Общая характеристика основных принципов избирательной системы Российской Федерации.
Предисловие: что такое выборы и зачем они нужны.
П.1 ст.3 КРФ: единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ
П.2 ст.3 КРФ: Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
П.3 ст.3 КРФ: Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Т.е. выборы – это способ народного формирования публичной власти в стране.
Легальное определение: ст.2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» - выборы – это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с КРФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица;
В КПРФ избирательное право имеет два значения:
Избирательное право в субъективном смысле – конституционное субъективное право гражданина
(1) избирать (активное) – ст.32 КРФ
(2) быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное) – ст.32 КРФ
(3) право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой ИК, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях.
Избирательное право в объективном смысле – совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу выборного формирования органов ПВ или наделения полномочиями ДЛ.
Такую совокупность норм называют подотраслью КП.
Избирательное право это не просто совокупность норм, в упорядоченная система, закрепленная в избирательном законодательстве:
ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав» - п.6 ст.1: ФЗ, конституции (уставы), законы субъектов, иные НПА о выборах и референдумах, принимаемые в РФ, не должны противоречить настоящему ФЗ.
Примечание: приведённые ниже принципы прямо закреплены Законом об основных гарантиях избирательных прав, следовательно, инфа сотка.
1. Принцип свободы выборов и добровольного в них участия
Законодатель толком не разъясняет данный принцип. Однако из имеющихся указаний и здравого смысла следует, что запрещается принуждать к участию в выборах. Однако термин «свобода» можно при желании толковать и более широко, однако нормативного подкрепления такому толкованию нет.
2. Принцип обязательности и периодичности проведения выборов
Указывается в законе отдельно от остальных принципов, но таки существует. Принцип является закреплением обязательности проведения выборов как основы формирования органов власти. При это важно ж не просто проводить выборы, а проводить их в соответствующие периоды. Какая неожиданность.
3. Принцип всеобщего избирательного права
Гражданин имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Но см.следующий вопрос, там подробнее.
4. Принцип равного избирательного права
Граждане РФ участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях.
Если на выборах в зак.органы субъекта или в представительный ОМСУ образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.
То есть, законодатель предусматривает два варианта. Остальное – на усмотрение субъектов РФ и муниципалитетов.
5. Принцип прямого избирательного права
Граждане РФ голосуют на выборах и референдумах соответственно за кандидатов (списки кандидатов), а в случаях, предусмотренных законом, - за или против кандидата непосредственно. На выборах в ОМСУ граждане также могут голосовать против всех кандидатов непосредственно.
Тут можно порассуждать о прямых и косвенных выборах. Косвенных у нас нет, зато вспоминаем США.
6. Принцип тайны голосования
Голосование на выборах и референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. Товарища Майора в расчёт не берём, он тоже не должен знать. Ну и вспоминаем байку про выборы в Косово, если есть желание. Можно ещё покритиковать тайность голосования гос.служащих, т.к. от них начальство периодически требует фотографии бюллетеней с их выбором.
7. Принцип состязательности выборов
Закон не выделяет, поэтому детище доктрины.
8. Принцип организации и проведения выборов избирательными комиссиями. Принцип самостоятельности, независимости, открытости и гласности деятельности избирательных комиссий.
С первой частью всё понятно. Вторая часть подразумевает недопустимость вмешательства в деятельность ИК и прозрачность их деятельности. В частности, на обеспечение прозрачности направлены наблюдатели и т.д.
ОСТАЛЬНОЕ МУТЬ
В соответствии с его положениями принимаются ФЗ о выборах в конкретные федеральные органы: о выборах Президента, выборах депутатов ГД, региональные законы о выборах депутатов ОГВ субъекта, главы субъекта и ОМСУ.
Регионы не имеют большой дискреции: п.16 ст.35 ФЗ: не менее 25 процентов депутатских мандатов в ЗОГВ субъекта должно формироваться по партийным спискам (исключение – Мск и СПб). Хотя у субъектов все обычно по-разному: в Ставропольском крае из 50 депутатов половина по одномандатным округам, половина – по спискам; в Москве все 45 депутатов избираются по одномандатным округам; в СПб все избираются по спискам.
Акты МСУ тоже важны в избирательном процессе: к примеру, выборы главы муниципального образования. По ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» глава МО в соответствии с законом субъекта РФ и уставом МО избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом МО из своего состава, либо представительным органом МО из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Т.о., ФЗ установлены три возможных способа замещения должности главы МО, а в уставе МО (из их числа) определяется тот способ, который применяется в данном МО.
