учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

142 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. 2004 г.) намечает введение с 2006 г. системы муниципальных образований, предполагающей в значительной мере новые параметры территориальногоустройствасубъектовРФ.

Практически, если идти «сверху вниз», цепочку территориального деления субъекта РФ теперь можно представить в целом так:

субъект делится на территории муниципальных районов и городских округов;

в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;

сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов; городское поселение состоит из города или поселка, кроме того,

возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов; сельский населенный пункт — первичная территориальная еди-

ница в сельской местности; возможно деление крупных городов на районы (городские

районы).

Не следует думать, что все перечисленные территориальные единицы являются муниципальными образованиями. По Федеральному закону 2003 г. местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородскихтерриториях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями данного Закона.

По новому Федеральному закону в России не дожно остаться территорий, не входящих в состав муниципальных образований. Образно говоря, каждый кусочек территории субъекта должен попасть в территорию какого-то муниципального образования первичного уровня — сельского поселения или городского посления.

Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, сельское поселение — это муниципальное образование. Фактически сельское поселение заменяет сегодняшнюю административно-территориальную единицу сельский округ (волость, сельсовет).

Городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сель-

ские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Следовательно, городское поселение — также муниципальное образование. По существу, понятие «городское поселение» пришло на смену понятию «город районного значения», поскольку городское поселение входит в состав муниципального района.

Территорию поселений составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Закон оговаривает, что в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения —менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Низовым уровням муниципальных образований — сельским и городским поселениям — не может передаваться осуществление отдельных государственных полномочий.

Вторым, если идти «вверх», уровнем муниципальных образований, а значит и территориальных единиц в субъекте РФ, являются муниципальные районы (в сельской местности) и городские округа.

Муниципальный район — несколько поселений (сельских и городских) или поселений и так называемых межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных об-

144 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

щей территорией. В границах района осуществляется местное самоуправление, следовательно, район — муниципальное образование. Его специфика заключается не только в размерах и включении в свой состав сельских и городских поселений, но и в том, что на уровне муниципальных районов могут осуществляться отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Городской округ — городское поселение, которое невходит всостав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа не только решают вопросы местного значения, но могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Итак, городской округ как более высокое муниципальное образование от городского поселения отличает не территориальная структура — она может быть у них сходной. Отличие происходит по другим критериям: во-первых, городское поселение входит в состав муниципального района, а городской округ, наоборот, не входит; во-вторых, городской округ может наделяться отдельными государственными полномочиями, а городское поселение — нет.

Что касается внутригородских районов, Федеральный закон 2003 г. предусматривает осуществление местного самоуправления только в районах городов федерального значения — Москве и Санкт-Петер- бурге. В районах других больших городов (а это чаще всего столицы республик и административные центры иных субъектов РФ) будут создаваться администрацией городов только орган(ы) управления районом, здесь же могут действовать суды, прокуратура и др.

Спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их системе административно-территориального устройства единицы более высокого ранга — административных округов. Такие единицы созданы, например, в Москве. В соответствии со ст. 17 Устава

г.Москвы административные округа — территориальные единицы

г.Москвы, образуемые для административного управления соответствующими территориями. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов.

Некоторые федеральные законы, а также конституции, уставы ряда субъектов РФ говорят о возможности существования территорий со специальным статусом. В принципе это не административнотерриториальные единицы, а территории, требующие к себе повышенного внимания. Например, по Уставу Санкт-Петербурга это зоны экономического развития, особо охраняемые природные территории, территории, имеющие историко-культурное значение, и др.

В Российской Федерации существуют так называемые закрытые территориалные образования (ЗАТО). По Закону РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. 2004 г.) закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее — предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Решение о создании (упразднении) ЗАТО принимает Президент по предложению Правительства. Органы местного самоуправления в ЗАТО функционируют по общим правилам, установленным федеральным законодательством, с особенностями соответствующего образования.

