учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

162 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

ну «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Под ред. СВ. Кабышева, А.Е. Постникова. М,, 2003; Комментарий к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Под ред. Е.И. Колюшина. М., 2003; Лысенко В.И. Выборы и представительные органы в новой Европе: политологический опыт и тенденции 80—90-х годов. М., 1994; Матейкоеич М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Тюмень, 1999; Научнопрактический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003; Очерки по истории выборов и избирательного права // Центральная избирательная комиссия РФ. РЦОИТ. Калуга, 2002; Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Путеводитель по избирательному праву России: Пособие для кандидатов и членов избирательных комиссий. М., 2003; Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации. СПб., 2001; Сравнительное избирательное право//Российский центр обучения избирательным технологиям при ЦИК РФ. М., 2003.

§1. Общие понятия. Нормативная правовая основа

1.Понятия «избирательное право» и «избирательная система»

Ключевыми в данной подотрасли конституционного права России являются понятия «избирательное право» и «избирательная система».

Под избирательным правом понимается подотрасль конституционного права России, охватывающая совокупность конституционноправовых норм, закрепляющих принципы избирательной системы Российской Федерации, порядок подготовки и проведения выборов населением депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Это понятие избирательного права в так называемом объективном смысле слова.

Кроме того, возможно использование понятия «избирательное право» в субъективном смысле слова — для обозначения индивидуального права гражданина избирать и быть избранным, участвовать во всехмероприятияхпо подготовке и проведению выборов, включаяголосование.

Предметом избирательного права как подотрасли конституционного права являются общественные отношения по поводу выборов (эти отношения после их закрепления в нормах права становятся избирательными правоотношениями). Важная отличительная особенность избирательных правоотношений — они возникают только тогда, когда в процедурах участвует население посредством голосования. Йзби-

рательные системы могут предусматривать непосредственное избрание определенного лица населением (так называемые прямые выборы — см. об этом далее) либо — в отдельных случаях — избрание населением выборщиков, которые будут избирать соответствующее лицо (в совокупности это единый избирательный процесс). Но если член палаты парламента, иное должностное лицо получает свои полномочия путем избрания соответствующим органом государственной власти, местного самоуправления, а не населения — это уже не избирательная система, а формирование органа.

Под избирательной системой понимается реально существующий порядок подготовки и проведения выборов депутатов и выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Реально существующий порядок может быть:

полностью тождествен закрепленному в нормах избирательного права;

несколько уже дозволенного нормами конституционного права. Например, до недавнего времени федеральное законодательство допускало возможность проведения на всех уровнях представительных органов власти выборов как по одной мажоритарной системе, так и по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе; реально же по большинству выборов депутатов законодательных собраний субъектов РФ, а тем более по выборам депутатов представительных органов местного самоуправления применялись только мажоритарные выборы. С 2002 г. федеральное законодательство требует повсеместного перехода к мажоритарно-пропорциональной системе при выборах депутатов законодательных собраний субъектов РФ, а с введением пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы (т.е. по партийным спискам) нельзя исключать и на уровне органов законодательной власти субъектов РФ переход только к этой системе выборов;

может включать и то, что не отражено в нормах права, причем в таких вариантах, когда: неотраженное существует на базе обычаев, которые со-временем уступят место нормам права; скорее всего нормы законодательства и не появятся, поскольку правовое регулирование невозможно или нецелесообразно, так как сужает возможности избирателей. Например, моральные требования к кандидатам остаются в сфере нравственных норм и традиций как разновидностей социальных норм, но их трудно перевести в правовые категории. Или еще: закон позволяет выдвигать кандидатов в депутаты в возрасте от 21 года, и то, что основная масса их старше — последствие обычаев и тради-

164 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

ций избирательной системы страны, но никак не избирательного права.

Следуетотличать выборы от смежныхконституционно-правовых институтов—референдума, отзыва депутата, выборного должностного лица. Мы частично обращались к этим вопросам в первом и третьем разделах книги. Не повторяясь, напомним главное.

По целям — это различные конституционно-правовые институты. Целью выборов является формирование органов государственной власти или местного самоуправления. Цель референдума — принятие народом (населением) решения по важному вопросу жизни государства, территории. Цель отзыва - лишение полномочий избранного лица, дискредитировавшего себя нарушением закона, поступками, грубо попирающими общественную мораль, и в этом плане утратившего доверие своих избирателей. Отзыв — мера конституционноправовой ответственности. После отзыва наступает черед новых выборов.

По процедурам выборы, референдум и отзыв сходны, поскольку в каждом случае проводится голосование, и оно сопровождается аналогичными мероприятиями по подготовке и проведению голосования. Отсюда возможно объединение норм, посвященных этим самостоятельным конституционно-правовым институтам, в одних источниках избирательного права. На федеральном уровне это сделано в Федеральном законе 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Во многих субъектах РФ приняты избирательные кодексы.

