Экзамен зачет учебный год 2023 / zuykov
.pdf21 разделения властей» делает практически невозможным универсальное
использование самой концепции. Следует согласиться с теми исследователями, которые придерживаются мнения, что в общем случае мы должны говорить не столько о трех ветвях власти, сколько об институциональных компонентах власти или институтах, которых может и должно быть большее число . Институциональные компоненты власти или властные институты - это государственные органы (или группы органов), которым соответствуют обособленные группы конституционных норм.
Но для отражения всех аспектов функционирования и развития такого государственного органа, как Президент РФ, используется более широкая категория — политико-правовой институт президентства РФ, то есть институ г государственной власти, представляющий собой не только блок конституционно-правовых норм, образующих конституционно-правовой институт президентства РФ, но и комплекс отношений, непосредственно складывающихся на практике под влиянием, в том числе, и внеинституциональных факторов.
Таким образом, несмотря на то, что объектом данного исследования является институт президентства РФ в его конституционно-правовом понимании, обращение к политическому и историческому контексту неизбежно, поскольку объяснить многие конституционно-правовые процессы
иразрешить проблемы конституционно-правового характера только в рамках
ис помощью инструментария конституционного права невозможно. Собственно внеинституциональные факторы представляют собой предмет для отдельного полномасштабного исследования, соответственно в рамках данного исследования анализируются не сами внеинституциональные факторы, а формирование и изменение конкретного блока конституционноправовых норм, образующих институт, под воздействием комплекса этих факторов.
12 См : Марача В Г., Матюхин А А Президентская власть в политико-правовом просгрцнстве Российской государственности (http.//www.fondgp.ru 80/lib/mmk/43).
22
Именно внеинституциональные факторы во многом определяют сущность и жизнеспособность, а также предопределяют развитие конституционно-правовых институтов. Любые конституционно-правовые конструкции, формально созданные по западным моделям, в российской политической практике оказываются неэффективными или обретают отличное от образцов содержание. Наиболее жизнеспособны конституционно-правовые институты, органично «вырастающие» из традиций государственного управления каждого национального государства,
втом числе и России.
Сучетом этого следует признать, что такой институт государственной власти, как Президент, будучи заимствованным с Запада, в его российской интерпретации изначально имел иное смысловое наполнение и мыслился не как антипод монарха, самодержца, а скорее как модернизированный вариант «просвещенного абсолюта», «сильного» авторитарного правителя. И такая трактовка в целом сохранилась, хотя это может и не признаваться открыто.
Практика функционирования института президентства в России позволяет с уверенностью говорить и о том, что вопреки прогнозам и объективно присутствующим дефектам президентство доказало свою живучесть и достаточный уровень институционализации. Конституционная модель выдержала испытание временем и «осталась прежней (и даже укрепилась) при переходе власти от одного Президента к другому, смены правящих элит, адаптации к изменениям среды и политического курса нового Президента»1-5. Ведь с 1993 г. по сей день в России, как ни парадоксально, действительно не было «ни конституционного кризиса, ни дисфункции или паралича власти, ни делегитимации государственной системы в целом»14. Если исходить из того, что наиболее жизнеспособные конституционноправовые институты органично «вырастают» из традиций государственного
управления каждого государства, то следует признать, что в содержании
13 |
Зазнаев О И Полупрезидентская система: теоретические и прикладные аспекты Казань, 2006 С. 344, 368 |
14 |
Там же. С. 344. |
23
президентства воплощены не столько западные образцы, СКОЛЬКО так
называемая «русская традиция власти», основными характеристиками которой являются:
. - отсутствие серьезно укоренившихся в общественной жизни на разных уровнях демократических, либеральных традиций; .
-отрицание самой традицией функционирования российской власти принципа разделения властей как системообразующего для организации государственного управления.
Конституционно-правовая институционализация Президента РФ именно как «главы государства»15 также косвенно доказывает именно такое понимание президентства. Причем в России конституционная категория «глава государства» обретает особый смысл, состоящий в наделении Президента чертами «отца» или «хозяина», который должен стоять над «схваткой» и быть олицетворением государственной. < власти, имея возможность воздействовать на все сферы жизни государствами общества.
