учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

122 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

ральному центру и его органам, что принадлежит субъектам федерации. Даже при самом мирном течении жизни федерации эти проблемы являются непростыми. Истории известны и факты весьма сложных отношений субъектов федерации с центром и друг с другом из-за того, кому отходят или у кого остаются те или иные сферы и полномочия.

Как говорилось ранее в данном разделе, в Российской Федерации используется такая модель регулирования компетенции Федерации и субъектов, по которой есть вопросы: исключительного федерального ведения; совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; собственного ведения субъектов РФ.

/.Вопросы исключительного федерагьного ведения

Вданную группу входят предметы ведения (сферы), в которых решения может принимать только Российская Федерация. Органы субъектов РФ не вправе принимать решения по вопросам исключительного федерального ведения, хотя и могут вносить свои предложения на рассмотрение федеральных органов государственной власти.

Восновном вопросы исключительного федерального ведения закреплены в ст. 71 Конституции РФ. Для удобства восприятия их можно разделить на несколько групп.

Вобласти государственного строительства к ведению Российской Федерации относятся принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория России; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство; регулирование и защита прав национальных меньшинств; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование этих органов; государственные награды и почетные звания Российской Федерации; федеральная государственная служба; установление основ и федеральные программы в области государственного строительства и национального развития.

Вобласти экономической, социальной и культурной политики вопросами ведения Российской Федерации являются: федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального и культурного развития; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия (т.е. выпускденег), основы ценовой политики; федеральные экономические

службы, включая федеральные банки; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

В области внешних сношений, обороны и безопасности к ведению Российской Федерации относятся: внешняя политика и международные отношения, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

В области охраны общественного порядка, прав граждан и правосудия вопросами ведения Российской Федерации являются: судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголов- но-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности.

2.Вопросы совместного ведения Российской Федерации

иее субъектов

Если та или иная сфера относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, это означает, что внутри нее компетентны органы власти как Федерации, так и субъектов. Но у каждой стороны есть свои полномочия.

Их отношения, говоря обобщенно, строятся следующим образом: а) Федерация может конкретно и напрямую (т.е. нормами прямого действия) урегулировать те или иные аспекты в сферах совместного ведения, а субъекты применяют эти нормы и в лучшем случае могут

лишь повторить их в своем законодательстве без изменений; б) Федерация может осуществить так называемое рамочное регу-

лирование в соответствующих сферах общественных отношений, тогда субъект принимает свой акт, в котором развивает и дополняет

124 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

нормы федерального законодательства, однако не изменяя их принципиального смысла.

Очень часто прямое и рамочное регулирование осуществляется Федерацией в одном и том же федеральном законе, ином нормативном акте. Но имеет место и практика принятия Федерацией актов, именуемых основами законодательства; это подчеркивает их характер как базы для последующего нормативного регулирования в субъектах РФ, хотя и в акты типа основ также включаются федеральные нормы прямого действия.

Вопросы совместного ведения Федерации и ее субъектов для удобства восприятия также можно разбить на несколько групп.

Вобласти государственного строительства в совместном ведении Федерации и ее субъектов находятся: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Вобласти экономической, социальной и культурной политики к совметному ведению относятся: вопросы владения, пользования землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями,ливидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ.

Вобласти внешних сношений в совместном ведении находятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение межународных договоров Российской Федерации. В реальности это означает, что каждая сторона осуществляет свои полномочия в данной сфере, а возможности координации принадлежат Российской Федерации.

Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Феде-

рации» устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, содержит правовые Гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.

Закон четко оговорил, что субъекты РФ обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей только с субъектами иностранных федеративных государств, административ- но-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Лишь с согласия Правительства РФ субъекты РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств (п. 1 ст. 1). Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов РФ понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научнотехнической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с соответствующими иностранными партнерами.

Органы государственной власти субъекта РФ имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Согласно ст. 3 Федерального закона органы субъекта РФ заблаговременно уведомляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. Проект соглашения не позднее чем за месяц до подписания представляется для согласования в Министерство иностранных дел РФ, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. МИД и другие федеральные органы исполнительной власти информируют орган государственной власти субъекта РФ о результатах рассмотрения проекта соглашения, как правило, не позднее чем через 20 дней после получения проекта соглашения. В случае возникновения разногласий применяются согласительные процедуры в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта РФ, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами.