2. Нормативная правовая основа выборов

Конституция РФ не имеет специальной главы об избирательной системе. Отдельные нормы, касающиеся избирательной системы и избирательного права, в Конституции есть. В частности, в Конституции говорится, что свободные выборы вместе с референдумом являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3); «Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме» (ч. 2 ст. 32); «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» (ч. 3 ст. 32); «Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (ч. 1 ст. 81); «Порядок выборов Президента

Российской Федерации определяется федеральным законом» (ч. 4 ст. 81); «Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом» (ст. 96); выборы предусмотрены и как способ осуществления населением местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Тем не менее существует потребность в отдельной главе Конституции об избирательной системе, и предложения об этом регулярно высказываются в конституционно-правовой литературе.

Вопрос о необходимости федеральных основ избирательной системы и избирательного процесса встал практически сразу после принятия Конституции РФ 1993 г. Во-первых, это было обусловлено нормами самой Конституции: если выборы — высшее непосредственное выражение власти народа, нельзя же отдать это «на откуп» субъектам РФ; к тому же по ст. 71 Конституции регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, а по ст. 72 к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организаций системы органов государственной власти и местного самоуправления. И все это предполагало акты Федерации по вопросам избирательного права. Во-вторых, необходимость федерального регулирования обусловлена и тем, что при его отсутствии наблюдался сильный разнобой в закреплении институтов избирательной системы и избирательного права на уровне субъектов; таким образом, федеральное вмешательство настоятельно требовалось для обеспечения как единства подходов, так и прав граждан независимо от того, в каком субъекте РФ они проживают. В-третьих, федеральное законодательство необходимо и для выборов органов государственной власти самой Федерации.

Итак, первая группа специальных источников избирательного права — федеральные избирательные законы, причем как общего характера, так и по конкретным видам федеральных выборов.

Говоря об актах общего характера, напомним, что в 1994 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В 1997 г. ему на смену приходит Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В 2002 г. принимается новый акт с тем же наименованием — Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие вреферендуме граждан Российской Федерации», которыйдействует в настоящее время в редакции 2005 г. (далее — Федеральный закон «Об основных гарантиях...»).

Роль Федерального закона 2002 г. исключительно велика.

166 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

Во-первых, он: является главным специальным актом по вопросам избирательной системы и избирательного права; определяет основные гарантии реализации российскими гражданами конституционного права на участие в любых выборах и референдумах, проводимых на территории страны; имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. С нормами данного Закона должны сочетаться иные федеральные акты. Статья 1 Федерального закона гласит, что федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим законом. Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Федерации, не должны противоречить этому Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта РФ, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат данному Федеральному закону, применяются нормы последнего.

Во-вторых, втом случае, если нет актов избирательного законодательства по конкретным видам выборов или акты устарели и не приведены в соответствие с Федеральным законом 2002 г., выборы проводятся на основе данного Федерального закона. Этот Закон допускает, если правовая база субъектов РФ для выборов их органов власти субъекта и органов местного самоуправления несовершенна, а норм данного Закона и иных федеральных законов недостаточно, проведение выборов также на основе указов Президента РФ (п. 4 ст. 11).

Акты специального характера касаются двух видов федеральных выборов — выборов депутатов Государственной Думы и выборов Президента РФ.

Первые выборы депутатов Государственной Думы проводились в 1993 г. на основе Положения о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденного Президентом РФ в 1993 г. Выборы депутатов Государственной Думы 1995 г. и 1999 г. проводились по федеральным законам соответственно 1995 г. и 1999 г. о выборах депутатов Государственной Думы. Далее был принят Федеральный закон 2002 г. о выборах депутатов Государственной Думы, по этому акту проводились выборы в 2003 г. Поскольку принято радикальное решение о переходе к выборам депутатов Государственной Думы только по партийным спискам, в 2005г. появился новый Федеральный закон «О выборах депутатов ГосударственнойДумыФедеральногоСобранияРоссийскойФедерации».

На его основе будут проводиться очередные «плановые» выборы в

__ §_1. Общие понятия. Нормативная правовая основа 167

2007 г. Напомним, что Конституция допускает роспуск Государственной Думы Президентом РФ, следовательно, в этом случае проводятся внеочередные выборы, назначаемые Президентом РФ.

Выборы Президента РФ после принятия Конституции РФ 1993 г. проводились в 1996 г. на основе Федерального закона 1996 г. о выборах Президента РФ. В 1999 г. был принят новый Федеральный закон о выборах Президента РФ. Выборы проводились в 2000 г. в связи с досрочной отставкой первого Президента РФ.

В настоящее время действует Федеральный закон 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации», по которому проводились выборы Президента РФ в 2004 г. В 2005 г. Закон получил новую редакцию.

