Экзамен зачет учебный год 2023 / zuykov
.pdfI ll
Указ . Противостояние Президента и Парламента не менее ярко выразилось и в борьбе вокруг приватизации государственного телевидения284. Подобная практика, конечно, с трудом может быть охарактеризована положительно.
Неоднократно указы Президента «вторгались» в те сферы, которые являлись прерогативой Парламента: например, вмешательство Президента в
вопросы установления налогов и сборов. Так, Указ от 24 ноября 1995 г.
№ 1179 «О налогообложении граждан РФ, имеющих мировую известность и постоянно проживающих за пределами РФ» 2 8 5 , названный журналистами
«бестселлером» того времени" , содержал положение об установлении
индивидуальной ставки подоходного налога в размере 5% М.Л. Ростроповичу. Не считая того, что Указ фактически осуществлял регулирование в сфере налогообложения, он нарушал положения действовавшего на тот момент налогового законодательства287. Другой
президентский Указ от 6 июня 1995 г. № 562 «О проведении эксперимента по налогообложению предприятий сферы материального производства в Ставропольском крае»288, предоставивший Ставропольскому краю особый
режим налогообложения, не только явно нарушал саму «привилегию» Парламента устанавливать налоговый режим в России, но и, по мнению
специалистов Министерства финансов, противоречил принципу единства налоговой системы289. Нашумевший Указ от 18 августа 1996 г. № 1215 «Об
упорядочении сбора подоходного налога и страховых платежей с физических
290
лиц» , который предусматривал двойное взимание подоходного налога и отмену беспроцентных ссуд работникам предприятий и противоречил Закону РФ «О подоходном налоге с физических лиц» и Конституции РФ, во многом
2 83 |
См.: Указ Президента РФ от 22 июля |
1994 г № 535 «Об основных положениях |
Государственной |
программы приватизации государственных |
и муниципальных предприятий в РФ после июля 1994 г.» // |
||
Собрание законодательства РФ 1994. № 3. Ст. 478. |
|
||
284 |
См.: Страна после коммунизма государственное управление в новой России: в 2 т. T 2 |
М., 2004. С. 321. |
|
2 8 5 |
Указ опубликован не был. Текст документа взят с официального интернет-сайта Президента РФ. |
||
2 8 6 |
См.: Препщенг хотел сделать как лучше // Коммерсантъ. 1995 1 декабря. |
|
|
2 8 7 |
См.: Закон РФ от 7 декабря 1991 г № 1998-1 «О подоходном нало) е с физических лиц» // Ведомости СНД |
||
и ВС РФ. 1992 № 12. Ст. 591. |
|
|
|
2 88 |
Собрание законодательства РФ. 1995. № 24 Ст. 2261. |
|
|
2 8 9 |
См.: Иванов В. Налоговые льготы регионам породили споры // Коммерсантъ 1995. 24 июня. |
||
2'° |
Собрание законодательства РФ. 1996. № 35. Сг. 4147 |
|
|
112 благодаря протесту общественности и СМИ оказался одним из самых
«недолговечных» за всю историю института президентства РФ. Хотя изданный параллельно с отмененным Указ от 18 августа 1996 г. № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения»291, который касался всех налогоплательщиков и гоже противоречил законодательству, отменен не был292.
Анализируя президентские указы этого периода, можно заключить, что Президент не только «вторгался» в прерогативы Парламента, но во многом брал на себя функции1 Правительства, осуществляя оперативное регулирование293. В результате, как справедливо^ отмечал В.О. Лучин, создавалось такое впечатление, «что у нас либо вообще нет Правительства и исполнительной власти, либо они не знают, что и как им делать»29!. Так, при . всей очевидности того, что именно Правительство должно осуществлять регулирование экономических процессов, подавляющее большинство нормативных актов» Президента непосредственно затрагивали эту сферу и являлись очевидным ущемлением полномочий Правительства295. Примером такого рода президентского регулирования являются указы, касавшиеся использования пакетов акций, находящихся в федеральной собственности296.