Избирательные цензы:
Общие ограничения:
(1) Ценз гражданства.
Избирательным правом обладают только граждане РФ (но на основании МД иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего МО, имеют право избирать и быть избранными в ОМСУ, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ)
Ограничение пассивного ИП: если есть гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. На основании МД можно в ОМСУ.
При этом нужно помнить, что ограничение производится на основании наличия такой связи с иностранным государством. Сам факт проживания в другом государстве не лишает ни активно, ни пассивного прав.
(2) Возрастной ценз
С 18 лет: право избирать, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования, голосовать на референдуме, участвовать в предусмотренных законом других избирательных действиях. Т.е., полноценное активное избирательное право, и частично может быть пассивное.
С 21 – депутат ГД, депутатом ЗОГВС, при этом Закон об основных гарантиях закрепляет 21 в качестве максимального возраста (т.е. нельзя требовать выше 21 в качестве минимума), но субъекту РФ ничто не мешает добровольно установить в актах субъекта иной возраст, ниже 21 года.
С 30 - выборным должностным лицом (ВДЛ субъекта)
С 35 – Президент РФ
Установление максимального возраста не допускается
(3) Ценз дееспособности (не могут признанные судом недееспособные) – ч.3 ст. 32 КРФ: Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
(4) Оседлости.
Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства (МЖ) которого расположено в пределах избирательного округа. Для подтверждения факта наличия МЖ на территории избирательного округа, гражданин должен быть зарегистрирован по этому месту жительства.
Но это не всё. Право голосовать на выборах субъекта появляется через три месяца после постановки на учёты по месту временного пребывания. (В РФ для справки много таких людей, которые живут не по мету регистрации – по данным ЦИК РФ от 5 до 15 млн чел). Пример: живущий в общаге студент имеет право голосовать на выборах ОГВ Москвы, если к моменту выборов он был на учёте 3 месяца и более.
Была проблема с территориальной закрепощенностью избирателей (термин Черепанова):
На Президентских выборах 2018 года ее разрешили (в 2017 году были приняты законы о внесении изменений в ФЗ «О выборах Президента») – можно было голосовать на любом избирательном участке по месту нахождения просто ПО ЗАЯВЛЕНИЮ, без открепительных или досрочного голосования.
На уровне выборов депутатов ГД или субъектов такого нет, но было предложение позволить гражданам голосовать из любой точки страны, не относящейся к месту его регистрации с помощью цифровых участков – был такой эксперимент в 2019-2020 гг. в Москве, где были созданы 30 цифровых участков, на которых находившиеся в Москве жители других регионов смогли в единые дни голосования (8 сентября 2019 г. и 13 сентября 2020 г.) принять участие в дополнительных выборах депутатов ГД седьмого созыва и выборах в ОГВ субъектов РФ, проходивших по их регистрационному месту жительства
Пассивное ИП не требует нахождения МЖ или постоянного проживания на территории округа.
Конституция устанавливает только одно ограничение – Президентом РФ мб только гражданин РФ, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет.
В ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации», принятом после поправок, ст.3: кандидатом для наделения полномочиями сенатора РФ - представителя от субъекта РФ может быть гражданин, постоянно проживающий на территории данного субъекта РФ в течение пяти лет, непосредственно предшествующих его выдвижению кандидатом для наделения полномочиями сенатора РФ - представителя от субъекта РФ, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих такому выдвижению.
(5) Содержание в местах лишения свободы по приговору суда.
И тут можно вспомнить при активном избир.праве Анчугова и Гладкова. Совет Европы признал это решение исполненным, т.к. появились меры наказания, не связанные с лишением свободы.
Специальные ограничения пассивного избирательного права (в ФЗ об основных гарантиях избирательных прав; основное – ч.3 ст.32 КРФ).
Так, не имеют права быть избранными граждане РФ:
• осужденные к лишению свободы за совершение умышленных преступлений средней тяжести, имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, а также до истечения пяти лет со дня снятия или погашения такой судимости;
• осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, а также до истечения 10 лет со дня снятия или погашения такой судимости;
• осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, а также до истечения 15 лет со дня снятия или погашения такой судимости;
• осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления. К преступлениям экстремистской направленности относятся преступления, совершенные по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы;
• подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 (пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики) и 20.29 (производство и распространение экстремистских материалов) Кодекса РФ об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию.
Определенные нарушения ФЗ, установленные решением суда. (п1с56, п «ж» п7 и «ж» п 8 с76) – это нарушения, связанные с проведением и ходом избирательной компании, т.е. по ходу идущей компании.