Как отмечалось ранее, Совет Федерации у нас не избирается, а формируется: Поэтому Федеральный закон 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не является источником избирательного права.

Вторая группа источников избирательного права — избирательные шконы субъектов РФ. До 2005 г. это могли быть такие виды" актов:

законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;

законы о выборах высших должностных лиц субъектов РФ — президентов, губернаторов, глав правительств;

законы о выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (это могут быть и один общий закон, и два самостоятельных закона).

Вдекабре 2004 г. введен новый порядок — глава исполнительной власти теперь не избирается населением субъекта РФ, кандидатура на должность предлагается Президентом РФ. Наделяется это лицо полномочиями высшего должностного лица субъекта решением органа законодательной власти субъекта. Поэтому закон субъекта о выборах главы исполнительной власти исключен из числа источников избирательного права.

Вряде субъектов РФ приняты комплексные акты — избирательные кодексы. На федеральном уровне политики, депутаты и ученые также обсуждают идею принятия избирательного кодекса Российской Федерации.

Третья группа источников, играющих немаловажную роль в формировании основных позиций избирательного права и избирательного процесса, — это постановления Конституционного Суда РФ. Актов Конституционного Суда по вопросам избирательной системы принято довольно много. В них отражаются как общие моменты, касающиеся любых выборов в нашей стране, так и особенности выборов отдель-

168 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

ных уровней — депутатов Государственной Думы, депутатов органов законодательной власти субъектов РФ, выборных должностных лиц и т.д.

Четвертая группа источников — нормативные акты {инструкции, методические разъяснения и др.) Центральной избирательной комиссии РФ, а в субъектах РФ — аналогичные документы избирательных комиссий субъектов РФ. Эти акты исключительно важны, особенно в части организационных аспектов выборов, работы избирательных комиссий, документации, отчетности и т.п. На определенном этапе положения подобных документов могут восполнять отсутствие соответствующих норм в избирательных законах, в последующем такие правила становятся содержанием законов. Однако многие текущие моменты выборов, и прежде всего процессуального и так называемого технологического характера, все равно остаются предметом инструктивных документов руководящего уровня избирательных комиссий.

§ 2. Принципы избирательной системы

Принципы избирательной системы — это основополагающие начала, на которых она строится, организуются и проводятся выборы депутатов представительных органов и выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. В Российской Федерации выборы организуются на основе следующих принципов:

всеобщего избирательного права; равного избирательного права; прямого избирательного права; тайного голосования на выборах;

свободы выборов и добровольного участия в них избирателей; сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных

систем на выборах; состязательности на выборах;

сочетания государственного и негосударственного финансирования выборов;

организации и проведения выборов избирательными комиссиями.

1.Принципвсеобщегоизбирательногоправа

Это исходный принцип избирательной системы, он означает право российского гражданина, достигшего необходимого возраста, избирать и быть избранным, а также право на участие во всех избирательных действиях, мероприятиях и процедурах.

До определенного времени в нашей стране всеобщее избирательное право трактовалось только как право избирать и быть избранным. Сейчас содержание всеобщего избирательного права трактуется гораздо шире и дает гражданину возможность быть активным на всех стадиях избирательного процесса.

Федеральный закон 2002 г. фиксирует разветвленное содержание категории «избирательные права граждан» — это «конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации» (п. 28 ст! 2).

Конечно, для российского гражданина стержневыми в принципе всеобщности являются два начала: право избирать и право быть избранным. Право избирать и быть избранным не зависит от каких-либо социальных факторов. Федеральный закон «Об основных гарантиях...» гласит, что гражданин может избирать, быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (п. 2 ст. 4).

Право избирать означает предоставление гражданину Российской Федерации возможности в день выборов принять участие в голосовании, т.е. получить избирательный бюллетень, заполнить его и опустить в избирательный ящик.

Законодателем и наукой право избирать трактуется как активное избирательное право. Это означает, что только своим активным действием гражданин способен реализовать данное право. Никто не вправе вместо гражданина осуществить его право на участие в голосовании —

закон запрещает выдачу избирательного бюллетеня другому лицу для голосования вместо данного избирателя (в том числе и при его согласии!), у нас не предусмотрено голосования по поручению, доверенности, по родственному принципу.

Активное избирательное право предоставляется гражданину Российской Федерации, достигшему возраста 18лет.

Право быть избранным означает предоставление гражданину возможности баллотироваться в депутаты представительного органа вла-

170 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

сти или выборного должностного лица государственной власти или местного самоуправления. Иначе говоря, право быть избранным означает предоставление гражданину возможности претендовать на выборный пост.