§9. Конституционно-правовые основы национальной

ирегиональной политики в Российской Федерации

Литература

Абдулатипов Р., Михайлов В., Чичановский А. Национальная политика Российской Федерации. От концепции к реализации. М., \997; Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Основы правового статуса национальных меньшинств в Российской Федерации. М., 1995; Андриченко Л. В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. М., 2005; Комментарий к Федеральному закону «О нацио- нально-культурной автономии» / Рук. авт. колл. Б.С. Крылов. М., 1997; Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. Материалы науч. конф. Москва, 27-—28 апреля 2000 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001; Статус малочисленных народов России. Правовые акты. Книга третья/Сост. В.А. Кряжков. М.,2005; Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003; Шамба Т.М. Национальная политика и национально-государственное устройство Российской Федерации. М., 2000.

/. Конституционно-правовые основы национальной политики

Российская Федерация — многонациональное государство. Как отмечалось ранее, в одних случаях национальный фактор наряду с территориальным учитывается при создании субъектов РФ, в других — у этносов нет собственной территориально-государственной

146 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

единицы, но их интересы все равно подлежат учету. Кроме того, между нациями и народностями — и с учетом, и вне формы их государственного бытия — существуют многообразные отношения.

Отсюда наше государство — при любой форме его устройства, а тем более при наличии федеративной организации — обязано осуществлять Продуманную национальную политику. Говоря обобщенно, ее суть состоит в создании атмосферы дружбы, мира, сотрудничества и взаимопонимания между всеми этносами (нациями и народностями), проживающими на территории Федерации, в защите интересов различных этносов.

Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. утверждена «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации». В этом документе закреплено, что основными принципами государственной национальной политики в Российской Федерации являются: равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям; запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранение исторически сложившейся целостности России; равноправие всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; гаранитии прав коренных малочисленных народов; право гражданина определять и указывать свою национальную принадлежность; содействие развитию национальных культур и языков народов страны; своевременное и мирное разрешение противоречий и конфликтов; запрещение деятельности, направленной на подрыв безопасности государства, возбуждение социальной, расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды; защита прав и интересов граждан Федерации за ее пределами, поддержка соотечественников за рубежом.

В соответствии с этими принципами Концепция предусматривает систему мер в политической и государственно-правовой, социальноэкономической, духовной сферах, в области внешней политики, в совершенствовании федеративных отношений, национально-культур- ном самоопределении народов России, в объединении соответствующих усилий субъектов РФ.

Многие из предусмотренных задач решаются в рамках совершенствования федеративного строительства в России, развития экономики страны, поддержки различных этносов, содействия развитию их культуры и языка, создания национально-культурной автономии.

Естественно, что остается в качестве постоянной задача учета национального фактора во всех аспектах государственной политики, муниципального строительства, а также в формировании национального самочувствия русского народа и всех иных народов, населяющих страну. Общегосударственные шаги должны дополняться усилиями каждого субъекта Федерации.

В конституционно-правовом плане следует выделить такие направления государственной национальной политики Российской Федерации:

1)обеспечение полного юридического равенства народов страны,

втом числе и этнических общностей, независимо от их численности, экономического потенциала, культурных достижений и т.д., недопущение какой-либо дискриминации этносов по этим признакам;

2)создание условий для самоопределения народов, в том числе и этнических общностей, в плане выбора ими формы своего самоуправления внутри Федерации, сочетающейся с федеративной организацией всего государства и наличием субъектов РФ;

3)специальные меры по гарантированию интересов коренных малочисленных народов;

4)защита прав национальных меньшинств.

О первом и втором направлениях достаточно говорилось в предыдущих частях данной работы. Поэтому мы остановимся несколько подробнее на третьем и четвертом направлениях.

Говоря о коренных малочисленных народах, напомним, что, согласно ст. 69 Конституции, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Для реализации конституционных положений приняты федеральные законы от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (в ред. 2004 г.), от 19 июня 1996 г. «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» (в ред. 2000 г.), от 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (в ред. 2004 г.), иные федеральные нормативные акты. Законодательство ряда субъектов РФ также регламентирует данные вопросы.

Федеральный закон 1999 г. определил, что коренные малочисленные народы Российской Федерации — это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитываю-

148 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

щиев Российской Федерациименее 50тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов РФ, на территориях которых проживают эти народы. Закон, учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, дал Государственному Совету этой Республики право определить количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также установить их перечень с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов РФ.

