учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

82 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

стали просто республиками в составе Российской Федерации, большинство автономных областей преобразовано в республики.

Но центр воспротивидся попытке Свердловской области в 1993 г. стать Уральской Республикой. На этом примере хорошо видно, что центр был категорически против преобразования в республики территориальных субъектов и, следовательно, такого варианта их переименования. Спрашивается, почему? Вероятно, потому, что республика, будучи по ст. 5 Конституции РФ государством, все равно сохраняет более высокую меру самостоятельности. А центр опасается явлений сепаратизма и не хочет создавать для них новую почву.

Таким образом, вопрос о наименовании субъекта может быть напрямую связан с перспективами государственного устройства России. Если оно станет унитарным, и теперешние субъекты РФ станут просто административно-территориальными единицами, прежние республики получат новые наименования — например губерний.

4. Последовательность перечисления субъектов в Конституции РФ

Последовательность расположения субъектов в конституции федерации может зависеть от: а) величины населения субъекта — от большего к меньшему; б) экономического потенциала субъекта — тоже от большего к меньшему; в) времени вступления в федерацию — по хронологии, а при одновременном вступлении — от численности населения или экономического потенциала; г) алфавитного критерия. Очевидно, что факторы «а», «б» и «в» в большей или меньшей мере подчеркивают неравенство субъектов, а федерации, как правило, объявляют о равноправии субъектов. Поэтому наиболее нейтрален последний фактор — располагать субъекты в конституционном перечне по алфавиту.

Но подходит ли это для российской Конституции? Почему избрана именно теперешняя последовательность субъектов в ее ст. 65? Если они по ст. 5 Конституции РФ равноправны, почему в перечне сначала идут республики, затем края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа?

Как нам представляется, теперешний порядок перечисления в Конституции РФ субъектов остался в наследство от того времени, когда национальный принцип построения Российской Федерации был связан только с автономными республиками (теперь — республиками) в ее составе. В тот период края, области, города республиканского подчинения были административно-территориальными единицами и не могли быть равными с республиками. Автономные области и автономные округа входили в состав соответственно краев и областей,

т.е. были по рангу заведомо ниже не только республик, но и краев, областей (девять из десяти автономных округов и сейчас остаются в составе края, областей).

Вопрос о том, можно ли изменить этот порядок, упирается в плоскость того, нужно ли это делать? Архаизмы сопровождают всю нашу жизнь, и мы научились с этим мириться. Поэтому надо полагать, что порядок перечисления субъектов в ст. 65 Конституции РФ ни в коей мере не означает возвышения одних субъектов над другими, все они равноправны (ст. 5).

5. Критерии образования нового субъекта Российской Федерации

Критерии образования нового субъекта РФ не изучены. Создается впечатление, что вопрос о том, кому быть субъектом РФ, лежит целиком в плоскости политических отношений, а конституционно оформляется лишь тогда, когда участники соответствующего процесса признали целесообразным создать новый субъект, упразднить его, преобразовать, слить с другим, разделить и т.д.

В советский период вопрос о критериях создания субъекта федерации если порой и рассматривался, то лишь применительно к союзным республикам. Практически отправной точкой разговора была позиция, высказанная И.В. Сталиным при принятии Конституции

СССР 1936 г. Он полагал, что образование новой союзной республики возможно по критериям, позволяющим ей существовать в качестве самостоятельного государства. Она должна, во-первых, иметь достаточно большое население — не менее одного миллиона человек; вовторых, обладать необходимым экономическим потенциалом; в- третьих, иметь окраинное положение в Союзе ССР, поскольку лишь в этом случае можно реализовать право на выход из СССР и на независимое существование.

Эти критерии спустя десятилетия подвергались критике, тем более что мировое развитие давало примеры возникновения официально независимых государств и членов ООН, не обладавших указанными критериями: и население у некоторых составляло меньше миллиона, и экономическая слабость была очевидной, и даже пример нахождения независимого государства внутри территории другого государства также имеется. Опровергая доводы Сталина, наши ученые не смогли сформулировать критерии создания новых союзных республик. И ряд автономных республик, располагаясь внутри РСФСР, непрочь был стать субъектами СССР исходя из численности населения и хозяйственного потенциала. Причем в 1990 г. они добились соответствующего законодательного решения, и возникла новая

84 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

«головная боль» — республики, входящие только в состав СССР, и республики, входящие в СССР и еще в состав союзной республики.