Но* нельзя, не сказать и о той части указов социально-экономической направленности, целью которых было отнюдь не реальное регулирование тех
2 9 1 |
Собрание законодательства РФ. 1996. № 35. Ci 4144. |
|
2 9 2 |
См об этом, например ШарафееваЛ, |
Акшюьа Н, Райкова О Отмена президентского Указа: Борис был |
неправ//Деньги. 1996. 11 сентября |
|
|
2 9 1 |
См., например: Указ от 1 апреля 1996 |
г. № 443 «О мерах по стимулированию создания и деятельности |
финансово-промышленных групп» // Собрание законодательства РФ. 1996. |
№ 15. Ст. 1573; |
Указ от 22 |
|||||
сентября 1994 г № 1954 «О федеральном |
курортном регионе Анапа» // Собрание законодательства РФ. |
||||||
1994. № 22. Ст 2468; Указ от 22 |
апреля |
1996 г. № 581 «О создании открытою акционерною |
общества |
||||
"Российский кинопоказ"»//Собрание законодательства РФ. 1996 № 18. Ст. 2119. |
|
|
|||||
2 9 4 |
Лучин В.О «Указное право» в России. М , 1996. С |
15. |
|
|
|
||
2 9 5 |
См., например: Тихомиров |
ЮА |
Критерии |
конституционности |
правовых акюв |
// |
Вестник |
Конституционного Суда РФ 1997. № 2. С. 38. |
|
|
|
|
|||
2 9 6 |
См , например: Указ Президента РФ от 31 августа |
1995 г. № 889 «О порядке передачи в 1995 г. в залог |
|||||
акций, находящихся в федеральной собственности» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 36. Ст. 3527; Указ Президента РФ от 30 сентября 1995 г. № 986 «О порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями» // Собрание законодательства РФ. 1995.№41.Ст 3874.
113
или иных отношений (nycib даже и в нарушение компетенции Правительства), а просто привлечение дополнительных голосов избирателей на президентских выборах 1996 г. посредством откровенно популистских обещаний2 7.
Что касается указов Президента, так или иначе ограничивавших права и свободы граждан, то здесь следует упомянуть Указ от 14 июня 1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных
298
проявлений организованной преступности» , которым срок задержания лиц,
подозреваемых в причастности к деятельности организованной преступной группы был увеличен до 30 суток, а сотрудникам органов*внутренних дел и государственной безопасности разрешалось без возбуждения уголовного дела проверять и обыскивать кваршры вышеуказанных лиц, знакомиться с документацией предприятий различных форм собсгвенности, досматривать любые транспортные средства; их водителей и пассажиров. Утверждение В.О. Лучина относительно того, что «сложная и напряженная' обстановка с преступностью, существовавшая в стране уже много лет, не может быть причиной для игнорирования Конституции»299, как представляется, выражает единственно верную оценку конституционалистов такого рода решений. Ыо самые известные президентские указы, нарушавшие конституционные права и свободы граждан, в чем единодушны практически все ученые-юристы, касались ситуации в Чеченской Республике300.
" См., например Указ от 19 января 1996 г. № 66 «О мерах по обеспечению выплаты заработной платы за счет бюджетов всех уровней, пенсий и иных социальных вышин» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 265; Указ от 30 апреля 1996 г. № 614 «О дополнительных мерах по реализации Федерального закона "О ветеранах"» // Собрание законодательства РФ. 1996 № 19 Ст 2255; Указ от 16 мая 1996 г. № 733 «О мерах по предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан РФ в Сберегательном банке РФ, обесценившихся в 1992-1995 гг.» // Собрание законодательства РФ 1996 JV» 21 Ст. 2472. Всего же таких актов насчитывается около 50.
2 9 8 Собрание законодательства РФ. 1994. N°. 8. Ст 804 299Лучин В.О «Указное право» в России М , 1996. С. 16.
3 0 0 См., например: Указ от 30 ноября 1994 г. № 2137с «О мероприятиях по восстановлению консппуционноп законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» // Указ опубликован не был, Указ от 1 декабря 1995 г. № 1211 «О правовых гарантиях участникам незаконных вооруженных формирований в Чеченской Республике, добровольно прекративших противоправные действия» // Российская газета 1995 5 декабря
114 Указы Президента, закреплявшие за ним новые кадровые полномочия
также зачастую носили отнюдь не уточняющий характер. В данной сфере количество полномочий по законам диалектики в определенный момент переходит в качество, то есть появляются целые группы прерогатив, качественно отличающихся от тех, которые либо' непосредственно закреплены в Конституции, либо вполне обоснованно выведены из конституционных положений и зафиксированы в законах. Так, например, было зафиксировано право Президента по представлению Министра внутренних дел назначать на должность и освобождать от должности Руководителя федерального органа управления Госавтоинспекции, который является по должности главным государственным инспектором безопасности дорожного движения РФ, и его заместителей301. Было установлено, что именно Президент по представлению^Министра внутренних дел*назначает на должность и освобождает от должности начальника Следственного комитета при Министерстве внутренних дел ". Тенденция к такого рода расширению президентских кадровых прерогатив сохранилась и в последующие годы.
Следует упомянуть и об указах Президента, касавшихся обеспечения его собственной деятельности. Правомочия Администрации Президента, являясь фактически продолжением правомочий самого Президента, в рассматриваемый период неуклонно расширялись и подчас «балансировали» на грани компетенции главы государства и других властных институтов. Так, например, Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ»303, по сути, установил полномочия Администрации Президента РФ по проверке решений и действий Правительства РФ. На практике положения этого указа, внешне вполне безобидные и устанавливающие взаимные обязанности, означали и
3 0 1 См.. Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства РФ 1998. № 25. Ст. 2897.
3 02 См.: Указ Президента РФ от 23 ноября 1998 г. № 1422 «О мерах по совершенствованию орынпзации предварительною следствия в системе Министерства внутренних дел РФ» // Собрание законодательства РФ. 1998. №48. Ст. 5923 303 Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 697.
115 регулярное информирование Правительством Администрации о своей работе
и согласование с Администрацией планов законопроектной работы
Правительства. Согласно данному акту, проекты постановлений Правительства, принятие которых предусмотрено актами Президента, а также проекты решений, рассмотренные на заседании Правительства под
председательством Президента, должны были направляться в
Администрацию для согласования. Указывались и случаи, когда проекты решений Правительства, принимаемых в пределах его компетенции, должны поступать в Администрацию для согласования. Это решения по всем вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Президента. То есть получалось, что практически все принимаемые Правительством решения подлежали так называемому согласованию с Администрацией, что
существенно расширило границы компетенции и самого главы государства. ДанныйУказ продолжает действовать и по сей день.
В этот период Федеральное Собрание и Конституционный Суд также внесли вой вклад в расширительную интерпретацию президентских прерогатив. Как отмечает Л.А. Окуньков, неправильно было бы считать, что вновь издаваемые законы направлены только на ограничение полномочий Президента. Напротив, по определенным позициям его компетенция
расширяется, конкретизируется и приобретает истинно нормативный
304
характер .
Так, стратегический блок президентских полномочий был косвенно «усилен» за счет непосредственного закрепления в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ»3 0 5 положения о том, что программу социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу Правительство разрабатывает не иначе как «исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ». То есть, послание, не будучи
См.: Окуньков Л А Президент РФ. М., 1996. С. 102. Собрание законодаюльства РФ. 1995. № 30. Сг. 2871.
116 нормативным документом, обрело в отношении Правительства, которое
организует реализацию внутренней политики и осуществляет регулирование
в социально-экономической сфере обязательную силу. С одной стороны, это можно рассматривать как соответствующее статусу главы государства нововведение, но с другой стороны, это можно расценить как «вторжение» в основную сферу ответственности Правительства. В отношении ежегодного послания Президента Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве с иностранными государствами» установил также еще один обязательный компонент - определение Президентом* основных направлений деятельности в области военнотехнического сотрудничества. Таким образом, законодатель отвел именно
Президенту ключевуюроль в данном вопросе. Еще одним немаловажным
аспектом стало расширение стратегических полномочий Президента Конституционным Судом. Так, в своем Постановлении от 22 апреля 1995 г. № 10-П Суд фактически предоставил главе государство право не только утверждать военную доктрину, но и самому разрабатывать ее, «устранив», таким образом, из этого процесса и* Правительство, и Парламент. С одной стороны, такой подход можно объяснить необходимое 1ью единого
руководства и оперативного принятия решений в вопросах обороны, с другой же, - разработка военной доктрины это не то же само, что, например,
оперативное принятие в экстраординарных обстоятельствах решения о
введении чрезвычайного положения. Военная доктрина — стратегический
документ всего государства. Да, Президент является Верховным
Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, однако, как справедливо
подчеркивают некоторые ученые-юристы |
, если доктрина — |
это официально |
|||
принятые |
в государстве |
взгляды по |
военным вопросам, |
то |
несколько |
странным |
выглядит право |
Верховного |
Главнокомандующего |
единолично |
|
определять эти взгляды и самому же их утверждать. Обращает на себя внимание и тот факт, что Конституционный Суд и законодатель несколько
3 06 См , например: Краснов МЛ , Шабпинский И Г. Указ. соч. С 76-77
117 непоследовательны в трактовке положений Конституции, ибо иногда
ограничиваются буквальным их пониманием, как, например, в случае с фразой «назначает референдум», а иногда подразумевают и нечто большее, как в случае с, формулировкой «утверждает военную доктрину».
Ряд принятых Парламентом федеральных законов расширил компетенцию Президента за счет прерогатив Правительства, предоставив главе государства право косвенно осуществлять контроль в различных сферах деятельности исполнительной власти, обладая полномочиями по утверждению перечней, реестров, списков; правил, необходимых для осуществления тех или иных видов хозяйственно-экономической деятельности. Например, Федеральным законом от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»307 устанавливалось, что руды драгоценных металлов коренных месторождений, пески драгоценных металлов россыпных месторождений, руды и пески драгоценных металлов техногенных месторождений, концентраты драгоценных металлов, шлиховые золото и платина, сплав Доре, драгоценные металлы в виде катодного металла и цинковых осадков, а также содержащие драгоценные металлы руды, пески, концентраты, зола цветных металлов и полупродукты производства цветных металлов могут быть вывезены из (ввезены в) РФ в случаях и в порядке, которые определяются Президентом РФ. А Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ* «Об экспортном контроле»3 опять-таки Президенту предоставил право (правда уже по представлению Правительства) своими указами утверждать списки (перечни) контролируемых товаров и технологий.
Основные параметры соотношения прерогатив Президента и Правительства в сфере внешней политики задал Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах РФ»3 , который, в числе прочего, установил, что решения о проведении переговоров и о
3 0 7
3 08
3 0 9
Собрание законодательства РФ. 1998 № 13 Ст. 1463. Собрание законодательства РФ. 1999 № 30 Ст. 3774 Собрание законодательства РФ. 1995. №29 Сг 2757
118 подписании международных договоров РФ относительно договоров,
заключаемых от имени РФ, принимаются Президентом, а в отношении договоров, заключаемых от имени РФ, по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, - Правительством. Однако оговорка относительно того, что Президент принимает решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, от носящимся к ведению Правительства, «если это вызывается необходимостью», практически лишила смысла оговоренное разделение прерогатив.
«Силовой» блок президентских полномочий расширялся особо интенсивно. Причин тому множество: отсталость законодательства об обороне и безопасности, устаревшая система организации Вооруженных Сил, вооруженный конфликт в Чеченской Республике, террористические акты в разных регионах России, ряд техногенных и природных катастроф и т.д. В то же время, нельзя не признать, что некоторые из этих «производных» прерогатив «балансируют» на грани компе1енции либо выходит за ее пределы. Так, Конституционный Суд в уже упоминавшемся Постановлении от 22 апреля 1995 г. № 10-П, касавшемся установления Президентом собственных весьма спорных полномочий ad hoc в указах, оформивших ведение федеральным центром военных действий в Чеченской Республике, признал за Президентом, как за Верховным Главнокомандующим, осуществляющим общее руководство Вооруженными Силами, право для защиты сувереншета, населения и территории использовать Вооруженные Силы не только в связи с введением чрезвычайного или военного положения, но и в качестве сил обеспечения безопасности в иных случаях, когда необходимо принимать оперативные решения по обеспечению безопасности, даже в отсутствие соответствующего закона.
В 1997 г., 6 февраля, был принят Федеральный закон № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ»310, которым теперь уже сам законодатель дал весьма широкую трактовку полномочиям
3 1 0 Собрание законодательства РФ. 1997. № 6. Ст 711.
119 Президента, как Верховного Главнокомандующего и лица, ответственного за
обеспечение безопасности. Согласно данному Закону, именно Президент, а не Министр внутренних дел или командующий внутренними войсками, осуществляет руководство внутренними войсками, утверждает состав, численность и структуру внутренних войск, принимает решение о дислокации и передислокации внутренних войск, принимает решение о привлечении внутренних войск для участия совместно с органами внутренних дел в обеспечении режима чрезвычайного положения. Это свидетельствует о принципе единоначалия во всех воинских формированиях, которые вполне оправдан. Но такое положение вещей едва ли правильно с позиции разграничения компетенции между главой государства и исполнительной властью. Что касается Федерального закона от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ»3 ", то его положениями данная сфера была полностью отнесена к' компетенции Президента. Глава государства наделен обширными полномочиями: от определения целей и задач мобилизационной подготовки и мобилизации до предоставления (приостановления) права на отсрочку от призыва на военную службу по мобилизации гражданам или отдельным категориям граждан.
Интересно отме гать, что помимо очевидных случаев в рассматриваемый период имели место и другие, которые выглядят скорее недоработкой законодателя, нежели целенаправленным расширением компетенции Президента. В некоторых из принятых законов, регулирующих вопросы, явно не относящиеся к компетенции Президента, как, например, в федеральных законах от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»312
или от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»313, говорилось о том, что Президентом РФ осуществляется государственное управление в этих областях.
ЗР
313
Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1014. Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1462. Собрание законодательства РФ. 1996. № 3, Сг 142.
120
Таким образом, можно заключить, что данный период характеризовался не просто сохранением тенденции к расширению компетенции Президента РФ, а «деформацией» самого института, поскольку положения едва принятой Конституции РФ во много игнорировались или получали интерпретацию, требуемую политической целесообразностью. Продолжившееся «указное законотворчество» Президента достигло своего пика. В этот период имело место нарушение указами прав и свобод граждан; противоречие указов Конституции, особенно* конституционному принципу разделения властей; их несоответствие федеральным законам; «соревнование» Президента с законодателем во временном плане; введение указов в действие с момента подписания314. Вместе с тем, было бы неверно отрицать тот факт, что целью расширения прерогатив Президента, в отличие от первого периода, было не столько «разрушение» и «противостояние», сколько «созидание», «сохранение», защита, как бы это странно шгзвучало. Так, например, именно благодаря серии президентских нормативных указов в области науки , относящейся к ведению Правительства, «удалось спасти от полного исчезновения значительно большую часть научного потенциала, чем можно
314 |
См.: Лучин В О «Указное право» в России. М, 1996. С. 22. |
|
315 |
См., напримерУказ от 2 марта |
1995 г. № 233 «О Совете по научно-технической политике при |
Президенте РФ» // Российская газета. |
1995. 11 марта; Указ от 14 июня 1995 г № 593 «Об установлении |
|
размеров государственных научных стипендий для выдающихся ученых и талантливых молодых ученых России» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 25 Ст. 2380; Указ от 25 января 1996 г. № 93 «О предоставлении отсрочки oi призыва на военную службу отдельным представителям талантливой молодежи» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст 460; Указ от 27 марта 1996 г. № 424 «О некоюрыч мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений РФ» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 14. Сг. 1428; Указ от 15 апреля 1996 г. № 558 «О мерах по развитию фундаментальной науки в Российской Федерации и статусе Российской академии наук» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 16. Ст. 1845; Указ ог 13 июня 1996 г № 884 «О доктрине развития российской науки» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 3005; Указ от 13 июня 1996 г. № 903 «О государственной поддержке интеграции высшего образования и фундаментальной науки» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 3008; Указ от 17 января 1997 г. № 13 «О приведении актов президента РФ в соответствие с Федеральным законом "Об участии в международном информационном обмене"» // Собрание законодательства РФ 1997. № 3. Ст. 367; Указ от 7 ноября 1997 г. № 1171 «О мерах по развитию наукоградов как городов науки и высоких технологий» // Собрание законодательства РФ 1997. № 45. Ст. 5167; Указ от 14 мая 1998 г. № 556 «О правовой защите результатов научно-исследовательских, опытноконструкторскич и технолен ических работ военного, специального и двойного назначения» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 20. Ст. 2146, Указ от 22 июля 1998 г. № 863 «О государственной политике по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 30 Ст. 3756.