Федеральные органы государственной власти не несут ответственность по подобным соглашениям, за исключением случаев, когда соглашения заключены с органами государственной власти иностран-

126 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

ных государств с согласия Правительства РФ либо по конкретному соглашению субъекта РФ имеются официальные гарантии Правительства.

Субъекты РФ в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей по согласованию с Министерством иностранных дел РФ пользуются правом открывать свои представительства за пределами России. В свою очередь по согласованию с Министерством иностранных дел РФ органы субъекта вправе давать разрешение на открытие на территории данного субъекта представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств.

Представительства субъектов РФ на территориях иностранных государств, а равно иностранные представительства на территории субъекта РФ не обладают статусом дипломатических представительств, на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции. Работники указанных представительств не пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами. Представительства субъектов РФ за пределами России возглавляют российские граждане.

Вслучае возникновения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в отношении рассматриваемых соглашений применяются согласительные процедуры в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации. Если соглашение противоречит Конституции РФ, федеральным законам, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, ущемляет законные интересы другого субъекта РФ либо нарушает порядок, установленный Федеральным законом 1999 г., такое соглашение может быть оспорено в судебном порядке. Действие соглашений может быть приостановлено Президентом РФ до решения этого вопроса соответствующим судом.

Вобластиохраныобщественногопорядка, правграждан, деятельности правоохранительныхорганов, законодательства к совместномуведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; административное, административно-процессуаль- ное, трудовое, семейное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране оружающей среды.

3. Вопросы собственного ведения субъектов Российской Федерации

Вопросы собственного ведения субъектов РФ делятся как бы на две группы:

во-первых, субъект правомочен осуществлять определенные полномочия в сферах совместного ведения — на основе и в развитие федеральных нормативных актов;

во-вторых, к собственному ведению субъекта РФ относятся также вопросы, не включенные в предыдущие группы.

Таким образом, в отношении субъектов РФ действует правило: все, что не отнесено к ведению Российской Федерации, относится к ведению субъекта. Компетенция субъектов обычно закрепляется в их конституциях и уставах. Одни акты содержат как бы сплошной перечень предметов ведения и полномочий субъекта, охватывающий сферы как совместного ведения с Федерацией, так и собственного ведения субъекта. Другие акты отдельно закрепляют предметы совместного ведения Федерации и субъекта, перечисляющие положения ст. 72 Конституции РФ, а также предметы ведения и полномочия субъекта вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъекта.

Ообычно к предметам собственного ведения субъектов их конституциями, уставами отнесены:

принятие конституции, устава, законов и иных нормативных актов субъекта, внесение в них изменений и дополнений, контроль за реализацией;

установление системы органов государственной власти субъекта, порядка их организации и деятельности, формирование этих органов;

административно-территориальное устройство субъекта; владение, пользование и распоряжение объектами собственности

субъекта и управление объектами федеральной собственности, переданными субъекту в управление;

разработка, принятие и исполнение социально-экономических, культурных, градостроительных и иных программ субъекта;

разработка, утверждение и исполнение бюджета субъекта; учреждение и присвоение почетных званий, наград и премий

субъекта; сотрудничество с другими субъектами РФ;

другие вопросы собственного ведения субъекта.

128 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

4.Новейшиерешенияпроблемразграниченияполномочий Российской Федерации иеесубъектов

Проблема реального разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов является одной из наиболее злободневных в федеративных отношениях. Многие вопросы пока еще решаются методом «проб и ошибок», что, конечно, не устраивает многие субъекты, да и саму Федерацию. Для упорядочения соответствующей практики были разработаны весьма важные меры, они отражены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 4 июля 2003 г.).

В указанный Федеральный закон включена глава IV-1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». Согласно ст. 26-1 Закона полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по:

предметам ведения субъектов РФ, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта;

предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями;

предметам ведения Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, а также соглашениями (таким образом, Закон, конкретизируя нормы Конституции РФ, позволяет возлагать на органы субъекта не регулирование, а участие в осуществлении исключительной компетенции Российской Федерации).

Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, указы Президента и постановления Правительства должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Полномочия органов государственной власти субъекта по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами само-

стоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением суб- венций из федерального бюджета).

Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

Федеральный закон в ред. 2003 г. в п. 2 ст. 263 закрепил перечень полномочий, переданных органам государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Поперечисленнымполномочияммогутприниматьсяфедеральные законы, в которых нельзя, за отдельными исключениями, определять объем ипорядок осуществлениярасходов избюджетасубъекта, этоделают сами субъекты. Причем перечень полномочий органов государственной власти субъекта по вопросам совместного ведения может быть изменен лишь путем внесения изменений в Федеральный закон.

Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, не предусмотренные перечнем и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Федеральные законы должны определять права и обязанности органов государственной власти субъекта РФ, а также права и обязанности федеральных органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; решать вопросы передачи Федерацией субъектам финансовых средств и материальных объектов в целях обеспечения соответствующих полномочий; определять порядок осуществления федеральными органами контроля за исполнением органами власти субъекта РФ соответствующих полномочий.

§7. Формы взаимодействия Российской Федерации

иее субъектов

Взаимодействие Федерации и ее субъектов воплощается как в системе специальных гарантий положения каждой стороны в федеративных отношениях, так и в постоянных контактах органов власти Феде-

130 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

рации и ее субъектов. Термин «взаимодействие», предполагающий наличие возможностей у каждой стороны, используется не случайно, поскольку для федеративных отношений в России характерны не только влияние Федерации на субъекты («сверху вниз»), но и влияние субъектов на политику и повседневную жизнь Федерации, деятельность ее органов («снизу вверх»).

Безусловно, возможности федеральных органов в их воздействии на развитие Федерации и ее субъектов более широки. Отношения Федерации и субъектов не могут быть отношениями равных, статус федерации выше. Но тем не менее у субъектов есть юридически закрепленные средства, которые должны способствовать отражению их взглядов на развитие федеративных отношений в целом, а также собственных интересов субъектов на федеральном уровне.

Остановимся последовательно на возможностях сначала субъектов и затем самой Федерации.

/. Влияние субъектов Российской Федерации на федеральные дела

Общий подход к возможностям субъектов РФ на федеральном уровне можно определить так: они вправе представлять и отстаивать свои интересы при решении любых вопросов органами Российской Федерации. Отсюда допустимы обращения компетенных органов власти субъектов — законодательной власти и высшего должностного лица субъекта — к Президенту, Правительству РФ, любым федеральным министрам, руководителям федеральных служ& и агентств. На обращения даются мотивированные ответы.

Субъекты вправе защищать свои интересы при составлении федерального бюджета, в котором отражаются отдельными строками отчисления в бюджеты субъектов.

Если у органов государственной власти субъектов возникают разногласия с федеральными органами государственной власти, Президент в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения таких разногласий. В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ принадлежит право законодательной инициативы. Они им пользуются, поэтому в «портфеле» Государственной Думы постоянно есть законопроекты, внесенные субъектами. Конституция дает органам законодатель-

мой власти субъектов право вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ (ст. 134).

Интересы субъектов РФ должны учитываться при прохождении всех законопроектов в Государственной Думе. Регламент Думы предусматривает направление любых поступающих законопроектов всем субъектам РФ с целью сообщить по нему свое мнение Думе.

В последнее время приняты меры к обеспечению более полного учета позиций субъектов РФ в законодательном процессе на федеральном уровне. В Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительпых) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 4 июля 2003 г. включена ст. 264 «Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по Предметам совместного ведения». Она гласит, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Используется такой порядок: законопроекты после их внесения в Государственную Думу направляются в названные субъекты для представления ими в Думу в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты. Если указанные органы более чем одной трети субъектов выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. Отзыв органов власти субъекта на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся за принятие проекта. Отзыв считается отрицательным, если оба органа выскажутся против принятия проекта. Если мнения разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено.