Вопрос о критериях образования нового субъекта Российской Федерации остается открытым.

Автор этих строк пытался сформулировать критерии создания нового субъекта и его непосредственного вхождения в Российскую Федерацию'. С определенными модификациями они могут быть приняты во внимание и в настоящее время.

Во-первых, должна быть налицо способность территории по экономическим, организационным, а в определенных случаях и по национальным факторам быть субъектом Федерации.

Экономическую состоятельность территории, претендующей на статус субъекта РФ, надо рассматривать как ее способность иметь экономическую достаточность, т.е. обеспечивать себя либо вообще без дотации центра, либо с минимумом дотации. Экономический фактор связан и с тем, что территория вносит свой вклад в общегосударственное разделение труда, производит продукцию, потребляемую не только на-ее территории, но и за ее пределами, в состоянии ввозить и потреблять продукцию других регионов на взаимовыгодной экономической основе, обеспечивать удовлетворение части потребностей общегосударственного рынка рабочих мест.

Организационный фактор многогранен, связан с управляемостью территории и проявляется по крайней мере в следующих позициях: необходимость обособленного управления данной территорией; способность территории к самоуправлению, т.е. подготовленность ее населения к созданию органов государственной власти, органов местного самоуправления, а если понадобится, то и к решению вопросов путем непосредственного волеизъявления — референдума.

Национальный фактор имеет значение для тех районов, где компактно проживают определенные национальные группы, и связан с их желанием посредством обособленной единицы — субъекта РФ — выражать также и свои национальные (этнические) интересы. Естественно, национальный фактор имеет меньшее значение в районах проживания национально однородного населения (например, в русскоязычных краях и областях). Национальный фактор не снимает экономических и организационных аспектов, не является самоцелью, поскольку национальные интересы можно учитывать как в отдельном субъекте РФ, так и в районах, образованных с учетом национального состава населения в существующих субъектах РФ.

Во-вторых, субъект РФ целесообразно образовывать в случае, если есть необходимость в нем с точки зренияразделения властей по вертикали, потребностей соответствующей территории вразнообразных связях вне этой территории.

С точки зрения уровня отношений и разделения властей вопрос о самостоятельном субъекте РФ должен возникать тогда, когда управление соответствующей территорией в рамках имеющихся субъектов РФ неэффективно и себя не оправдывает. Тогда следует создать новый субъект и вывести его на прямые отношения «Российская Федерация — данный субъект». Что при этом меняется? Если одна территория состоит в другой, то наличествует сильный фактор административного управления сверху вниз. Образование субъекта РФ и его прямое выведение на связи с Федерацией приводит к возникновению конституционно-правовых отношений между ними. Они, эти отношения, становятся рангом выше.

Фактор внешних организационных связей — один из ключевых при создании субъекта РФ. Речь идет о следующем. Если подавляющее большинство вопросов, возникающих на данной территории, благополучно может быть разрешено (и разрешается) на уровне субъекта, в который территория входит, нет необходимости в прямом выходе на уровень Российской Федерации. Если же в хозяйственной, социальной и другой жизни территории возникает все больше и больше вопросов, которые приходится решать за пределами того субъекта РФ, в который территория входит, это неизбежно подталкивает к мысли о создании самостоятельного субъекта.

При создании нового субъекта порой приходится брать во внимание фактор «совместимости», «взаимоуживаемости» территорий и их населения. Если между ними нет ничего общего, если они чужды друг другу, не могут найти общего языка, а тем более враждуют, наконец, если попросту претендуют на самостоятельное существование с сохранением самых добрых соседских отношений — Надо задуматься над тем, не лучше ли создать новые субъекты, вывести отношения на федеральный уровень.

В-третьих, о новом субъекте РФ речь можно вести и тогда, когда для соответствующей территории на базе ее экономического и управленческого потенциала требуется собственная нормативная правовая база для организации дел и жизни населения, а также для учета природных, хозяйственных, бытовых и других условий территории.

