Экзамен зачет учебный год 2023 / zuykov
.pdf121
было бы предположить в начале 90-х»316. И это не единичный пример данного периода, когда вполне конституционная цель достигалась отнюдь не конституционными средствами.
2.3. Расширение компетенции Президента в 2000 - 2009 гг.
Л.А. Окуньков в 1999 г. отмечал, что практически все экономические и политические преобразования, прошли под знаком президентского нормотворчества317. С 2000 г. со сменой Президента «указное законотворчество» в его изначальном понимании практически сошло на нет. С начала этого периода ни один из нормативных указов не касался понастоящему значимых политических вопросов. Система «конкурирующего нормотворчества» была постепенно «разрушена» Парламентом посредством
активной законодательной деятельности . «Федеральное Собрание изрядно потрудилось и закрыло большинство лазеек для "указного права"»319. Вместе
с тем, было бы ошибкой утверждать, что с отходом от «указного нормотворчества» «компетенционная экспансия» Президента остановилась. Новый Президент, В.В. Путин, просто избрал иной путь, более отвечающий его статусу гаранта Конституции, и практически не использовал указы для восполнения «пробелов» даже в тех пределах, которые предусмотрел Конституционный Суд. Он стал добиваться своих целей «в рамках и средствами существующего правопорядка»320 с соблюдением существующих юридических форм и процедур. С 2000 г. полномочия главы государства расширялись и расширяются, но всегда со ссылкой на Конституцию, правда в ее несколько непривычной интерпретации, и по большей части на законодательном уровне. Президент предпочел работать «в тесном единении
|
Ваганов А. Наука президентских указов // НГ-Наука. 2001. 20 июня. |
3 1 7 |
Окуньков Л.А. Конституционное законодагельство России. М., 1999. С. 133. |
3 1 8 |
См.: Вишневский Б Перед депутатами всегда стоит главный вопрос: как лучше выполнить волю |
избирателей // РФ сегодня. 2004. №1. |
|
3 1 9 |
Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М., 2006. С 53. |
3 2 0 |
Там же. С. 52. |
122
с Государственной Думой» ~ , реализуя свой тезис о «диктатуре закона» "". К тому же с 1999 г. в Государственной Думе у Президента уже имелась достаточная поддержка, а в 2000-2002 гг. изменились состав и порядок формирования Совета Федерации, что тоже способствовало изменению ситуации. Д.А. Медведев, как показал первый год его пребывания на посту Президента РФ, тоже, видимо, намерен придерживаться такого подхода, но уже с акцентом не столько на «диктатуру закона», сколько на верховенство Конституции и ее нереализованный потенциал323, а также допустимость и возможность определенной корректировки ее текста, о чем раньше речи не шло.
Вэтот период полномочия Президента были дополнены весьма сомнительными с точки зрения их соответствия принципам разделения властей и федерализма «инструментами», при помощи которых глава государства может выполнять функцию гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека, добиваясь единства правового пространства, верховенства Конституции и законов РФ, своевременного исполнения всеми органами государственной власти судебных решений. Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов законодательной власти субъектов РФ» в результате многочисленных внесенных в него изменений и дополнений зафиксировал механизм «федерального воздействия» в отношении глав и парламентов субъектов РФ, принимающих неконституционные или незаконные акты.
Вцелом закрепленный двухступенчатый механизм и в отношении органа законодательной власти, и в отношении высшего должностного лица субъекта РФ одинаков. Первый шаг - это вынесение Президентом
предупреждения, второй шаг — это решение Президента о роспуске
1 2 1 |
Свод законов Российской империи. Т. 1. Ч. 1 СПб., 1906. С. 6. |
3 2 2 |
Российская газета. 2000. 11 июля. № 133. |
з ъ |
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. // Российская i азе га. |
2008.6 ноября.