Все сказанное делается на стадии, когда законопроект еще не пошел на рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок (т.е. на этой стадии законопроекты органам исполнительной власти субъектов уже не направляются). До истечения этого срока

132 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Средством гарантирования интересов субъектов РФ является также и право их органов законодательной и исполнительной власти на

обращение в Конституционный Суд РФ. Причем они могут оспаривать конституционность федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, актов других субъектов по вопросам ведения Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, международных договоров Российской Федерации, не вступивших в силу. Предметом обращения в Конституционный Суд могут быть споры о компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, между высшими государственными органами субъектов. Органы законодательной власти субъектов могут быть инициаторами запроса в Конституционный Суд о толковании Конституции РФ.

Для того чтобы субъекты РФ лучше могли выражать свои интересы, предусмотрено ихпредставительство в федеральныхорганах. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ каждый субъект РФ имеет двух представителей в Совете Федерации. В настоящее время одного представителя избирает орган законодательной власти субъекта, второго назначает глава исполнительной власти субъекта. Главы исполнительной власти всех субъектов входят по должности в состав Государственного совета РФ, учрежденного Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. — совещательного органа, работающего под руководством Президента. Главы законодательной власти входят в так называемый Совет законодателей — совещательный орган, работающий на федеральном уровне под «опекой» палат федерального парламента.

Субъекты РФ имеют официальные представительства на федеральном уровне. Согласно Указу Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» (п. 5), учреждены представительства республик при Президенте РСФСР. Представительства других субъектов предусмотрены Указом Президента РФ от 2 апреля 1992 г. «О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации». Представительство обычно возглавляет заместитель главы органа исполнительной власти субъекта РФ. Задача представительства, с одной стороны, обеспечивать учет интересов субъекта на федеральном уровне, поддерживать его отношения с федеральными государственными органами; с другой — способствовать доведению до

органов субъекта федеральных интересов и принятию на местах необходимых решений.

В определенной мере субъекты РФ могут участвовать в формировании федеральных органов и назначении федеральных должностых лиц.

Ранее отмечалось, что прокурор субъекта РФ назначается Генеральным прокурором РФ по согласованию с субъектами РФ (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ). Перед назначением соответствующего лица его кандидатура проходит согласование как в органе законодательной власти субъекта, так и у высшего должностного лица субъекта. Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ дает субъекту РФ право внесения Президенту кандидатур на вакантную должность судьи Конституционного Суда РФ. Могут согласовываться с субъектами кандидаты на должности руководителей подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории соответствующего субъекта.

2. Влияние Российской Федерации на дела ее субъектов

Возможности Российской Федерации в ее влиянии на дела субъектов РФ шире, а в ряде случаев и радикальнее, нежели ответные возможности субъектов. Как известно, в федеративных отношениях Центр — всегда более инициативная сторона, к тому же ему надо думать о согласовании интересов федерации и субъектов, а также о том, чтобы отдельный субъект не поставил свои локальные интересы выше общегосударственных, чтобы он, в конце концов, соблюдал «федеральную дисциплину».

Главный способ обеспечения воздействия Российской Федерации на весь строй федеративных отношений и места в них субъектов —

конституционно-правовое регулирование федеративных отношений и положения субъектов РФ. Этой цели служит прежде всего Конституция РФ. Кроме того, в развитие Конституции принимаются федеральные законы, в том числе по предметам совместного ведения Федериции и ее субъектов, тем самым устанавливаются пределы осуществления соответствующих полномочий субъектами.

Важным средством влияния Федерации на субъекты является федеральный бюджет: Особенность Российской Федерации состоит в том, что подавляющая часть налоговых и иных финансовых источников поступает в федеральный бюджет, а затем при утверждении его на очередной финансовый год происходит уточнение отчислений, передаваемых в бюджеты субъектов РФ. Это позволяет как связать общегосударственные и региональные интересы, так и «держать» в зависимости от Федерации субъекты, поскольку средств всегда не хватает, и

134 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

даже при очевидной нуждаемости и проблемности какого-то субъекта объем их покрытия из федерального бюджета в немалой степени связан с тем, насколько хорошими являются отношения руководства субъекта с федеральными органами исполнительной власти.