Данное право в законодательстве и науке трактуется как пассивное избирательное право. Термин «пассивное» не может толковаться так, будто человек, выдвинутый кандидатом, ведет себя пассивно, «скромно» дожидается результата, а всю агитационную работу в его пользу ведут другие люди. Наоборот, сегодня кандидаты выдвигают себя, организуют сбор подписей в свою поддержку для регистрации, ведут бурную агитацию, встречаются с избирателями, выступают в СМИ и т.д. Однако будет ли кандидат избран на выборный пост, зависит от избирателей. И в день голосования он повлиять на них не в состоянии, пассивно, иначе не скажешь, ждет решения своей судьбы.

Пассивное избирательное право для кандидата на пост Президента РФ наступает по достижении 35 лет, депутата Государственной Думы — с 21 года. Законодательство субъектов РФ может установить возрастную планку для главы субъекта РФ не более 30 лет, депутата органа законодательной власти субъекта — 21 год, депутатов представительных органов местного самоуправления и избираемых населением глав муниципальных образований — 21 год.

Говоря о всеобщем избирательном праве, коснемся проблемы избирательных цензов. Под ними обычно понимаются либо условия и ограничения при осуществлении, либо запреты на осуществление активного и пассивного избирательного права. В истории избирательного законодательства многих стран были и есть такого рода условия, ограничения,запреты.

Обобщенно можно назвать следующие виды избирательных цензов: возрастной ценз — необходимость достижения возрастной планки

для получения активного и пассивного избирательного права; имущественный ценз — обладание определенным имуществом для

получения активного или пассивного избирательного права; внесение избирательного залога (т.е. некоей денежной суммы) для того, чтобы быть зарегистрированным кандидатом;

социальный ценз — отказ в активном и пассивном избирательном праве определенным слоям общества по характеру их бывшей и настоящей деятельности;

ценз политической лояльности — вытекает из предыдущего ценза и означает отказ в избирательном праве тем, кого можно заподозрить в отсутствии верности конституции и конституционному строю данного государства;

ценз пола — отказ в избирательном праве женщинам; ценз военной службы — неучастие в выборах всех военнослужащих

либо тех, кто находится на действительной службе;

ценз грамотности, в том числе политической — предоставление избирательного права гражданам, умеющим вообще читать, а также читать и понимать конституцию государства;

ценз места жительства, оседлости — необходимость проживания вообще либо в течение определенного срока на какой-то территории, чтобы иметь здесь активное или пассивное избирательное право;

«криминальный» ценз — отказ в активном и (или) пассивном избирательном праве лицу, совершившему уголовное преступление.

Российское законодательство понятие «ценз» не использует. Определенные правила — условия, ограничения, запреты, с которыми связана реализация активного и пассивного избирательного права, конечно, есть. Называть ли их избирательными цензами или нет — дело вкуса и подхода любого автора.

В России нет условий, ограничений и запретов в реализации избирательных прав по соображениям имущественным, социальным, политической лояльности, пола, грамотности. Однако избирательные права могут быть ограничены по следующим основаниям: 1) по возрасту;

2) по принадлежности к гражданству; 3) по проживанию; 4) по прохождению военной службы; 5) по количеству избраний; 6) в связи с нахождением на выборной должности и претензиями на несколько мандатов; 7) по прекращению прежнего мандата выборного лица; 8) по возможностям занятия определенной должности; 9) в связи с отбыванием уголовного наказания.

Первую группу ограничений активного и пассивного избирательного права — по возрасту — мы уже видели. Рассмотрим подробнее остальные основания.

ПринадлежностькгражданствуРоссийскойФедерации.Ввыборах в Российской Федерации участвуют граждане Российской Федерации. По общему правилу, иностранные граждане и лица без гражданства не участвуют в выборах, т.е. они не имеют права избирать и быть избранными.

Однако в 1999 г. в Федеральный закон «Об основных гарантиях...» 1997 г. было внесено дополнение, которым за иностранными гражданами былозакреплено право избирать и быть избранными ворганыместного самоуправления. В действующем Федеральном законе 2002 г. это правило сформулировано так: «На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории со-

172 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

ответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации» (п. 10 ст. 4). Таким образом, иностранные граждане могут получить избирательные права лишь на муниципальных выборах и при следующих условиях: а) сначала заключается международный договор Российской Федерации, предусматривающий такую возможность; б) далее принимается закон (федеральный или субъекта РФ), закрепляющий эти избирательные права иностранных граждан; в) иностранец может стать участником избирательного процесса только на территории муниципального образования, где он проживает постоянно.

Запрет участия иностранцев в выборах в России нельзя связывать лишь с правом избирать и быть избранным. Запрет распространяется также и на иные избирательные действия. Закон говорит о том, что иностранные граждане, иностранные юридические лица, общественные объединения, зарубежные государства, международные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению, регистрации кандидатов, списков кандидатов, их избранию, они не могут делать пожертвования в избирательные фонды кандидатов, политических партий и избирательных блоков.