|
|
|
123 |
|
|
|
|
парламента субъекта РФ или, соответственно, отрешении главы субъ«г |
~ к : т а РФ |
||||||
от должности. Такой подход федерального законодателя к трактовке |
- « о б щ и х |
||||||
принципов организации», равно как и функций Президента не мог не - |
в ы з в а т ь |
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
вопросов, |
в том |
числе |
и к Конституционному |
Суду. |
Но в~ |
своем |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Постановлении от 4 апреля 2002 г. № 8-П Суд признал положения |
б а н н о г о |
||||||
Федерального закона не противоречащими. Конституции РФ как FU |
случае |
||||||
досрочного |
прекращения* |
полномочий |
(роспуска) законодах |
- ильного |
|||
(представительного) |
органа |
государственной |
власти |
субъекта |
РФ, |
згак и в |
|
случае отрешения высшего должностного лица субъекта РФ (руко&=—~<одителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта_ |
|
З^Ф) |
от |
должности. Не вдаваясь в подробности аргументации и нюансь^-цгзс |
самой |
||
установленноюзаконом процедуры, обратим внимание на два момента |
т_ |
|
|
Что касается первого шага Президента в рамках данного МР.УЯН— |
-1с:ма |
то |
|
он, как представляется, вполне соответствует роли главы госудя-_ |
—црства и |
||
гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина и согла, |
-=^уется с |
||
принципом федерализма и принципом разделения властей. Однакс^=— |
второй |
||
шаг выглядит не столь однозначно. Здесь, видимо, следует |
^ с е такп |
||
«развести» отношения Президента с исполнительной властью |
|
и |
е г 0 |
отношения с властью законодательной. В первом случае, если сз |
дгедовать |
||
логике Конституционного Суда, Президент уже выступает в роли :Е |
|
|
|
должностного лица государства, с которым высшее должности* |
|
|
|
исполнительной власти субъекта РФ> в силу принципов единства |
|
|
|
государственной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77 Конституции) непосред: |
.ственно |
||
|
|||
находится в отношениях субординации, то есть, если отойти от BHii |
'заеватой |
||
мотивировки Суда, фактически в роли руководителя исполнительно!^^: |
власти |
||
вышестоящего начальника. При таком подходе, с которым в целому-—<к_ |
можно |
||
согласиться, отрешение Президентом главы субъекта РФ or долж::^^^з;ости |
за |
||
неподчинение выглядит уместным и логичным, вписывают: |
даемся |
в |
|
компетенционные границы главы государства. Но вот во второе |
- > |
случае |
|
сомнения в том, что Президент действительно уполномочен Констит-^^—.^ХТМР.Й на
124 совершение таких, прямо скажем, чрезвычайных действий, как роспуск
регионального парламента, избранного непосредственно населением
субъекта РФ, возникают неизбежно. Аргумент субординации здесь не подходит, а с позиции статуса главы государства наделение Президента такими полномочиями выглядит не достаточно обоснованным.
В тексте данного Постановления обращает на себя внимание и еще один немаловажный момент, касающийся «скрытых» полномочий и имеющий, как кажется, значение для понимания позиции Суда и по другим вопросам. Фактически Суд сказал, что, раз уж допускается возможность осуществлять полномочия, которых ни в Конституции, ни в законе нет, просто «выявляя» их (но помня про разделение властей, конституционность и законность), то тем более нет никаких препятствий для выполнения конституционных функций,- которые непосредственно конкретизированы в федеральном законе. Если вдуматься в логику такого умозаключения, то возникает ощущение, что Суд как бы презюмирует безошибочность определения законодателем компетенционных границ других властных институтов, в том числе и Президента. Такое предположение вполне можно подтвердить и другими решениями Суда. Однако согласиться с этим трудно.
Вопрос о мерах «федерального воздействия» подводит нас и к собственно кадровым полномочиям Президента в отношении органов государственной власти субъектов РФ. Согласно все тому же закону № 184ФЗ, новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта расширил полномочия Президента, закрепив за ним право представлять кандидатуру на этот пост. В целом можно принять, обосновав, как это и сделал в своем Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П Конституционный Суд, наличие у главы государства соответствующей компетенции. Можно, соответственно, даже обосновать и принять полномочия Президента по досрочному прекращению полномочий данного должностного лица даже на основании утраты доверия Президента. Однако, как мы уже упомянули, распространение кадровых полномочий Президента
на орган законодательной власти субъекта РФ может быть поставлено под сомнение с точки зрения* компетенции главы государства.