Как уже отмечалось, Конституция РФ отнесла к ведению Федерации установление федеральным законом общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77), в соответствии с которыми каждый субъект выстраивает свою систему органов государственной власти.

Федерация устанавливает общие правила взаимоотношений своих органов власти и органов власти субъектов. Федеральные нормативные акты действуют на всей ее территории, значит, и каждого субъекта. Не требуется актов субъектов о введении в действие на их территории федеральных актов. Отдельные субъекты некоторое время назад

неправомерно допускали в своих конституциях, уставах возможность приостановления федеральных актов, если те не соответствовали интересам или законодательству субъектов. После прихода к власти в 2000 г. второго Президента РФ были предприняты радикальные меры по приведению законодательства субъектов в соответствие с федеральным законодательством, в том числе и по отмене подобных «прав» субъектов. Естественно, если субъект считает, что федеральныйакт противоречит законодательствусубъектаповопросамегособственного ведения, он может оспорить акт в компетентном федеральном суде.

Федеральные органы государственной власти осуществляют свои полномочия на всей территории страны, без изъятий со стороны Федерации и каких-либо ограничений со стороны субъектов РФ. Органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов действуют как

единая система исполнительной власти. Допускается создание органов исполнительной власти Федерации на территории субъектов.

Вопрос о рационализации системы управления территорией Федерации и взаимоотношений с ее субъектами постоянно находится в центре внимания федерального центра. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. 2004 г.) страна поделена на семь федеральных округов, назначен полномочный представитель Президента в каждом округе. Ранее были полномочные представители в субъектах РФ, порой назначались полномочные представители Президента для группы соседних субъектов РФ. Теперь в каждый субъект назначается федеральный инспектор или главный федеральный инспектор. Они подчиняются полномочному представителю Президента в соответствующем федеральном округе.

Федеральные округа и полномочные представители Президента в УТИХ округах стали как бы связующим звеном между федеральным центром и субъектами РФ. Они также должны способствовать более быстрому разрешению вопросов охраны правопорядка и управления некоторыми отраслями. Для этого на уровне федеральных округов создаются подразделения ряда федеральных государственных органов (например, есть заместители Генерального прокурора РФ, главные управления МВД России по соответствующему федеральному округу, органы юстиции, налоговые органы и др.).

Полномочный представитель Президента в федеральном округе не имеет каких-либо административных полномочий. Он поддерживает контакты с руководством, а также с общественными объединениями субъектов, собирает и обобщает информацию о состоянии дел в соответствующих субъектах. Такая информация доводится до сведения Президента, Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти. Мнение Полномочного представителя выявляется при назначении руководителя подразделения федерального органа исполнительной власти на данной территории. Представитель содействует решению субъектами РФ, входящими в федеральный округ, задач, представляющих для них общий интерес. Вместе с тем Полномочный представитель не вправе вмешиваться в деятельность органов законодательной и исполнительной власти субъектов, не может официально высказываться в поддержку каких-либо кандидатов при проведении региональных и федеральных выборов.

К ведению органов Федерации относится разрешение коллизий между органами Федерации и ее субъектов, органами власти различных субъектов. Прежде всего этим занимается Президент. Федерация в лице Конституционного Суда обладает правом оценки конституционности главных актов субъектов — конституций, уставов, а также их актов по вопросам ведения Федерации.

В последнее время развивается практика сотрудничества субъектов РФ и федеральных государственных органов в подготовке и оценке проектов нормативных актов субъектов. Особенно важную роль в этом процессе играет Министерство юстиции РФ. Проекты конституций, уставов субъектов, вносимых в них изменений, законов субъектов и иных нормативных актов направляются в Минюст, проходят здесь экспертизу по части их законности, соответствия федеральному законодательству, а порой и целесообразности принятия.