В Российской Федерации достаточную остроту приобрел вопрос о том, могут ли кандидаты и депутаты иметь двойное гражданство. Избирательное законодательство не запрещает баллотироваться российским гражданам с двойным гражданством. Однако оно требует, чтобы факт наличия иностранного гражданства указывался при подаче кандидатом заявления о его согласии баллотироваться (с указанием страны, времени и оснований приобретения). Далее сведения об иностранном гражданстве кандидата отражаются в избирательной документации на всех стадия избирательного процесса — при сборе подписей, регистрации кандидата, в информации, вывешиваемой в помещении избирательного участка, наконец, в избирательном бюллетене. И пусть сами избиратели решат, нужен ли им депутат с иностранным гражданством.

Но как увидит читатель из гл. 29 данной книги, основанием досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата .Государственной Думы по Федеральному закону 1994 г. о статусе этих парламентариев является факт наличия у них двойного гражданства. Несогласованность избирательного законодательства и Феде-

рального закона 1994 г. очевидна. Видимо, со временем будут установлены единые правила, и скорее всего не в пользу двойного гражданства. Такую тенденцию можно вывести из аналогии с Федеральным законом 2004 г. о государственной гражданской службе, запрещающим государственным служащим обладать двойным гражданством.

Проживание. Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях...» предусматривает: чтобы быть включенными в избирательные списки и реализовать право голосовать на выборах, избирателю положено иметь место жительства на территории соответствующего избирательного округа (п. 4 ст. 4). Таким образом, есть условие проживания для приобретения активного избирательного права, но без установления каких-либо сроков проживания.

Что касается пассивного избирательного права, в 1993—1996 гг. при принятии своих конституций, уставов и избирательных законов многие субъекты РФ ввели весьма дискриминационный ценз оседлости — условие десятилетнего проживания кандидатов на должности глав исполнительной власти на территории субъекта, а для кандидатов в депутаты законодательных собраний субъектов — пятилетнее проживание, к тому же необходимо было прожить в субъекте определенный срок (не менее года) непосредственно перед выборами.

Это правило позволяло местным лидерам устранить своих конкурентов, не допустить участия в выборах на руководящие посты в субъектах достойных лиц, в данное время не проживающих в субъекте, причем и выходцев с данной территории, занимающих ответственные позиции в федеральных структурах власти.

Федеральный законодатель вынужден был пресечь эту практику. Федеральный закон 1997 г. ввел норму, которая осталась и в действующем Федеральном законе 2002 г.: ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной ее территории, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории, устанавливаются только Конституцией РФ. Таким образом, в территориальном плане у пассивного избирательного права нет ограничений — можно жить в Москве, а баллотироваться на Чукотке (и таких примеров сколько угодно).

Пребывание российского гражданина за границей не является препятствием для участия в выборах, однако не любых, а лишь депутатов Государственной Думы и Президента РФ. В избирательные списки включаются российские граждане, постоянно проживающие за границей. Гражданам, временно находящимся за рубежом и имеющим при себе открепительные удостоверения, также дается возможность

174 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

проголосовать. Наконец, и тем российским гражданам, которые не имеют при себе открепительного удостоверения, по их просьбе участковая избирательная комиссия также может разрешить участие в голосовании.

Прохождение военной службы. Военнослужащие всех категорий (граждане России, поскольку теперь российскими военнослужащими могут быть и иностранные граждане) участвуют в выборах в органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов на общих и равных основаниях с другими гражданами Федерации. Федеральный закон «Об основных гарантиях...» на выборах в органы местного самоуправления позволял не включать в списки избирателей две категории военнослужащих: проходящих военную службу по призыву, а также курсантов военных учебных заведений (но лишь в случае, если место жительства этих военнослужащих до призыва не было расположено на территории данного муниципального образования). В 2005 г. ограничение в отношении курсантов отменено.

Ограничения по количеству избраний. Такого рода ограничения существуют, для Президента РФ (до последнего времени — избираемых глав исполнительной власти субъектов РФ). Одно и то же лицо может занимать соответствующую должность не более двух сроков подряд. После некоторого перерыва гражданин вновь может претендовать на такую должность. Такие же ограничения могут быть установлены и для главы муниципального образования.

Ограничениявсвязиснахождениемнавыборнойдолжностиипретензиями на несколько мандатов. Эти ограничения касаются пассивного избирательного права. Они заключаются, говоря сжато, в том, что лицо, избранное депутатом любого представительного органа, не может быть одновременно депутатом других представительных органов, президентом, губернатором, главой муниципального образования. В свою очередь лицо, находящееся на выборной государственной или муниципальной должности, не может быть одновременно депутатом любого уровня. Естественно, это не надо толковать как ограничение участия в выборах — баллотироваться человек может, но если он избран, ему придется выбирать, какому посту отдать предпочтение. Тем не менее нельзя не учесть, что это правило Федеральный закон 2002 г. включил в статью о всеобщем избирательном праве (п. 9 ст. 4).