ПКС РФ от 10 октября 2013 г. N 20-П
Право быть избранным в ОГВ и ОМСУ неразрывно связано с правом занимать публичную должность и тем самым осуществлять политическую власть, в том числе принимать нормативные правовые и правоприменительные акты, обязательные для других лиц. Соответственно, в отношении пассивного избирательного права могут вводиться более строгие ограничения, ведущие к исключению определенных категорий граждан
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОГРАНИЧЕНИЯ ПАССИВНОГО ИП КАК ОБЩЕПРАВОВОГО ПОСЛЕДСТВИЯ СУДИМОСТИ
По своей природе… ограничение пассивного избирательного права… непосредственно не относится к мерам уголовной ответственности, поскольку носит КП характер: оно введено в качестве особого КП дисквалифицирующего препятствия для занятия выборных публичных должностей (+для возможности баллотироваться на соответствующих выборах), сопряженного с повышенными репутационными требованиями к носителям публичной (политической) власти, что обусловлено их прямым участием в принятии ПА и ответственностью, с которой связано осуществление ими своих полномочий.
Такое ограничение, не указываемое в приговоре в качестве наказания, в силу закона применяется как следующее самому факту осуждения к лишению свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, и, не будучи уголовным наказанием, тем не менее является общеправовым последствием судимости.
ЦЕЛЬ ОГРАНИЧЕНИЯ.
Ограничение – мера, направленная на предотвращение подрыва социальной поддержки и легитимности органов публичной власти, преследует конституционно значимые цели повышения конституционной ответственности и действенности принципов правового демократического государства, сохранения и надлежащего функционирования публичного правопорядка, предупреждения криминализации власти.
… лицо, когда-либо осужденное к лишению свободы, недостойно осуществлять публичные властные и управленческие функции.
ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К ОГРАНИЧЕНИЮ
Ограничение пассивного ИП:
• Не должно быть нелимитированным по времени (за исключением назначения УО в виде пожизненного лишения свободы),
• Не может быть необратимым,
• Не может быть оправдано одним фактом судимости как его единственным обоснованием.
Бессрочное лишение гражданина права быть избранным, при том, что к пожизненному лишению свободы он не приговорен, представляет собой такое ограничение данного права, которое затрагивает само его существо, делает невозможным осуществление права как такового ни в какой форме на протяжении всей жизни гражданина и после отбытия им наказания, т.е.… превращается именно в отмену пассивного избирательного права, что недопустимо.
СОРАЗМЕРНОСТЬ ОГРАНИЧЕНИЯ предполагает:
1. исключение бессрочности запрета на его реализацию,
2. законодательного распространения лишь на категории тяжких и особо тяжких преступлений,
3. индивидуализацию назначаемого судом наказания, соответствующего
· (а) характеру и степени ОО преступления, относящегося к указанным категориям,
· (б) обстоятельствам его совершения и
· (в) личности виновного.
По мнению ЕСПЧ, соразмерность ограничения пассивного избирательного права осужденных обеспечивается его дифференциацией (в зависимости от (1) характера и категории преступления и (2) назначенного наказания) и, что особенно важно, индивидуальным (неавтоматическим) применением, т.е. (3) с учетом обстоятельств конкретного дела и (4) личности осужденного; другое несовместимо со ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции.
Принцип соразмерности, реализуемый посредством дифференциации и индивидуализации предполагает, что сроки такого ограничения должны устанавливаться ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» с учетом положений УЗ, определяющего преступность деяния, а также его наказуемость и иные УП последствия.
В отличие от уголовного наказания, которое может быть назначено только по приговору суда, меру в виде ограничения пассивного избирательного права суд не назначает. Тем не менее такое ограничение
является "АВТОМАТИЧЕСКИМ" ПОСЛЕДСТВИЕМ ПРИГОВОРА, а потому и его соразмерность… должна обеспечиваться дифференциацией в зависимости… от [1] категории преступления, но и от [2] характера и степени его ОО, [3] обстоятельств совершения и [4] личности осужденного.
· в качестве общего правила сроки вводимых ФЗ ограничений пассивного избирательного права как общеправового последствия судимости должны устанавливаться соответственно дифференциации сроков судимости, предусмотренных УК РФ…
· В исключительных случаях за отдельные тяжкие и особо тяжкие преступления, исходя из повышенной степени их ОО, ФЗ могут вводиться ограничения и на более продолжительные сроки - с соблюдением конституционных критериев соразмерности и необходимости.
Анчугов и Гладков.
• По данному делу два заключенных пожаловались в частности на то, что лишение избирательных прав нарушило их право голосовать и не позволило им принять участие в нескольких выборах.