В практике федеративного строительства и взаимодействия Федерации и субъектов определенное значение имеют договоры между Федерацией и ее субъектами. Ранее говорилось, что основы сегодняшней Федерации в России были заложены Федеративным договором от

136 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

31 марта 1992 г. и конституционной реформой 21 апреля 1992 г. Конституция РФ (ч. 3 ст. 11) предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ на основе Конституции, Федеративного и иных договоров. Как уже говорилось, практика двусторонних договоров получила особое распространение в 1994—1999 гг., с осени 2001 г. реально можно говорить об отказе от договорного регулирования в пользу единства законодательного регулирования. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается теперь только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится ин'аче, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Проект договора о разграничении полномочий представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта высшим должностным лицом субъекта для одобрения. Проект договора одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа. О результатах рассмотрения проекта договора глава субъекта РФ сообщает Президенту РФ.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом и высшим должностным лицом субъекта. Далее Президент в течение десяти дней после подписания договора вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать 10 лет.

Досрочное прекращение действия (далее — расторжение) договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда. Расторжение договора по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного всту-

пившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора. Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон. Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через 30 дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию, В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора.

Говоря о средствах воздействия Российской Федерации на субъекты РФ, следует затронуть и меры конституционно-правовой ответственности субъектов (некоторые ученые называют ее «федеративной ответственностью»), применяемые Федерацией. В целом этот вопрос , посходит к более широкой проблеме так называемого федерального вмешательства, т.е. о системе мер и санкций, которые может применять федеративное государство к своим субъектам при нарушении субъектами либо на их территории конституции и законодательства, реальных угрозах жизни и безопасности населения, когда это делается самими субъектами либо они бессильны навести порядок, либо события и природная стихия требуют помощи центра.

Мы уже обращались в разделе первом книги к проблеме консти- туционно-правовой ответственности в федеративных отношениях. Напомним лишь, что ряд мер, отражающих вмешательство Федерации в дела субъектов, закреплен в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» (в ред. 2003 г.). Он допускает: полное или частичное приостановление на территории действия чрезвычайного положения полномочий органов исполнительной власти субъекта и органов местного самоуправления; приостановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и актов органов местного самоуправления в случае их противоречия Указу Президента о введении чрезвычайного положения; установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений.

На территории действия чрезвычайного положения указом Президента может вводиться особое управление этой территорией по-

138 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

средством создания временного специального органа управления либо федерального органа управления данной территорией.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 269) отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если:

а) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта РФ отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность субъекта по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышает 30% собственных доходов бюджета субъекта в последнем отчетном году;

в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допускается нарушение Конституции РФ, федерального закона, нормативных правовых актов Президента и Правительства, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

В случае, указанном в пп. «а», решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом по согласованию с Советом Федерации.

Вслучае, обозначенном в пп. «б», в субъекте РФ на срок до одного года по ходатайству Правительства решением Высшего Арбитражного Суда в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация в целях восстановления платежеспособности субъекта.

Вслучае, названном в пп. «в», решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта РФ допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента и (или) Пра- . вительства, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

§ 8. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

Под административно-территориальным устройством следует понимать деление территории государства, а вфедеративном государстве — его субъектов на части — территориальные единицы, врамках которых осуществляются определенные государственные функции и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются государственныеорганыилиорганыместногосамоуправления. Вкачестве равнозначного часто используется понятие «административнотерриториальноеделение».

Как говорилось в начале данного раздела, поскольку федеративное государство делится на части — субъекты федерации, по отношениюк федеративному государству в целом используется понятие «государственное устройство». А для обозначения внутренней территориальной организации субъектов федерации возможно применение категории «административно-территориальное устройство».

Таким образом, в условиях Российской Федерации понятие «ад- министративно-территориальное устройство» применимо в отношении субъектов РФ.

Категория «административно-территориальное устройство» существует давно. Одна часть понятия — «территориальное устройство» — носит всеобщий характер, поскольку государство или его части непременно делятся на территориальные единицы. Другая часть понятия — «административное устройство» — при своем возникновении предназначалась для того, чтобы в рамках территориальных единиц учреждать органы государственной администрации

иосуществлять государственное управление (общее, полицейское

ит.д.).

Прошло время, в рамках территориальных единиц стали создавать избираемые населением представительные органы власти, использовать институты непосредственной демократии — местные референдумы, обсуждения вопросов общегосударственной и местной жизни и т.п. Более того, с распространением идей местного самоуправления территориальные единицы явились базой для создания муниципальных, т.е. негосударственных, органов. Но понятие «административ- но-территориальное устройство» так и сохранилось в своем давнем словосочетании. Используя его сегодня, надо иметь в виду, что адми- нистративно-территориальное устройство субъекта РФ может быть базой для осуществления как государственного (административного) управления, надзорных и судебных государственных функций, так и местного самоуправления.

140 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

Чаще всего административно-территориальное устройство является двухуровневым. Если идти сверху вниз, первым уровнем будут единицы, входящие непосредственно в состав субъекта РФ — обобщенно говоря, сельские районы и крупные города; эти единицы являются территорией деятельности судов, прокуратуры, органов государственной безопасности, органов внутренних дел, органов государственной регистрации и т.п. (условно всех их можно именовать административными органами); одновременно на уровне данных территориальных единиц может осуществляться и местное самоуправление. Ко второму уровню относятся территориальные единицы, входящие в состав единиц первого уровня и являющиеся основой местного самоуправления.

Понятием «административно-территориальное устройство» охватываются следующие вопросы:

система территориальных единиц, порядок их образования и упразднения;

отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной категории территориальных единиц;

установление и изменение границ территориальных единиц; установление центров единиц, включающих в себя несколько на-

селенных пунктов; наименование и переименование территориальных единиц, от-

дельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменений в администра-

тивно-территориальном устройстве.

Все такие вопросы ранее относились к ведению Российской Федерации и регулировались Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов админист- ративно-территориального устройства РСФСР». Конституция РФ 1993 г. не назвала вопросы административно-территориального устройства среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Тем самым данные вопросы были отданы в ведение самих субъектов РФ. Не исключено, что Российская Федерация вновь возьмет на себя установление общих основ административно-территориаль- ного устройства субъектов. Ведь к ведению Федерации, согласно ст. 71 Конституции, относится «федеративное устройство и территория Российской Федерации». А каждая территориальная единица — это часть территории субъекта, а в конце концов и часть территории всего российского государства.

Субъекты РФ отражают вопросы административно-территори- ального устройства в своих конституциях, уставах, специальных зако-

нах. Причем в одних субъектах используется понятие «администра- тивно-территориальное устройство», в других предпочитают говорить просто о «территориальном» делении.

В основном субъекты РФ до последнего времени сохраняли прежнюю систему административно-территориального устройства и могли иметь такие виды административно-территориальных единиц:

1) города республиканского, краевого, областного, окружного значения — города, входящие непосредственно в республику, край, область, автономную область, автономный округ; эти города могут быть двух видов — состоящие из территории в пределах городской черты; состоящие изданной территории, а также прилегающих (присоединенных) территорий — это могут быть территории более мелких городов, поселков и сельских округов;

2)районы в сельской местности;

3)города районного значения — города, входящие в состав сельских районов;

4)районы в городах (городские районы);

5)сельские округа (волости, сельсоветы) — административно-тер- риториальные единицы в сельской местности, включающие в себя от 5—6 до 14—20 сел и деревень вместе с прилегающей к ним территорией (полями, пастбищами, лесами и т.п.); сельские округа (волости, сельсоветы) входят, как правило, в состав сельских районов, хотя иногда могут входить и в состав территории города, находящегося в ведении субъекта РФ;

6)поселки рабочие, курортные, дачные, которые могут входить как в состав сельских районов, так и городов, районов в городах.

Отдельные небольшие населенные пункты в сельской местности — села, деревни, аулы, мелкие поселки обычно не являются самостоятельными административно-территориальными единицами и входят в состав сельских округов (волостей, сельсоветов). Тем более это относится к хуторам, отдельно расположенным группам домов (например, на железнодорожном разъезде), которые обычно не считаются самостоятельными населенными пунктами и приписываются к селам, деревням или поселкам. Однако большие населенные пункты могут быть самостоятельными территориальными единицами. Например, станицы — населенные пункты проживания казаков в Ростовской области, Краснодарском и Ставропольском краях и др. — в зависимости от численности населения имеют статус таких админи- стративно-территориальных единиц, как города, поселки, сельские округа, или же не имеют статуса административно-территориальных единиц и входят в состав, как правило, сельских округов, сельсоветов.