Следует добавить, что при проведении повторных и дополнительных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в действующем представительном органе не может быть выдвинуто кандидатом лицо, являющееся депутатом этого органа.

Кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам; правда, его можно выдвинуть

на одних и тех же выборах одновременно по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов. Что касается попытки баллотироваться на разные выборные посты, если выборы проходят в одно и то же время, прямого запрета на этот счет закон не содержит.

Ограничения по основаниям прекращения прежнего мандата выборного лица. Избирательная практика России столкнулась с примерами того, что лица, досрочно оставившие свой выборный пост, вдруг снова выдвигались на выборах, назначенных именно в связи с досрочным прекращением ими своих полномочий. Поэтому Федеральный закон 2002 г. (ст. 32) определил:

если гражданин замещал должность Президента РФ и досрочно прекратил исполнение этих полномочий в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, он не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами;

если гражданин замещал должность главы субъекта РФ и ушел в отставку по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия органом законодательной власти субъекта РФ либо отрешен от указанной должности Президентом РФ, этот гражданин не мог быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами (напомним, что теперь эти лица не избираются);

такое же правило действует в отношении главы муниципального образования, прекратившего исполнение своих полномочий по собственному желанию, в том числе в связи с избранием депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы, либо отрешенного от указанной должности в установленном законом порядке; он не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.

Ограничения по возможности занятия определенной должности.

Эти ограничения могут быть связаны с тем, что решением суда гражданину запрещено занимать соответствующую должность, а она является выборной. В п. 7 ст. 4 Федерального закона 2002 г. это требование сформулировано следующим образом: «При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока».

176 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

Речь идет не о лишении пассивного избирательного права, а об ограничении возможности занятия какой-то должности, поскольку гражданин уже был на аналогичной должности, допускал злоупотребления, и есть опасение, что, вновь заняв подобную должность, он начнет использовать ее в злонамеренных интересах.

Ограничения, связанныесотбываниемуголовногонаказания. Вначале данной главы мы упомянули положение ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, согласно которому не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Конечно, возникают вопросы: по каким причинам введена данная мера и как ее трактовать? Казалось бы, можно говорить о том, что в месте лишения свободы нет фактической возможности провести выборы, а кандидаты-заключенные не имеют условий для ведения предвыборной кампании. Но эти соображения малоубедительны: если дать избирательные права заключенным, они оборудуют избирательные участки, проведут голосование; не будет проблем с проведением избирательной кампании у кандидата-заключенного — он это сделает с помощью «коллег» внутри и на воле, а на встречи с избирателями может выезжать в сопровождении охраны.

Поэтому надо учитывать соображения иного рода: а) заключенный вряд ли будет свободен в голосовании, его результаты могут предопределяться криминальными «авторитетами»; б) нежелательно, чтобы преступники становились депутатами, президентами, главами муниципальных образований — это дискредитирует органы власти; в) создается категория так называемого криминального электората, представителями которого вольно или невольно станут выборные лица; г) возникнут огромные проблемы с дальнейшим отбытием наказания для преступника, выигравшего выборы.

С точки зрения конституционно-правовой ответственности неучастие в выборах лиц, отбывающих уголовное наказание в местах лишения свободы, — это не лишение, а приостановление их избирательных прав на соответствующий срок. Как только заключенный выходит на свободу, в том числе при условно-досрочном освобождении, когда он и далее считается отбывающим наказание, он приобретает право избирать и быть избранным.

О праве избирать в данном случае вопросов нет. Но, спрашивается, так ли надо, чтобы преступник, недавно находившийся в месте лишения свободы, либо осужденный к наказанию, не связанному с лишением свободы, становился кандидатом в депутаты, на выборную государственную, муниципальную должность?

Ученые высказывают такое соображение: принцип всеобщего избирательного права предполагает предоставление всем гражданам

только права избирать, т.е. активного избирательного права. А право быть избранным не является и не может считаться всеобщим, поскольку предполагает различные ограничения. И прежде всего такие ограничения должны существовать для лиц с криминальным прошлым и настоящим.

Законодатель пока не пошел на подобную трактовку пассивного избирательного права. Но определенный шаг в данном направлении сделан: опреступныхдеянияхкандидатадолжнобыть известно избирателям. И с учетом такой информации пусть они решают, голосовать за него или нет. Для этого уже на стадии выдвижения и подачи заявления в избирательную комиссию о согласии баллотироваться кандидат обязан сообщить о неснятой или непогашеной судимости. Эта информация отражается в избирательной документации, касающейся кандидата, на последующих стадиях избирательного процесса.