Под традиционным образом жизни малочисленных народов Федеральный закон понимает исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований. Исконной средой обитания малочисленных народов считается исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни.

Федеральное законодательство возрождает общины и иные формы общественного самоуправления малочисленных народов — формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (иди) террито- риально-соседскому принципам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры. Вводится категория «уполномоченных представителей малочисленных народов» — это физические лица или организации, которые в соответствии с законодательством Федерации представляют интересы этих народов.

Законодательство предусматривает, что органы государственной власти Федерации, ее субъектов и органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ обеспечивают права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования. Организации всех форм собственности, общественные объединения и физические лица вправе оказывать содействие малочисленным народам в осуществлении их прав в порядке, определяемом федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Так, федеральные органы государственной власти имеют право принимать федеральные законы и иные нормативные правовые акты О защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Эти органы могут принимать федеральные программы социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, развития, сохранения и возрождения их языков, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования, использования и охраны земель и других природных ресурсов. Осуществление указанных программ обеспечивается за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников. К реализации указанных программ могут привлекаться органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления с передачей им необходимых материальных и финансовых средств, а также уполномоченные представители малочисленных народов.

Федерация устанавливает порядок создания, реорганизации и ликвидации организаций, находящихся в федеральной собственности, в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. По согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и уполномоченными представителями малочисленных народов могут устанавливаться ограничения нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности таких организаций в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Федеральные органы решают вопросы возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов деятельностью организаций, находящихся в федеральной собственности. Они вправе устанавливать границы земель традиционного природопользования малочисленных народов и порядок предоставления указанным народам для этих целей земель, находящихся в федеральной собственности.

Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в реализации соответствующих федеральных программ, принимают региональные программы социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, а также использования и охраны земель традиционного природопользования малочисленных народов и других природных ресурсов. Эти органы вправе в пределах своих полномочий ограничивать хозяйственную деятельность организаций всех форм собственности в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Субъекты РФ регулируют порядок передачи их собственности общинам малочислен-

150 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

ных народов и лицам, относящимся к малочисленным народам, устанавливают порядок отвода, использования и охраны находящихся в собственности субъектов РФ земель традиционного природопользования малочисленных народов. При органах исполнительной власти субъектов могут создаваться на общественных началах советы представителей малочисленных народов для защиты прав и законных интересов указанных народов.

Органы местного самоуправления вправе принимать участие в реализации названных выше федеральных и региональных программ и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Они могут осуществлять контроль за отводом, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов. Органам местного самоуправления также дано право устанавливать общие принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности.

Сами малочисленные народы могут:

безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ;

участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности;

участвовать в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов РФ об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;

получать от органов государственной власти и местного самоуправления, организаций всех форм собственности, международных

организаций; общественных объединений и физических лиц материальные и финансовые средства, необходимые для социально-эконо- мического и культурного развития малочисленных народов;

участвовать через своих уполномоченных представителей в подготовке и принятии решений органов власти по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов;

участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;

делегировать уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления;

получать возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами;

получать от государства помощь для реформирования всех форм воспитания и обучения подрастающего поколения малочисленных пародов с учетом традиционных образа жизни и хозяйствования.

Ряд прав имеютлица, относящиеся к малочисленным народам, в том числе:

безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ;

участвовать в формировании и деятельности советов представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления;

получать возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами;

пользоваться льготами по землепользованию и природопользованию;

быть принятыми в первоочередном порядке на работу по своей специальности в организации традиционных отраслей хозяйствова-

152 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

ния и традиционных промыслов малочисленных народов, создаваемые в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности;

создавать в порядке, установленном гражданским законодательством, хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, осуществляющие традиционное хозяйствование и занимающиеся промыслами малочисленных народов совместно с лицами, не относящимися к малочисленным народам, при условии, что в создаваемых организациях не менее половины рабочих мест будет предоставляться лицам, относящимся к малочисленным народам;

приобретать в первоочередном порядке в собственность организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности;

получать социальное обслуживание в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации;

получать бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.

Лица, относящиеся к малочисленным народам, ведущие традиционный образ жизни, осуществляющие традиционное хозяйствование и занимающиеся традиционными промыслами, имеют право на замену военной службы альтернативной гражданской службой.

В местах их компактного проживания малочисленные народы вправе в соответствии с законами субъектов РФ создавать органы территориального общественного самоуправления этих народов с учетом национальных, исторических и иных традиций.

Кроме того, такие лица вправе создавать на добровольной основе

общинымалочисленныхнародовииныеобъединениямалочисленныхнародов в соответствии со своими национальными, историческими и культурными традициями в целях социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. в первоначальной редакции предусматривал, что законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления. Однако при изменении Закона в 2004 г. эта норма была исключена.

Говоря о защите национальныхменьшинств, напомним, что согласно ст. 71 и 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации от-

носится регулирование и защита прав национальных меньшинств, а к совместному ведению Федерации и ее субъектов — защита прав национальных меньшинств. Несмотря на эти конституционные нормы, четкости в том, кто относится к национальным меньшинствам, пока нет. Статус национальных меньшинств не получил отражения в специальном законе. Федеральным законом от 18 июня 1998 г. ратифицирована международная Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., подписанная от имени Российской Федерации в Страсбурге 28 февраля 1996 г. Однако в этом и других международных документах нет четкого определения, что есть национальные меньшинства, хотя в целом документы исходят из особенностей, проявляемых в этнических (надо полагать, что сюда относятся также быт, образ жизни), культурных, языковых и религиозных факторах.

Специфика нашей страны позволяет учитывать следующие подходы при трактовке категории «национальное меньшинство».

Содной стороны, речь можно вести об этнической (национальной

ибытовой), языковой, культурной, возможно, и религиозной общности людей, которые живут на исторической территории своего обитания. В свою очередь, их можно условно дифференцировать в двух плоскостях: а) они составляют на своей территории большинство (т.е. «пришлых людей» явно меньше), хотя и являются национальным меньшинством в масштабах всего государства; б) они настолько разбавлены мигрантами, что стали меньшинством уже на своей территории, а тем более в пределах страны. Решение проблем этих общностей возможно путем создания национально-государственной единицы (республика, автономная область, автономный округ) либо территориальной национальной единицы (национальное муниципальное образование, национальный населенный пункт). Кроме того, возможно использование рассмотренной выше категории «коренной малочисленный народ». И уж во всяком случае основной закон государства, его субъекта должен фиксировать соответствующее направление государственной политики. Это делают как Конституция РФ, так и конституции, уставы субъектов РФ. Например, ст. 21 Конституции Республики Карелия гласит, что в республике «осуществляются меры по возрождению, сохранению и свободному развитию карелов, вепсов и финнов, проживающих на ее территории».

Сдругой стороны, как о национальных меньшинствах речь можно нести об общностях людей, проживающих за пределами исторической территории своей нации. Например, национальными меньшинствами в России в этом плане будут считаться украинцы, грузины, азер-

154 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

байджанцы, армяне и представители других национальностей. Естественно, что как граждане Российской Федерации они имеют все права. А главным способом учета их специфических языковых, культурных и т.п. интересов может быть национально-культурная автономия.

В Российской Федерации проблема национальных меньшинств приобрела неожиданный ракурс в некоторых субъектах РФ: представители коренной нации, давшей имя субъекту, непрочь считать, что именно их интересы выражает в первую очередь субъект РФ (мы касались данного вопроса в разделе третьем в связи с соотношением народного и национального суверенитетов), соответственно остальные граждане других национальностей, многие из которых с давних времен проживают на данной территории и попали в состав субъекта в силу каких-то волевых общегосударственных территориальных решений, представляют собой национальные меньшинства. Чаше всего это касается русских, причем в парадоксальной ситуации, когда по численности они либо существенно превосходят коренную нацию, либо равны ей. Результат такого подхода очевиден: именно представители коренной нации должны быть на руководящих должностях, составлять большинство среди депутатов и т.д. А «национальное меньшинство» пусть довольствуется гарантиями языка и культуры.

Этот подход крайне нежелателен, поскольку группа лиц, относящихся к основной государствообразующей нации, не может стать национальным меньшинством на какой-то части территории своего государства. К тому же, поскольку территориальные границы были в свое время установлены весьма произвольно, они начнут требовать передачи территорий своего проживания в соседние русскоязычные субъекты РФ. Есть только один путь: если требуется, равный учет национального фактора (язык, культура, обычаи, религия) в отношении всех лиц, обитающих на территории субъекта; вместе с тем равное участие, независимо от национальной принадлежности, в управлении делами субъекта и каждой части его территории.

2. Конституционно-правовые основы региональной политики

Российская Федерация — огромное государство с разнообразными местными условиями (природными-географическими, экономическими, социальными, политическими, религиозными, этнографическими, психологическими и др.). Они могут иметь локальный характер и проявляться в рамках части территории субъекта РФ либо в целом субъекта. Нередко такие особенности свойственны группам субъектов РФ.

Отсюда возникло понятие «региональная политика», часто употребляемое в официальной терминологии государства, а также в научных работах. На федеральном уровне понятие «региональная политика» и ее направления были отражены в Указе Президента РФ от 3 июня 1996 г., которым утверждены «Основные положения региональной политики в Российской Федерации».

Под региональной политикой в Российской Федерации в документе понимается «система целей изадач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации».

Естественно, что потребовалось определение понятия «регион». В Указе «подрегионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации».

Конечно, при таком подходе региональная политика сочетается с политикой в области федеративного строительства, учитывает также особенности национальной политики. Тем не менее категория «региональная политика» имеет право на самостоятельное существование, особенно в условиях создания и функционирования федеральных округов. Можно видеть такие уровни региональной политики:

региональная политики Российской Федерации, осуществляемая па всей территории страны с учетом отдельных субъектов РФ и федеральных округов;

региональная политика Российской Федерации в отдельных федеральных округах;

региональная политика Российской Федерации и субъекта РФ внутри отдельного субъекта, особенно большого по территории и тем более имеющего в своем составе другие субъекты (т.е. край, область и входящие в их состав автономные округа).

Предметом региональной политики можно считать: обеспечение развития федеративных отношений; содействие экономическому росту регионов и сотрудничеству субъектов Российской Федерации; развитие эффективного местного самоуправления.

Основными целями региональной политики, выраженными в Указе Президента РФ 1996 г., являются:

обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма, создание единого экономического пространства;

обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан,

156 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;

выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. Региональная политика предполагает сохранение и укрепление единства и правового пространства российского государства, а это во многом зависит от успешного формирования федеративных отношений, организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федера-

ции и органов местного самоуправления.

В экономической сфере региональная политика предполагает хозяйственный рост каждой территории, развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и др.), оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами, разработку и реализацию научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и др.), совершенствование экономического районирования страны.

В социальной сфере региональные особенности требуют адекватного отражения при формировании системы мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для социального развития населения всех регионов России и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности. В частности, Федерация должна делать все от нее зависящее, чтобы не допускать резких различий в уровне жизни населения так называемых богатых и бедных субъектов РФ, проявлять к последним повышенное внимание, оказывать целевую поддержку, в том числе материальную, созданием рабочих мест, обеспечением занятости населения и т.д. Федерация обязана заботиться об экологически обоснованном размещении производительных сил, экологически безопасном развитии промыш-

ленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства.

В региональной политике предполагается учет и региональных аспектов национально-этнических отношений. Региональная политика в области национально-этнических отношений должна проводиться мерами государственно-правового характера, а в духовной сфере обеспечивать уважение прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальности, социального положения и территории проживания; равные права народов при любых формах их самоопределения; предотвращение и мирное урегулирование межнациональных конфликтов; учет религиозных и конфессиональных особенностей различных народов, соблюдение равного статуса вероисповеданий, признание важной роли традиционной религии в воспитании чувства уважения и доверия между народами, веротерпимости; поддержку миротворческой деятельности духовенства всех вероисповеданий, его усилий, направленных на укрепление межнационального согласия и сохранение целостности российского государства.