§ 8. Коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения

Специфической формой выражения общественного мнения являются коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения. Этот институт в общем-то давно существует в конституционном праве нашей страны. В прежние годы из трех форм обращений граждан — жалобы, заявления и предложения — его в большей мере связывали с третьей формой. Считалось, что если жалобы и заявления больше отражают индивидуальный интерес граждан, то предложения отражают общественный интерес, желание человека как-то повлиять на положение дел, ликвидацию недостатков, от чего будет польза и ему лично, и окружающим гражданам, и обществу в целом. Предложения могут исходить от одного гражданина, но гораздо ощутимее становится коллективное обращение граждан по вопросу общественного значения. В последние годы такие обращения чаще стали именовать петициями, и конституционно-правовой институт с этим наименованием постепенно пробивает себе дорогу в законодательстве.

Суть коллективного обращения (петиции) состоит в следующем: некоторая часть граждан считает какую-то проблему весьма злободневной, заслуживающей внимания быть рассмотренной компетентным органом государства или органом местного самоуправления либо решенной путем референдума. Граждане создают так называемую инициативную группу, которая регистрируется в установленном порядке и начинает сбор подписей за обращение к органу государства или органу местного самоуправления — чтобы он включил соответствующий вопрос в свою повестку дня и разрешил его, а если сочтет нужным, — назначил референдум. Получив коллективное обращение (петицию), компетентный орган рассматривает его и принимает решение по существу дела.

Итак, коллективное обращение (петицию) отличают от иного обращения три фактора:

проблема имеет общественное значение;

надо собрать не менее определенного числа подписей (оно устанавливается соответствующим нормативным правовым актом);

обращение (петиция) имеет обязывающее значение для соответствующего органа. Получив его, орган не может перепоручить вопрос иному органу, должностному лицу (по другим обращениям он вправе так поступить), должен включить вопрос в повестку дня своей работы, рассмотреть, принять решение или вынести вопрос на народное голосование.

Народная правотворческая инициатива

§ 9. Народная правотворческая инициатива

Отдельным институтом непосредственной демократии в ее консультативных формах является народная правотворческая инициатива. В определенной мере ее можно было бы считать разновидностью коллективного обращения граждан. И все же лучше рассматривать народную правотворческую инициативу как самостоятельный институт по следующим причинам.

Во-первых, это предмет обращения. При просто коллективном обращении (петиции) его предметом будет, скажем так, обычная проблема, и она может быть разрешена правоприменительным решением органа государственной власти, местного самоуправления или же он начнет подготовку своего нормативного акта. При народной правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос о принятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и сбор подписей идет за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти (в этом — важнейшее отличие от просто коллективного обращения по общественно значимому вопросу).

Во-вторых, при народной правотворческой инициативе предполагается значительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку проекта нормативного правового акта, причем с использованием подписного листа установленной формы. А для органа власти может быть определен предельный срок, в рамках которого надо отреагировать на правотворческую инициативу.

В некоторых странах (например, в отдельных штатах США) используется институт принятия нормативных актов посредством народной инициативы: какой-то проект документа официально публикуется как законопроект, и начинается сбор подписей за него. Если необходимое число подписей получено, законопроект считается принятым как закон. Достаточно ясно, что в данном случае мы имеем дело с перерастанием одного института в другой. По существу народная инициатива уступает здесь место референдуму, хотя и проводимому в специфической форме. Основанием для такого вывода является то, что результат акции имеет не просто обязательный, но и окончательный характер — появляется правовой акт, принятый народом.