Лица, в отношении которых возбуждены уголовные дела, могут находиться в следственных изоляторах. Для этих категорий граждан закон не приостанавливает избирательных прав, они могут избирать и быть избранными. По Конституции РФ существует презумпция невиновности, а виновность в совершении преступления должна быть установлена приговором суда; до этого каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным. Значит, нет и оснований препятствовать ему голосовать и претендовать на мандат. При необходимости такое лицо под стражей доставляется на встречи с избирателями. Администрация мест лишения свободы представляет в участковую избирательную комиссию по месту своего нахождения список задержанных лиц. Члены комиссии выезжают в эти учреждения и организуют там голосование.

Пока не нашел правового решения вопрос о том, надо ли информировать избирателей о том, что в отношении кандидата в данное время возбуждено уголовное дело. Сам кандидат в этом не заинтересован, а если он не взят под стражу, то можно скрывать подобную информацию. Но дело в том, что если человек стал кандидатом, такого рода сведения будут уже не конфиденциальной информацией, и избиратель вправе иметь подобные сведения, чтобы определиться в своих симпатиях и антипатиях.

По законодательству не имеют права избирать и быть избранными лица, признанные судом недеспособными. Законодатель отказался от прежних формулировок, использовавшихся в нормативных актах, которые говорили об умалишенных, лицах, страдающих психическими заболеваниями, и т.п. Естественно, неучастие в выборах недееспособных не есть мера какой-либо ответственности — просто эти лица

178 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

не в состоянии сознательно отдавать отчет в своих действиях. Й важно то, что недееспособность констатируется не просто медицинским учреждением, а решением суда. Лица, сомневающиеся в психическом состоянии избирателя, особенно кандидата, могут сообщить о своих сомнениях в избирательную комиссию, которая обязана выяснить обстоятельства дела и при необходимости поставить вопрос о принятии соответствующего судебного решения.

Законодательство содержит различные гарантии всеобщего избирательного права. Каждый гражданин, обладающий активным избирательным правом, включается в избирательный список и может проголосовать в день выборов. Допускается включение в избирательные списки либо разрешение участия в голосовании не только на основе данных о регистрации избирателей, но и иных документов, подтверждающих проживание человека на территории избирательного округа. В определенных случаях допускается досрочное голосование. Если избирателю трудно прийти на избирательный участок, члены участковой избирательной комиссии по его просьбе прибудут к нему домой. Если в день голосования избиратель предполагает находиться вне места жительства, он может взять открепительное удостоверение и проголосовать на избирательном участке по месту своего нахождения. Избирательные законы позволяют создавать избирательные участки и проводить голосование там, где вне места своего жительства находится значительное число избирателей (больницы, санатории, дома отдыха и т.д.).

Законодательство гарантирует всеобщность избирательного права обеспечением беспрепятственного участия избирателя во всех текущих избирательных мероприятиях — встречах с кандидатами, получении информации о кандидатах, ведении предвыборной агитации, оказании помощи кандидатам и т.д.

Для обладателей пассивного избирательного права всеобщность гарантируется также возможностями самовыдвижения в качестве кандидата, использованием различных форм предвыборной агитации, защиты своих интересов, а также одинаковыми обязанностями по соблюдению избирательного законодательства. Кстати, введение выборов депутатов Государственной Думы только по партийным спискам сразу ограничило пассивное избирательное право граждан. Ранее они могли выдвигать себя в территориальных избирательных округах в порядке самовыдвижения, собирать подписи или внести избирательный залог. Теперь возможности самовыдвижения нет. А выдвижение от политической партии целиком зависит от ее руководящего органа.

2. Принцип равного избирательного права

Этот принцип избирательной системы означает следующее:

все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях и не имеют никаких преимуществ друг перед другом;

при голосовании избиратели обладают равным количеством голосов на выборах в один и тот же орган власти, т.е. получают одинаковое число избирательных бюллетеней (например, при выборах депутатов Государственной Думы избиратель получал два бюллетеня: один для избрания депутата по территориальному избирательному округу, второй для избрания депутатов по списку политической партии, избирательного блока; теперь же он будет получать только один бюллетень для голосования по спискам политических партий);

существует также равенство голосов избирателей по принципу «один бюллетень — один голос»;

наконец, равное избирательное право предполагает равенство возможностей избирателей по участию в избирательных действиях.

Иногда равное избирательное право характеризуют — при выборах депутатов — еще и равенством числа избирателей в избирательных округах и в этом плане как бы одинаковой «ценой» выборного мандата, равной представленностью избирателей различных округов в органе власти, что обеспечивается одинаковой нормой представительства избирателей на округ. Эта норма определяется делением общего числа избирателей всей территории, на которой проводятся выборы, на число депутатов, которых надо избрать.

Однако полное равенство избирательных округов ни по территории, ни по числу избирателей, приходящихся на избирательный округ, на выборах обеспечить трудно. Избирательное законодательство говорит, что при создании одномандатных избирательных округов (т.е. в округе избирается один депутат) соблюдается примерное равенство избирательных округов и допускается отклонение от средней нормы представительства избирателей на один округ в сторону увеличения и уменьшения (см. об этом далее). Такое отклонение означает, что избирательные округа будут неодинаковыми по числу избирателей.

3. Принцип прямого избирательного права

Этот принцип существует в отечественном избирательном праве с принятием Конституции СССР 1936 г., Конституции РСФСР 1937 г. Сегодня он означает, что депутаты и другие выборные лица избирают - ся непосредственно (прямо) населением.

180 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

Альтернативой прямым выборам являются многостепенные или

косвенные выборы.

При многостепенных выборах, применяемых в СССР до 1936 г., депутаты (делегаты) представительных органов вышестоящего уровня избирались представительными органами нижестоящего уровня. Многостепенные выборы были проще в плане организационном, не требовали особых расходов. Кроме того, они давали возможность не пропустить в представительные органы власти так называемых классовых врагов. При косвенных выборах население избирает выборщиков, а они непосредственно избирают депутатов или выборных Должностных лиц. Наиболее типичный пример косвенных выборов — избрание Президента США.

Косвенные выборы не применяются в избирательной практике нашего государства. Правда, иногда, и скорее образно, у нас называют косвенными выборами избрание члена Совета Федерации органом законодательной власти субъекта РФ. Депутаты этого органа избираются населением субъекта; а затем на заседании органа тайным голосованием избирают члена Совета Федерации — представителя от данного органа власти в верхней палате парламента. Этот вариант трудно назвать косвенными выборами, поскольку выборщики при косвенных выборах избираются населением только с одной целью — проголосовать за кандидата на соответствующий пост. У органа законодательной власти долгий срок полномочий и разнообразные дела, которыми он занимается.

Что касается многостепенных выборов, в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления'

вРоссийской Федерации» (ч. 4 ст. 35) закреплены два варианта формирования представительного органа муниципального района. Этот орган может: 1) избираться населением путем прямых выборов; 2) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава

всоответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. По второму варианту получается своеобразная система двухстепенных выборов.

4. Принцип тайного голосования

Этот принцип существует на выборах в нашем государстве в соответствии с Конституций СССР с 1936 г., Конституцией РСФСР 1937 г. Ранее законодательство предусматривало открытое избрание депутатов (делегатов) на собраниях избирателей или заседаниях представи-

тельных органов. С одной стороны, открытое голосование как бы означало, что избиратели-трудящиеся едины по своим интересам, у них нет закулисной конкуренции, а претензии к кандидату можно высказать на собрании. Кроме того, при большой неграмотности и бедности населения открытые выборы было проще проводить. С другой стороны, открытое голосование позволяло правящей партии контролировать выборы и обеспечивать избрание в Советы тех, кто будет проводить политику советской власти, а значит, и партии.

Тайное голосование обеспечивается наличием на каждом избирательном участке специальных кабин или комнат, в которых избиратели самостоятельно заполняют избирательные бюллетени, после чего опускают их в избирательные ящики.

5.Принцип свободы выборов и добровольности участия

вних граждан

Выборы в нашей стране являются свободными, т.е. проводятся в обстановке гласности, широкого информирования населения о всех мероприятиях.

Согласно Федеральному закону 2,002 г. участие каждого гражданина в выборах является не только свободным, но и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на него с целью принудить к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Разумеется, избирателя можно призывать принять участие в выборах, сознательно выразить свою волю, напоминать и о том, что неявка на голосование достаточного числа избирателей приведет к признанию выборов несостоявшимися, к их переносу, а это вызовет дополнительные финансовые, в том числе бюджетные, расходы. Но тем не менее неучастие в голосовании не вызывает каких-либо административных или уголовных санкций.

Неучастие избирателей в выборах («абсентеизм») может обусловливаться разными причинами, и прежде всего неверием в органы власти, в обещания кандидатов, а также в свою роль на выборах, считая, что все уже предрешено. Отрицательным обстоятельством стала, как это ни парадоксально, многопартийность — участие в предвыборных баталиях многих партий не позволяет избирателям разобраться в особенностях программ, зачастую мало различающихся. Ухудшающийся материальный уровень жизни избирателей тоже сказывается на их активности — зачем голосовать за тех, для кого безразлично твое положение. Однако улучшение материального положения в ряде стран также отразилось на числе участников голосования — если хорошо, зачем ходить на выборы.