86 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

6. Порядок образования нового субъекта Российской Федерации

Конституция РФ предусматривает три варианта решения вопроса о создании нового субъекта РФ. Согласно ч. 1 ст. 137 Конституции: «Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации». Из этой нормы очевидно: во-первых, нужны общие правила насчет порядка решения соответствующих вопросов — для этого принимается специальный федеральный конституционный закон; во-вторых, каждый конкретный случай образования нового субъекта также оформляется федеральным конституционным законом, принимаемым на базе норм общего закона.

В российском законодательстве более определенными являются первый и второй варианты образования нового субъекта РФ — т.е. путем принятия в Российскую Федерацию такого субъекта и путем образования нового субъекта на базе существующих субъектов.

По вопросу о том, является ли изменение конституционно-право- ' вого статуса субъекта вариантом создания нового субъекта, ясности нет. С одной стороны, этот субъект уже был в составе Федерации, с другой, состав Федерации корректируется, в перечень субъектов, названный в ст. 65 Конституции, вносятся изменения, значит, перед нами иной «расклад» субъектов. Эта неясность обусловлена еще и тем, что непонятно само выражение «изменение конституционноправового статуса субъекта». Допустим, республика стала областью или наоборот — хотя по ст. 5 Конституции единица остается в числе равноправных субъектов РФ, реальный статус субъекта все-таки изменяется, да и очевидно, что налицо новый субъект РФ. По данному поводу надо ждать соответствующего конституционно-правового регулирования.

Вопросы создания нового субъекта путем принятия территории в состав РФ или же образования нового субъекта на базе существующих урегулированы Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. (в ред. от 31 октября 2005 г.) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Этот Закон обозначил, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ «в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части». А образование нового

субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ и не связанная с принятием в РФ иностранного государства или его части.

Решение вопросов о принятии или об образовании нового субъекта оформляется конкретными федеральными конституционными законами по каждому случаю.

Закон от 17 декабря 2001 г. гласит, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе. Должны соблюдаться государственные интересы России, принципы ее федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их со- циально-экономические возможности.

Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. Инициатором принятия как всего иностранного государства, так и части его территории в Российскую Федерацию выступает само иностранное государство.

В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства ему предоставляется статус республики, если международным договором Российской Федерации и этого государства не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором Российской Федерации и соответствующего государства.

Надо сказать, что Закон от 17 декабря 2001 г. никак не обозначил ситуацию: как быть, если включаемая в состав Федерации территория и существующий субъект (либо его часть) хотят объединиться в один— новый — субъект РФ? Логически следует предположить, что решение этого вопроса станет как бы вторым этапом и будет подпадать под группу норм Закона, касающихся образования нового субъекта РФ.

Что касается порядка образования в составе Российской Федерации нового субъекта на базе существующих, Закон четко обозначил

88 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

лишь один вариант: такое образование может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов

РФ. Образование в составе Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению.

Закон ничего не говорит о таких возможных случаях образования нового субъекта, как: разделение существующего субъекта на отдельные субъекты; создание нового субъекта путем выделения частей территорий из имеющихся субъектов; отказ субъекта от самостоятельного статуса и вхождение в другой субъект в качестве его территории. Законодатель ориентируетлишь на один путь образования нового субъекта РФ.

Инициатива образования в составе Федерации нового субъекта принадлежит тем субъектам, на территориях которых образуется новый субъект (по терминологии Закона «заинтересованные» субъекты РФ). Их предложение направляется Президенту РФ. Оно должно быть обоснованно и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономи- ческих и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются: а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов в отношениях с органами государственной власти Федерации, другими субъектами; б) Предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта РФ, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта; г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта; д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта и согласованная формулировка вопроса, выносимого на референдум.

Президент РФ уведомляет о полученном предложении об образовании нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных

субъектов после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ. В случае поддержки Президентом инициативы заинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта (и только в согласованной формулировке!) выносится на референдумы заинтересованных субъектов. В случае, если в одном или нескольких, но не более чем в половине заинтересованных субъектов такие референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты референдумов будут признаны недействительными, в этих субъектах может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов вопрос об образовании нового субъекта получил одобрение. Если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта все-таки не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из субъектов, инициатива образования в составе Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами не ранее чем через год.