Конечно, может показаться, что механизм роспуска регионального парламента в случае его «сопротивления» кандидатуре (или кандидатурам) высшего должностного лица субъекта РФ, является просто аналогией президентского конституционного полномочия в отношении Государственной Думы. Но эго не совсем гак. На федеральном уровне речь идет о процессе выработки компромиссного решения 'по кандидатуре Председателя Правительства между двумя одинаковыми по политическому «весу» и легитимации органами государственной власти., одного уровня - Президентом и Государственной Думой, при этом Дума является одной из двух палат федерального Парламента. Если же мы • посмотрим' на предлагаемый механизм, то становится понятнодчто «весовые категории» участников процесса не просто разные, эги органы вообще не могут быть связаны, друг с другом каким-либо механизмом непосредственного «жесткого» взаимодействия, поскольку у них просто нет «точек пересечения», они действуют в разных плоскостях, на разных уровнях, в разных сферах, имеют разные функции. Таким образом, мы, имеем дело ,с переходом количества президентских кадровых полномочий в сфере исполнительной власти в качество, то есть в качественно иную прерогативу, затрагивающую региональную законодательную власть.
В продолжение этого вопроса стоит также упомянуть еще об одном- «компетенционном приобретении» Президента РФ. 5* марта 2008 г. Государственной Думой в третьем чтении большинством голосов был принят закон с неприметным названием «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Первоначально текст.";- законопроекта предусматривал всего-навсего внесение изменений в ст. /1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», позволяющих членам Совета Федерации вносить
126
законопроекты, в законодательные органы/ субъектов РФ; от которых они делегированы в; верхнюю палату Парламента. Однако, в ходе второго; чтения депутат Государственной Думы П1В: Семенов, «ранее, интереса.к проблемам государственного строительства не проявлявший; выступил с. двумя кардинальными; и хорошопроработанными поправками» , буквально с ходу принятыми Комитетом. Государственной: Думы по делам Федерации и региональной политики и включенными вЗакон. Одна из принятых поправок дополнила, п. 4 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной; власти субъектов РФ» незначительной, на. первый взгляд оговоркой* относительно того; что «ограничения, установленные настоящим: пунктом; .в; части, касающейся замещения государственных должностей^ федеральной государственной: службы, не применяются в случаях, установленных указами Президента РФ». Речь идет об ограничениях, согласно* которым; высшее должностное: лицо субъекта РФ1 не может быть.одновременно депутатом Государственной?Думы^ членом;Совета Федерациисудьей; замещать иные-, государственные должности РФ; государственные должности федеральной государственной; службы, иные государственные должности*, субъекта: РФ или государственные должности государственной, службы', субъекта РФ; а; также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой" деятельностью,' кроме преподавательской, научной и иной творческой .деятельности, если иное: не предусмотрено законодательством РФ. Таким образом;, запрет на; совмещение одновременно нескольких должностей не будет применяться в случаях, установленных указами Президента, которыебезусловно, будут издаваться по каждому конкретному случаю. Можно предположить, что поправки преследуют в качестве основной своей цели решение далеко не простых кадровых
32'' Родии И. Указное право возрождается // Независимая газета. 2008. 6 марта.
127 вопросов на так называемый переходный период. Например, если тот или
иной глава субъекта РФ по каким-то причинам будет отстранен от должности, то на его место Президент можег предложить кого-нибудь из федеральных министров или даже заместителей Председателя Правительства. Однако такой «перевод в регионы» стал бы для некоторых из них очевидным понижением. В случае же если им дополнительно «предложить» какую-нибудь «высокую» (пусть даже не по содержанию, а по названию) федеральную государственную должность, то новые перспективы не представлялись бы в столь мрачном свете, не расценивались как «почетная отставка». Но в контексте складывающегося на сегодняшний день распределения полномочий между Президентом и Председателем Правительства, о чем будет сказано в одном из следующих параграфов, это нововведение може! иметь и несколько иное объяснение и «усиливать» позиции не столько Президента, сколько главы Правительства.
Говоря о кадровых полномочиях Президента, исполнительной власти и федерализме, нельзя не сказать и о появившейся относительно недавно в законодательстве прерогативе Президента в отношении глав исполнительной власти субъектов РФ, вызвавшей весьма негативное отношение и в научной среде, и в политических кругах, но все-таки легитимированной Конституционным Судом. Согласно ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в редакции 2004 г.) ~ гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субьекга РФ) по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Конституционный Суд в Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П" признал указанное положение не противоречащим
325
3 2 6
Собрание законодательства РФ. 1999 №42. Ci 5005. Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 1
128
Конституции. Заметим, что данным решением Конституционный Суд
,."197
фактически «обошел» свое Постановление от 18 января 1996 г. № 2-П " , в котором, тогда отметил, что положение ч. 2 ст. 77 Конституции о единой системе исполнительной власти «относятся лишь к полномочиям указанных органов государственной власти, затрагивающим пределы ведения РФ и полномочия РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ» и «не устанавливает один, единственный порядок формирования исполнительной власти в субъекте РФ». Одновременно в этом Постановлении Суд заметил, «что федеральный закон может и унифицировать порядок формирования исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ, в частности, установить прямое избрание не только президен гов республик, но и глав администраций краев и областей», того, что спустя 9 лет Суд признает конституционной унификацию, заключающуюся в полном отказе от прямых выборов высших должностных лиц всех субъектов, эта позиция не предвещала.
Кроме того, исследуя^ «приращение» кадровых полномочий Президента, можно утверждать, что, по сути, со временем укоренилась примерно одинаковая схема формирования руководящего состава большинства органов, так или иначе вовлеченных в решение вопросов обеспечения обороноспособности и безопасности страны, вопросов внешней политики. Так, например, Президент по представлению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности руководителя Россотрудничества, заместители руководителя также назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом, он же устанавливает и количество заместителей " .
Следует сказать и о «приобретениях» в части кадровых полномочий Президента в отношении органов прокуратуры. Здесь помимо полномочий, касающихся Генерального прокурора РФ, в том числе возможности его
3 27 Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 1.
328 См.: Указ от 6 сентября 2008 г. № 1315 «О некоторых вопросах государственного управления в области международного сотрудничества» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 37. Ст. 4181.
129 временного отстранения от должности, Федеральный закон от 17 января 1992
г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ» (в редакции 2007 г.) и Указ Президента РФ от I августа 2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре РФ»329 закрепили, что Следственный комитет возглавляет первый заместитель Генерального прокурора - Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ, который назначается на, должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента. Непосредственно Президент по представлению Председателя Следственного комитета назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя и заместителей Председателя Следственного комитета, других прокурорских работников, федеральных государственных гражданских служащих и военнослужащих следственных органов Следственного комитета. Он же устанавливает количество заместителей. Председатель Следственного комитета вносит Президенту предложения о включении воинских должностей военнослужащих в соответствующий перечень должностей, замещаемых высшими офицерами, о назначении на должность и освобождении от должности военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, о присвоении им воинских званий высших офицеров, а также об увольнении их с военной службы; представления о присвоении классных чинов и воинских званий. Кроме того, Президентом утверждается состав коллегии Следственного комитета (кроме лиц, входящих в нее по должности). То есть в «недрах» прокуратуры Президент фактически «обрел» структуру, полностью ему подконтрольную.
Что касается расширения полномочий Президента по управлению государственной службой, то, несмотря на колоссальный объем президентский прерогатив, в целом сложно говорить о «компетенционной
3 2 9 Указ от 1 августа 2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при Прокуратуре РФ» Собрание законодательства РФ. 2007. № 32. Ст. 4122.
130 экспансии», если только не рассматривать управление государственной службой изначально как прерогативу Правительства.
Но наибольшего внимания заслуживают кадровые полномочия
Президента РФ, «простирающиеся» за пределы системы органов исполнительной и судебной власти. Так, Федеральный закон от 12 июня 2002
г. № 67-ФЗ «06iосновных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»3 30 предоставил Президенту право вместе с палатами Федерального Собрания формировать Центральную избирательную комиссию РФ, назначая 5 из 15 членов Комиссии. Данное полномочие, несомненно, выходит за рамки компетенции Президента, однако с учетом того, что Парламент здесь имеет равные с главой государства возможности, можно счесть это допустимым. Хотя, законодатель мог бы установить и иной порядок формирования Центральной избирательной комиссии, дистанцировав данный орган и от Президента, и от Парламента.
Более спорными, как представляется, являются положения Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)», который установил, что Президент не только представляет Государственной Думе кандидату на должность Председателя » Центрального банка, как это оговорено в Конституции, но и назначает 3 из 12 членов Национального банковского совета - коллегиального органа Центрального банка, а также дает согласие по кандидатурам 12 членов Совета директоров, которые Председа1ель Центрального банка вносит в Государственную Думу. Характерно таклсе, что предварительно проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики представляется и Президенту, и в Правшельство.
Но и это не самое интересное. Особо следует выделить полномочия главы государства в отношении государственных корпораций, которые, особенно в последние два года, активно создаются во всех наиболее важных сферах хозяйственной деятельности государства (внешнеэкономическая
3 30 Собрание законодательства РФ. 2002 № 24. Ст. 2253