Наконец, необходимо акцентировать внимание на том, что изучать конституционно-правовой институт президентства можно как в статике (на определенный момент), так и в динамике (отслеживание изменений). Исследование эволюции обуславливает комплексность подхода, предполагая не заострение внимания на мелких статусных деталях по состоянию на определенный момент времени, а взгляд на сам институт и его трансформацию в более широком контексте.
Эволюция - понятие, первоначально прилагавшееся; "как известно, к более узкой области биологии растений и животных, которое постепенно было перенесено из органического в неорганический мир и получило значение всеобъемлющего философского принципа. В* философском понимании эволюция представляет собой развитие явления^или процесса в результате постепенных непрерывных изменений переходящих одно в другое
Ксмаровский В С, Мизучин М.Ю. Научный доклад «Институт главы российского государства». М., 2001.
24
без скачков и перерывов при сохранении качественной определенности в
ходе качественно-количественных изменений. Термин «эволюция»
выступает либо как синоним понятия «развитие», либо обозначает один из основных типов развития, которое, в свою очередь есть не что иное, как необратимое, направленное, закономерное изменение объекта. При этом именно сочетание трех указанных признаков позволяет характеризовать процесс изменения как развитие, то есть вести речь об эволюции объекта.
В этом смысле вполне можно говорить и об эволюции правовых институтов, как элементов конкретной отрасли права и системы права в целом-. Таким образом, рассматривая в динамическом аспекте такой элемент отрасли конституционного права, как институт президентства РФ, можно
вести речь о его эволюции. Эволюция*института президентства РФ — это
необратимое, направленное, закономерное, постепенное и непрерывное
качественное и количественное изменение конституционно-правовых норм, образующих данный институт, под воздействием комплекса внутренних (институциональных) и внешних (внеинституциональных) факторов. При
этом в рамках института президентства РФ необходимо выделить два блока эволюционирующих норм: 1) нормы Конституции, закрепляющие основы статуса Президента и органов (должностных лиц), обеспечивающих
выполнение Президентом его функций {конституционная составляющая); 2)
содержащиеся в иных источниках права конституционно-правовые нормы, образующие институт президентства {внеконституционная составляющая).
А с позиции науки конституционного права исследованию подлежат не только собственно нормы данной отрасли, но и научное знание о них (подходы, теории, концепции и т.п.), предшествовавшее появлению норм и развивавшееся одновременно с их функционированием. То есть, эволюция
института президентства РФ включает развитие |
идеи президентства и |
|
его понимания (теоретическая составляющая). |
Именно комплексный анализ |
|
трех указанных составляющих позволяет |
понять |
сущность института, |
25 фиксировать развитие института, выявить внутреннюю логику изменений и
оценить перспективы института.
В процессе эволюции важную роль играют как внутренние факторы, заложенные в самой природе объекта (внутренний эволюционизм), так и взаимодействие внешних факторов, то есть условия существования объектов
(внешний эволюционизм), при этом, если развитие обусловлено
несколькими факторами, то говорят о многолинейной эволюции. Применительно к институту президентства РФ можно говорить о
многолинейной эволюции в результате сочетания как внутренних, так и внешних факторов. К внутренним факторам следует отнести саму идею, заложенную в данном институте («сильный» Президент, государственный лидер авторитарного типа), а также несовершенство или недостаточность собственно конституционно-правовых норм (например, неурегулированность вопроса об определении стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять возложенные на него полномочия, или установление
вКонституции явно минимального срока полномочий Президента).
Внешними факторами эволюции института президентства РФ как раз преимущественно и являются внеинституциональные факторы (личные качества, расстановка политических сил, традиции, исторический опыт и т.п.).
На сегодняшний день в конституционно-правовой науке сложилось устойчивое представление о неком циклическом процессе развития конституционных процессов16. Цикличность состоит в чередовании центробежных и центростремительных тенденций, проявляющихся в централизации и децентрализации в государственном управлении. Так, М. Ориу предположил, что каждый цикл проходит три фазы: сначала революционное правление ассамблеи, загем крайняя реакция в виде диктатуры одного человека и, наконец, третья фаза - компромисс между
См Кеиенова ИМ Указ соч.
26
1 "7
двумя предыдущими вариантами правления . С учетом этого И.П. Кененова приводит следующие наблюдения:
-во-первых, вне зависимости от формально-юридического воплощения институциональной модели власти периоды доминирования исполнительной власти с выдвижением в качестве ее фактического главы лидера авторитарного типа чередовались с периодами "господства олигархии";
-во-вторых, любая власть (олигархическая или авторитарная) в любой исторический период стремится укрепить свое положение именно через руководство исполнительной властью;
-и, в-третьих, власть делает это путем непосредственной институционализации структур исполнительной власти
("авторитарный" период) или же через развитие парламентских
1 Q
институтов и процедур (период "диктата ассамблей") .
Эта формула эволюции, как представляется, вполне применима и к России. При этом следует отметить два момента. Во-первых, — эволюция института президентства РФ обнаруживает корелллцию с общей логикой конституционных процессов, которые имеют циклический характер.
Цикличность не противоречит эволюционному развитию, поскольку повторяются фазы, но сам институт и вся система власти с каждым разом необратимо изменяются. Именно через призму этого общего тренда и следует рассматривать все происходящее с институтом президентства РФ. Более того, эффективность использования правовых средств для решения тех или иных текущих вопросов напрямую зависит от учета данного фактора цикличности. Особенностью же является то, что в силу ключевого, системообразующего характера института президентства РФ, происходящие с ним изменения, с одной стороны, зависят от фазы
17 |
См.. Бо О Исполнительная, судебная и учредительная власть во Франции. М„ 1993. С. 20-21. |
18 |
См.: Кененова И.П. Указ соч. |
27
конституционного цикла, с другой стороны, во многом определяют саму фазу.
С 1990 г. до конца 1993 г. Россия пережила короткую и противоречивую фазу, условно называемую диктатурой Парламента. В этот
период институт президентства только зарождался и формировался, однако,
как представляется, можно утверждать, что во многом именно учреждение
данного института и его последовавшее развитие определили ускоренный
переход в следующую фазу. С 1994 г. до конца 2008 г. Российское государство по всем признакам проходило фазу авторитарного правления, и
развитие инстшута президентства РФ шло соответствующим образом (количественное увеличение норм, определяющих прерогативы Президента,
обретение Президентом качественно новых полномочий, расширяющих границы его компетенции, нормативное оформление влияния Президента на . систему исполни!ельной власти и т.д.). С 2009 г. в России постепенно
складываются условия для перехода в фазу компромиссного варианта,
поскольку наблюдаются серьезные изменения как в политической, так и в конституционно-правовой сферах (несовпадение центров политических сил и институтов, центробежные тенденции в доминирующей партии, появление
двух сотрудничающих политических лидеров, формальное закрепление
подотчетности Правительства Парламенту и «усиление» роли Правительства за счет новых прерогатив, «смягчение» законодательства о политических партиях, изменение порядка формирования Совета Федерации и т.д.). При
этом |
институт |
президетства |
РФ эволюционирует |
в |
направлении |
|||||
последовательного |
укрепления |
авторитарных начал. |
То |
есть |
именно |
от |
||||
характера и содержания дальнейших изменений |
данного института будет |
|||||||||
по |
большей части |
зависеть |
вариант |
конституционного |
развития |
|||||
государства на ближайшую перспективу. |
|
|
|
|
|
|
||||
|
И, во-вторых, (что непосредственно связано с последним замечанием), |
|||||||||
эволюция не исключает революции, поскольку это |
взаимосвязанные |
и |
||||||||
взаимообусловленные |
стороны |
развития. |
То |
есть, |
при определенных |
|||||
28
условиях последовательное развитие института президентства может прерваться, совершив резкий скачок и изменив качественную сущность института. В принципе «маятник» здесь может качнуться в обе стороны («ослабление» вплоть до упразднения или «усиление» вплоть до диктатуры). Но на сегодняшний день в качестве вероятного варианта для России следует рассматривать вариант диктатуры, который может стать реакцией на кризис (экономический, политический, социальный), вызванный, в том числе, консервацией модели управления и разрывом между правовой и политической реальностью. Следовательно, то, в каком направлении будет эволюционировать институт президентства РФ, то есть каков будет характер и содержание изменений представлений и норм, определит как судьбу самого института, так и государства в целом.
29
§2 Российская модель института президентства: эволюция идеи
Содной стороны, для отечественной правовой мысли институт президентства представляет собой явление столь же новое, как и для российской государственности, так как начал он формироваться лишь в 90ых гг. XX столетия. Однако с другой стороны, при более внимательном изучении вопроса, можно сделать вывод о том, что идея учреждения в России института президентства возникла еще в начале XIX века и на протяжении более полутора веков постепенно формировалась и развивалась вплоть до появления этого поста сначала в СССР, а затем и в РСФСР.
Так, по мнению историков-декабристоведов, время и место рождения идеи российского института президентства — начало 1820 г., СанкгПетербург, квартира полковника Глинки19. Это следует из письменных показаний П.И. Пестеля, данных им в январе 1826 г." , где впервые была письменно засвидетельствована готовность части российского общества к учреждению республики, возглавляемой Президентом. В опубликованных к настоящему времени двадцати томах следственного дела декабристов, «президентская фраза» фигурирует в делах А.Ф. Бригена, Ф.Н. Глинки, И.А. Долгорукова, М.С. Лунина, СИ. Муравьева, СМ. Семенова, Ф.П. Толстого, СП. Трубецкого. Что же касается того, откуда данные идеи были восприняты самими декабристами, наиболее убедительно выглядит позиция, согласно которой истоки следует искать непосредственно в США, которые вполне могут считать институт президентства своим «изобретением», внедренным уже в 1789 г. О том, что именно США были для России живым примером, по
См.: Ишутин В В Кто «разбудил» декабристов или «голос Америки» в екатерининской России: «Предуведомление» h вопросу об изучении истории института президентства в России (от идеи до реализации) // Философский век. Альманах. Вып. 31 СПб., 2006. С. 242 ~° В его показаниях о том, как происходило собрание Коренной думы Союза благоденствия на кваршре
полковника Глинки значится, что «когда дело дошло до Тургенева, тогда он сказал по-французски: Le President, — sans phrases, ю есть: Президент, без лишних толков. В заключение все единогласно приняли республиканское правление. Во время прений один Глинка говорил в пользу монархического правления» (там же. С. 242).
30
мнению историков, говорит, прежде всего, детальное исследование отечественных периодических печатных изданий21.
Следует подчеркнуть, что в качестве альтернативы власти монарха в России изначально возникла не идея парламентаризма и отказа от единоличного и реального главы государства, а именно концепция президентства, причем «сильного»; в американском его понимании. Это, как представляется, явилось не неизбежным выбором, а , особенностью российских условий, традиций и менталитета, что как нельзя лучше понимали и чувствовалипредставители прогрессивной части российского общества.' Как справедливо, хотя и> не без иронии, отмечает В.Л. Шейнис, представители российской интеллектуальной» элиты верили, что «для решения сложных общественных проблем лучше всего подходит просвещенный абсолютизм»"". Таким образом, российская интерпретация заимствованной идеи президентства, как представляется, стала своеобразным перевоплощением идеи просвещенного абсолютизма.
Это подтверждает и дальнейшее развитие идеи учреждения в России поста Президента уже после падения самодержавия. В документах созданной в 1917 г. Комиссии по подготовке проекта Конституции, состоявшей из специалистов в области государственного права под председательством профессора Н.И. Лазаревского, также шла речь об институте президентства, очень напоминавшем американскую модель. В частности, устанавливалось, что временная исполнительная власть до установления Основных законов возлагается на временного Президента. Он избирался Учредительным Собранием и осуществлял свои полномочия под его надзором и при содействии Совета Министров. Полномочия временного Президента были весьма обширны. Он, например, обладал правом законодательной инициативы, наблюдал за исполнением законов, издавал указы об устройстве, составе и деятельности правительственных учреждений и
21См.: Там же. С. 246.
22Шейнис В Л. Взлет и падение парламента: Переломные годы в российской политике (1985-1993). Т. 1. М., 2005. С. 39.