Блаустайн А П., Фейн Б Разрабатывая современную конституцию (доклад, подготовленный

специально для Констигуционной комиссии РФ) // Конституционный вестник. 1990. № 2 С. 73-90 4 5 Рапашиньски А Меморандум от 18 августа 1990 г. О. Г. Румянцеву// Конституционный вестник. 1990. № 2. С. 101.

4 6 Зорькин В.Д Указ. соч. С. 57.

38

совершенствовался с учетом многих положений из проектов, представленных группой депутатов-коммунистов, учеными Саратовского юридического института, а также предложений комитетов и комиссий Верховного Совета, народных депутатов, местных Советов, граждан. В итоге 21 февраля к очередному пленарному заседанию Комиссии был готов согласованный текст проекта, который содержал уже лишь один вариант организации системы государственной власти. Выбор был сделан в пользу полупрезидентской системы, но с некоторым перераспределением прерогатив в пользу Парламента, чго, видимо, представлялось на тот момент некоторой гарантией.

Между тем, обстановка в стране нагнеталась, и конфронтация между реформаторскими и консервативными силами в самом Верховном Совете привела к тому, что для разрешения кризиса необходимо было оперативно изменять и дополнять действовавшую Конституцию РСФСР, и именно на институт президентства была сделана основная «ставка». Получив по итогам всероссийского референдума 17 марта 1991 г. легитимное основание для введения самого института президентства (почти 70% граждан РСФСР высказалось за введение в Республике поста Президента)47, состоявшийся 28 марта - 5 апреля внеочередной III Съезд народных депутатов РСФСР поручил Верховному Совету РСФСР подготовить и внести на рассмотрение очередного Съезда проект закона РСФСР «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) РСФСР», предусматривающего введение поста Президента РСФСР, и Закона РСФСР о порядке избрания Президента РСФСР18. Это направление стало сферой ответственности Комитета Верховного Совета РСФСР по законодательству во главе с СМ. Шахраем (на гот момент являвшимся одновременно и членом Конституционной комиссии). Естественно в работе оказались проекты и

47 См.: Российская газета. 1991. 26 марта.

4 8 См.: Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 4 апреля 1991 г. № 1010-1 «О политическом и социально-экономическом положении в РСФСР и мерах по выходу из кризиса» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 14. Ст. 487.

39

другие материалы Конституционной комиссии, тем более, что на основании

Верховный Совет и Конституционная комиссия должны были совместно разрабатывать соответствующие документы.

Однако парадокс состоял в том, что ни предлагавшаяся Конституционной комиссией новая система полупрезидентства, ни практически' существовавшая парламентская система, определенно не подходила для оперативного решения радикальных трансформационных задач, которые ставили перед собой реформаторы, так как в условиях парламентского контроля за действиями исполнительной власти невозможно было реализовать планы по полной «десоветизации» и приватизации. Поэтому не удивительно, что в основу проекта соответствующего закона, представленного 24 апреля 1991 г. Верховному Совету РСФСР Комитетом по законодательству, была положена концепция варианта «А», которая должна была «укрепить работоспособность исполнительной власти в РСФСР в период перехода к рыночным отношениям* и реализовать на практике принцип разделения властей»50. При этом в полном соответствии с американской моделью и требованиями российской действительности для предотвращения кризиса нужен был паритет между Президентом и Парламентом. Парламент был готов уступить Президенту полномочия по формированию-Правительства, лишь обладая гарантиями от роспуска, а Б.Н. Ельцин, в свою очередь, опирался на поддержку Парламента в борьбе против Президента СССР М.С. Горбачева, но готов был уступить Правительству полномочия по управлению текущими делами государства. Такая практика опиралась на предшествующий опыт разделения властных полномочий

4 9 Из истории создания Конституции РФ Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 и )-вбт.Т. 1: 1990 и/ Под общ. ред. ОТ Румянцева М., 2008. С. 739.

50 Пояснительная записка к проекту закона РСФСР «О Президенте РСФСР» // Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в б т. Т. 2: 1991 г. /Под ред. О Г Румянцева. М , 2008 С. 171-172.

40

между ЦК КПСС и Советом Министров, и между Императором и Кабинетом министров51. В Пояснительной записке особо подчеркивалось, что «вводимая в государственную практику модель института президентства создает гарантии деятельности Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР. Так, Президент РСФСР не будет иметь возможности самостоятельно назначать референдум РСФСР, распускать Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР и назначать новые выборы народных депутатов РСФСР, а также приостанавливать и блокировать их деятельность. Президент РСФСР не будет обладать правом издавать указы, носящие нормативный характер, сравнимые с актами органов законодательной власти РСФСР» ". Особенностью же этой модели стало то, что Правительство было подотчетно как Съезду, утверждавшему кандидатуру Председателя, так и Президенту, назначавшему Правительство.

По замыслу Комитета по законодательству, именно текст принятого Закона РСФСР «О Президенте РСФСР» должен был одновременно выступить текстом новой главы, посвященной Президенту РСФСР, Конституции РСФСР 1978 г. Однако 17 мая, накануне IV Съезда народных депутатов РСФСР, на очередном пленарном заседании Конституционной комиссии, посвященном обсуждению изменений и дополнений Конституции РСФСР в связи с введением поста Президента РСФСР Комитетом по законодательству был предложен проект соответствующего закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с учреждением должности Президента РСФСР»33, который почему-то отличался от исходного варианта. Так, например, из текста «исчезло» упоминание о том, что Президент является главой исполнительной власти, зато «появилась» обязанность Президента согласовывать с Верховным

51См • Гельиан В Я. Указ. соч. С. 204.

52Пояснительная записка к проекту закона РСФСР «О Президеше РСФСР» // Тй истории создания Конституции РФ Коне гитуционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Г. 2- 1991 г. /Под ред. О Г Румянцева М., 2008. С. 171-172.

53Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стено1раммы, материалы, документы (1990-1993i г): в б т. Т. 2: 1991 г. /Под ред. О Г Румянцева М , 2008. С. 179-183.