• Суд установил, что заявители были лишены права голосовать на парламентских выборах безотносительно к срокам заключения, тяжести преступлений и индивидуальных обстоятельств.
• Суд отверг довод Государства о том, что данное дело принципиально отличается от дел против других государств (особенно против Италии и Соединенного Королевства), в которых Суд исследовал вопрос лишения избирательных прав, тем, что лишение заключенных избирательных прав в России установлено Конституцией, а не актом парламента.
• В отношении права голосовать на парламентских выборах Суд установил, что ст. 32 (ч. 3) Конституции, согласно которой господин Анчугов и господин Гладков были лишены права голосовать, применялась автоматически и неразборчиво ко всем осужденным заключенным безотносительно к сроку лишения свободы и независимо от характера или тяжести преступления, а также от индивидуальных обстоятельств.
• В данном случае отсутствовали доказательства того, что, вынося решения о немедленном тюремном заключении, российские суды учитывали, что такое заключение предполагает лишение избирательных прав, а также доказательства того, что российские суды могли реалистично определять соразмерность лишения избирательных прав в свете обстоятельств каждого отдельного дела.
• Суд пришел к выводу, что, несмотря на пространство для маневра, имеющееся у российских властей при принятии решений по таким вопросам, они зашли слишком далеко при использовании автоматического и неразборчивого лишения заключенных избирательных прав.
• Автоматическое и неразборчивое лишение российских заключенных избирательных прав является несоразмерным.
• Единогласно: нарушение ст. 3 Протокола № 1 (право на свободные выборы) ЕКПЧ.
Актуализация информации старых билетов: в прошлом году (т.е. в 2019, если не ошибаюсь) Совет Европы признал Постановление по делу А и Г исполненным, т.к. были введены виды уголовной ответственности, не связанные с лишением свободы. Ну а раз лишения свободы нет, то и ограничения активного избирательного права нет. Логика Совета такова: мы хотели больше дифференциации, и вы это сделали.
Гарантии всеобщности:
· Включение в избирательный список. Тут интересный момент с временно пребывающими на территории субъекта – их включают в список только по их же собственному заявлению. Т.е. у нас условно можно выделить два порядка включения в списки: общий и инициативный.
· Открепительное удостоверение. Механизм простой. На своём участке объясняем, что мы не можем явиться на наш участок, т.к. в день голосования будем где-то на другом конце страны. Подаём заявление. Нам выдают открепительное удостоверение. С ним голосуем где-то в другой части страны.
· Досрочное голосование. Тоже просто. Не можем в назначенное время, дают возможность проголосовать раньше.
Ещё можно вспомнить про особые поряди голосования для военнослужащих и условных полярников.
· самовыдвижение. Гарантия работает не всегда, т.к. в ряде случаев для избрания лица не предусмотрена возможность самовыдвижения. Например, избрание ВДЛ субъекта парламентом субъекта по предложению Президента РФ. Там истинных самовыдвиженцев нет. Ну и муниципальный фильтр при выборах ВДЛ субъекта тоже в эту сторону нас подводит.
заявление (с 2018 года) – на Президентских выборах заменило досрочное голосование и открепительное, предоставив право голосовать на любом участке, заявив об этом в ИК
Также гарантией выборов являются следующие принципы:
Обязательность выборов – выборы ОГВ и ОМСУ уполномоченные органы и ДЛ обязаны назначить в установленные сроки. Если уполномоченные органы и должностные лица в установленные сроки не назначают выборы, их назначает соответствующая избирательная комиссия. Если избирательная комиссия не назначает выборы, то соответствующий суд общей юрисдикции определяет срок, не позднее которого уполномоченные органы и должностные лица, а в случае их отсутствия — соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы.
Периодичность выборов - выборы являются периодическими и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов. Точных критериев разумной периодичности международные избирательные стандарты не устанавливают. Однако практика их применения позволяет говорить о желательности проведения парламентских выборов не реже чем один раз в пять лет, президентских — не реже чем один раз в семь лет (помним, в РФ Президент – 6 лет, ГД – 5 лет, ВДЛ субъекта и депутатов ЗОГВ субъекта - устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать 5 лет
Альтернативность и состязательность - избирателю предоставляется право выбора одного из нескольких кандидатов. В РФ выборы только по одной кандидатуре возможны только в двух случаях:
при повторном голосовании, если во втором туре остается один кандидат (например, на выборах Президента, руководителя субъекта РФ, главы муниципального образования);
на выборах представительных органов МСУ, если это предусмотрено законом субъекта РФ.
Однако при этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании.