Экзамен зачет учебный год 2023 / zuykov

101 целью - полное и бесповоротное «разрушение» системы Советов и

принудительный перевод экономики страны на рыночные отношения.

Сразу же после объявления ГКЧП антиконституционным234 все органы исполнительной власти СССР были переподчинены непосредственно Президенту РСФСР впредь до созыва Съезда народных депутатов СССР2 3 5 . Кроме того, Президент принял на себя командование Вооруженными Силами

СССР236. Со своей стороны Верховный Совет РСФСР не только не сопротивлялся такому решительному «укреплению» президентских позиций, но сам предоставил Президенту право впредь до принятия закона об управлении краем, областью, законов об автономной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов этого уровня в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений антиконституционных органов. Помимо этого, была еще введена должность главы администрации этих единиц, назначаемого Президентом237. Далее последовало решение Президента о том, что главы исполнительной власти регионов образуют единую систему исполнительной власти в РСФСР2 3 8 . Теперь Президент громогласно и прямо «заявил о своем намерении действительно быть высшим звеном системы. При этом учреждались представители Президента на местах - в целях координации деятельности

239

органов исполнительной власти в регионах» .

Парадоксальность ситуации, сложившейся на данном этапе, в том, что

полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №34. Ст. 1125.

102 народных депутатов РСФСР, состоявшийся по настоянию Президента,

видимо находясь «в эйфории всеобщей демократизации и суверенизации»"'0, сами фактически легитимировали «компетенционную экспансию» Президента241. Президенту на один год (до Г декабря 1992 г.) предоставлялись дополнительные полномочия по самостоятельному изданию указов нормативного (а по сути «законозаменяющего»)242 характера в области банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной и таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, а также по решению вопросов реорганизации структуры высших исполнительных органов государственной власти, компетенции и порядка формирования исполнительных органов.

Этим решением парламентарии «выпустили джинна из бутылки». Получив саму «санкцию» Парламента на подобного рода действия, Президент уже не придавал значения ни границам предоставленных полномочий, ни их ограниченности определенным сроком. Прежде всего, Президент установил, что на время проведения радикальной экономической реформы Правительство РСФСР формируется «под непосредственным руководством Президента» 243. При этом нельзя не отметить тот факт, что предложение VI Съезда народных депутатов Президенту представить Верховному Совету для согласования кандидатуру на пост Председателя

исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» // Ведомости СНД и ВС РСФСР 1991. №44. Ст 1455.

1 . 2 Такое делегирование дополнительных полномочий превратилось в постепенное вытеснение законов президентскими указами. Да, механизм предварительного контроля со стороны Верховною Совета РСФСР

в условиях экономической реформы» // Ведомост и СНД и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст 1538

103 Правительства244 оказалось проигнорировано Президентом с помощью

формальной уловки. Президент принял решение «возложить обязанности» Председателя Правительства на Е.Т. Гайдара245. Эта формулировка, как справедливо замечает С.А. Авакьян, «вовсе не означала, что лицо становится настоящим полновесным Председателем Правительства, а поэтому Президент и не был обязан представлять кандидатуру Верховному Совету на

Президентом247. Несмотря на то, что Президенту предоставлялось право лишь реорганизовывать государственные органы исполнительной власти (например, объединять), он, тем не менее, позволял себе и упразднять старые, и создавать новые" . В случае с созданием Министерства

что Президент РСФСР превысил предоставленные ему полномочия, выйдя за рамки установленного разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную, а также разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления.

Всего же в период с 1 ноября 1991 г. по 1 декабря 1992 г. Президент

издал «порядка 340 указов, причем 75% из них - нормативных, тогда как за этот же период Верховным Советом было принято лишь 89 законов. Учитывая «законозаменяющий» характер большинства нормативных указов,

Правительства РФ // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 25 Ст. 1430.

2 . 6 Авакьян С I Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп В 2 т. Г. 2 М., 2007. 1.2. М., 2007. С. 292.

104 можно сделать вывод о постепенном (начиная с 1992 г.) превращении российского права в «указное право»"51.

«Когда же срок делегирования дополнительных полномочий истек, а VII Съезд народных депутатов отказал Президенту в продлении его особых полномочий на период экономической реформы, "указной бум" не только не

прекратился, но еще более усилился. [...] Президент, как и прежде, принимал

указы "законозаменяющего" характера, в том числе порой и в отступление от действующих законов»252. В итоге в марте 1993 г. Юридический отдел

Верховного Совета, руководимый P.M. Цивилевым, вынужден был констатировать, что начиная с 1 декабря 1992 г. Президентом было издано свыше 100 указов253, выходящих за пределы компетенции Президента РФ2 5 4 .

Правда в «ответной» Справке" , представленной Официальным

представителем Президента РФ по правовым вопросам в Верховном Совете РФ А.Я. Сливой, приводились два контраргумента. Во-первых, указывалось,

что превышение срока делегированных Президенту дополнительных полномочий (появление «законозаменяющих» указов после 1 декабря 1992

г.) обусловлено сроками рассмотрения указов в Верховном Совете. Вовторых, говорилось, что «вторжение» указов Президента в сферу компетенции Правительства по сути таковым не являлось, ибо Президент, как глава исполнительной власти, осуществлял руководство деятельностью Правительства. Однако, как представляется, эти доводы выглядят скорее

Сборник актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 24. Сг 2101; Указ Президента РФ от 14 января 1993 г. № 46 «О валютных средствах Правительства РФ» // Указ опубликован не был; Указ Президента РФ о г 2 февраля 1993 г. № 184 «О создании Государственной инвестиционной корпорации» // Российская газета. 1993. 10 февраля; Указ Президента РФ от 5 февраля 1993 г № 186 «О представителе Президента РФ в ьрае, области, автономной области, автономном окр>ге, городах Москве и Санкт-Петербурге» // Сборник актов Президента и Правительства РФ 1993 №> 6. Ст. 481; Указ Президента РФ от 15 марта 1993 г. № 339 «О создании Российской финансовой корпорации» // Сборник акюв Президент и Правительства РФ. 1993. № 12 Ст. 991.

254 См.: Справка Юридического отдела Верховного Совета РФ от 25 марта 1993 г. // ГАРФ. Ф. 10026. Он. 1. Д. 250. Л. 95-97 2 5 5 См : Справка Официального представителя Президента РФ по правовым вопросам в Верховном Совете

РФ от26 марта 1993 г //ГАРФ. Ф. 10026 Оп. 1 Д. 250 Л. 99

105

попыткой оправдания и обоснования бесконтрольного использования Президентом его дискреционных полномочий.

Между тем, когда после почти четырех месяцев противостояния Парламента и Президента 29 марта 1993 г. IX Съезд народных депутатов РФ все-таки назначил инициированный Президентом референдум256, за доверие Президенту проголосовало 58,7% ,от принявших участие в референдуме граждан, а за одобрение его социально-экономической политики — 53%2 5 7 . Результаты референдума Президент, видимо, истолковал как основание для того, чтобы действовать самостоятельно и еще более решительно" . Он незамедлительно опубликовал свой вариант проекта Конституции, отразивший «усиление»-его позиций как главы государства, ключевую роль по большинству вопросов государственной жизни. А 21 сентября 1993 г. Президент издал печально знаменитый Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в РФ»259, с появлением которого «в один миг вся правовая пирамида оказалась опрокинутой»260. Ни Заключение № 3-2261

См.: Постановление Съезда народных депутатов РФ от 29 марта 1993 г. № 4684-1 «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 г., порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 14 Сг. 501.

2 5 7 См.: Сообщение Центральной комиссии всероссийского референдума об итогах референдума, состоявшегося 25 апреля 1993 г. // Из истории создания Конституции РФ. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в б т. Т. 4: 1993 г. Книга первая (январь-апрель 1993 г.) / Под ред. ОТ Румянцева. М., 2008. С 851-852.

«открытая и повседневно осуществляемая в Верховном Совете обструкция политики всенародно избранного Президента РФ». «Единственным, соответствующим принципу народовластия средством прекращения противостояния Съезда, Верховного Совета, с одной стороны, Президента и Правительства, с другой, а также преодоления паралича государственной власти» назывались выборы нового парламента. В Указе также отмечалось, что «существует более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, розданным законодательной ветвью власти». Кроме того, устанавливалось, что «Конституция и законодательство РФ продолжают действовать в части, не противоречащей Указу». Работа Съезда и Верховного Совета «прерывалась». Конституционному Суду же было рекомендовано «не созывать своих заседаний до начала работы Федеральною Собрания». Вместо законов предписывалось руководствоваться указами Президента. Генеральный прокурор определялся как назначаемый Президентом и ему подотчетный впредь до начала работы вновь избранного Федерального Собрания РФ Президент предписывал органам прокуратуры руководствоваться Конституцией РФ, а также действующим законодательством, но «с учетом изменений и дополнений, введенных настоящим Указом» Впоследствии Б Н. Ельцин так вспоминал о своем Указе № 1400: «В этот раз, кажется, впервые в жизни в голове у меня сверлила одна и та же мысль. Правильно ли я поступил, был ли другой вариант, можно ли сделать что-то иначе. Россия утомилась от беззакония А первый всенародно избранный Президент закон нарушает...» {Ельцин Б Н. Записки Президента. М. 2008. С. 328).

2б' Вестник Конституционною Суда РФ. 1994. № 6.

106

Конституционного Суда РФ, объявившее, что данный Указ не соответствует Конституции и служит «основанием для отрешения Президента РФ Б.Н. Ельцина от должноеги»262, ни Постановление Президиума Верховного Совета РФ № 5779-1 «О немедленном прекращении полномочий Президента РФ Б.Н. Ельцина»" не остановили открытого президентского «наступления».

Последовавшие указы обеспечили достижение поставленной!цели: ими последовательно была изменена и поставлена в зависимость от Президента как действовавшая система органов государственного управления264, гак и

1Г*\

система законодательства" . Своеобразную черту «подвел» президентский Указ от 24 декабря 1993 г. № 2288 «О мерах по приведению законодательства, РФ в соответствии с Конституцией РФ»" , согласно которому признавались недействующими и не подлежащими применению, «как противоречащие Конституции РФ» сразу 46 законодательных актов.

То есть, первый период «жизни» российского президентства по объективным и субъективным причинам стал периодом противоречий, конфликтов, противостояния, создав основу для неограниченного «усиления» института президентства вопреки конституционным, законодательным и судебным установлениям. Эти первые годы функционирования института президентства продемонстрировали бессилие юридических «инструментов» в отношении воли политического лидера, опирающегося на поддержку части населения страны267.

~ Объективносш ради, стоит сказать, что судьи Конституционного Суда Э.М. Аметистов, Н.В. Витрук, Л.Л. Кононов, Т.Г. Моршакова в своих особых мнениях были не столь категоричны в оценке Указа № 1400 Тая, например, Т.Г. Моршакова в своем Особом мнении сделала вывод, что «что Конституционный Суд РФ был не вправе дать заключение об основаниях отрешения Президента РФ от должности» (см.. Там же).

администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» // Сборник актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3918; Указ Президента РФ от 22 октября № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» // Сборник актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 43. Ст. 4089.

26 См.: Указ Президента РФ от 7 октября 1993 г № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в РФ» // Сборник актов Президента и Правительства РФ. 1993. 11 октября № 41. Ст 3919 266 Сборник актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5086

267 Рейтинг Б H. Ельцина в первые годы его президежства был достаточно высоким.

108

порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст.ст. 83-89 Конституции РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам РФ (ч. 3 ст. 90 Конституции

РФ). То есть, Конституционный Суд легитимировал, причем* как по факту,

так и, что самое важное, на перспективу, определение содержания и-объема полномочий самим их носителем — Президентом. Единственное конституционное ограничение, которое попытался утвердить Суд состояло в

том, глава^государства не должен выходить за пределы требований ст. 10 и ч.

3 ст. 90 Конституции. С этого момента и до сегодняшнего^ дня Конституционный Суд в каждом деле, касавшемся президентских

полномочий, всегда находил аргументы в пользу конституционности принимавшихся в данной сфере решений270.

По мнению специалистов, именно концепция «скрытых» или

«подразумеваемых» полномочий, в принципе известная мировой конституционной практике, но отрицавшаяся в дореволюционной российской юридической науке, попав на современную российскую почву, стала теоретической основой расширения компетенционных границ, президентской власти" . Несмотря на приводившиеся доводы, относительно

того, что принцип «разрешено все, что не запрещено» неприменим к сфере деятельности публично-властных институтов, включая институт президентства272, что «апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна»273,

См., например Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 3; Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 3; Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 2; Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. № 17-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 6; Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 5; Постановление Конституционного Суда РФ ог 21 декабря 2005 г. № 13-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 1

Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П.

109 что в других странах эта концепция «используется с достаточной степенью

осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой»274, а Конституционный Суд, обосновывая такой подход «по существу творит, создает новые нормы Конституции, что входит в противоречие с его природой и назначением»"75, доминирующей оказалась точка зрения, согласно которой функции российского Президента в силу его особого статуса главы государства «не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме», поэтому у него «всегда есть нераскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая de facto признание Парламента или опираясь на судебное толкование Конституции»276.

Что касается нормативных указов, появившихся в этот период и игравших роль законов, то статистика ориентировочно такова: 1994 г. - 201 указ; 1995 г. - 240 указов; 1996 г. - 458 указов; 1997 г. - 190 указов; 1998 г. - 210 указов; 1999 г. - 143 указа"77. При этом, как подчеркивает В.О.Лучин, из более 400 нормативных указов, изданных только в 1994-1995 гг., 36% указов касались экономических вопросов, социального развития, кулыуры, то есть происходило дублирование функций Правительства; 26% относились к организационно-структурной сфере, то есть происходила «гипертрофия» государственного аппарата; 16% указов были посвящены правам граждан, но зачастую не защше, а ограничению этих прав; и примерно 10% указов касались обороны и внешней политики" . Подобное положение вещей, даже при возможной субъективности оценок, едва ли можно считать соответствующим конституционному порядку. Однако сам Президент видел

по

это в ином свете. В своем втором послании Федеральному Собранию РФ 16

279

февраля 1995 г. он недвусмысленно и подробно изложил свою позицию .

Конечно, в некоторых случаях Президент был практически вынужден «опережать» законодателя, дабы создать нормативную базу для новых

общественных отношений или модернизировать устаревшие нормы. И не

удивительно, что президентское виденье тех или иных вопросов далеко не

всегда совпадало с позицией Парламента. Это относится, например, к

президентскому Указу от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»280, подтвердившему право куплипродажи земли, который, при всех его недостатках281, был, по всей

видимости, обусловлен тем, что «думские аграрии» к тому моменту уже два года не могли принять Земельный кодекс" ". Однако зачастую речь шла не просто о «восполнении пробела», а о своеобразной «подмене» Парламента.

По тем вопросам, концепция регулирования которых вызывала принципиальные противоречия, указы принимались не «до», а фактически

«вместо» закона. Одним из самых ярких примеров стала ситуация, когда представленный Правительством в Государственную Думу проект закона о

втором этапе приватизации не получил поддержки депутатского корпуса. В результате уже на следующий день Президент издал соответствующий

«Объем предсюящей законодательной работы настолько громлден, что Парламент еще не скоро удовлетворит потребное!и практики в качественных законах. В эти\ условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что существует и конституционноправовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможноегь издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия

4147)