Президент РФ вносит проект федерального конституционного закона об образовании в составе Федерации нового субъекта в Государственную Думу. Этот проект может быть внесен, если на референдумах заинтересованных субъектов были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта. Проект должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов), а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы: а) формирование органов государственной власти нового субъекта; б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) правопреемство нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов в отношениях с органами государственной власти Федерации, другими субъектами, иностранными государствами и международными организациями; г) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта; д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта; е) действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта.

90 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

Федеральное Собрание принимает в установленном порядке федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта Российской Федерации, в котором разрешаются указанные выше вопросы.

Возникает вопрос: допустима ли просто ликвидация субъекта РФ? Во-первых, ни в Конституции РФ, ни в иных актах ни слова не сказано о том, что в Российской Федерации невозможна ликвидация субъекта по решению центра, хотя с учетом печальных фактов в истории СССР

такая норма не была бы излишней. Во-вторых, также не обозначено, что невозможно исключение субъекта из состава Российской Федерации в качестве меры конституционно-правовой ответственности. Правда, в ч. 5 ст. 66 Конституции РФ записано, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Но названные нами ситуации вряд ли подходят под «изменение статуса» субъекта. Надо отметить как положительный факт, что Федеральный конституционный закон 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» (так же как и его предшественник 1995 г.) не допускает решения судьбы субъекта РФ на всероссийском референдуме.

§ 2. Принципы федеративного устройства

На каких принципах — основополагающих началах — строится Российская Федерация? Как указывалось ранее, в соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 5) федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов страны. И согласно той же ст. 5 субъекты РФ равноправны. С учетом сказанного о структуре и особенностях образования Российской Федерации, а также с учетом положений Основного Закона сформулируем следующие принципы Российской Федерации.

/. Построение Российской Федерации на сочетании национальнотерриториального и территориального начал

В период существования СССР, характеризуя принципы советской федерации, исследователи, как правило, отмечали, что она строится по национальному признаку. Основания для такого утверждения были, поскольку субъектами Союза ССР являлись союзные республики, создаваемые по национальному принципу, и это отражалось в

их наименованиях (Грузинская ССР, Узбекская ССР и т.д.). Но все-та- ки это была федерация, построенная не просто по национальному, а по национально-территориальному признаку. Иначе говоря, лишь компактно проживающие на определенной территории нации доходили в реализации своего национального суверенитета до создания государств и становились субъектами федерации. Так, субъектом

СССР являлась Армянская ССР, выражавшая интересы тех армян, которые проживали на ее территории, а отнюдь не всех армян, живших в СССР, хотя по численности последних было больше, нежели армян в Армении.

Становясь субъектом СССР, соответствующая республика как государство выражала интересы не только той нации, которая дала имя государству, но и всех других граждан, проживающих на данной территории, т.е. и в этом отношении субъект федерации был организован по территориальному признаку. Здесь уже в основе субъекта был не национальный суверенитет, а народный суверенитет, т.е. граждане любых национальностей образовывали единый народ, его интересы и власть республика олицетворяла как государство. К примеру, немалое число узбеков и русских проживало на территории Таджикистана. Титульная нация — таджики вместе с гражданами и названных, и других национальностей образовывали единое целое — народ Таджикистана, интересам которого служило данное государство.

На последнем этапе существования СССР, когда волна борьбы за самостоятельность субъектов достигла неимоверных размеров, в ряде союзных республик представители националистически настроенной властной элиты из числа титульной нации хотели записать в конституциях, что республика является государством данной нации и тем самым как бы отделить граждан других национальностей от «своего» государства, иначе говоря — отождествить свою нацию с народом. В некоторых государствах — бывших республиках СССР — и сейчас не скрывают своего намерения сделать людей других национальностей гражданами второго сорта.

Для сегодняшней Российской Федерации этот вопрос также не абстрактен. В ее составе имеются 21 республика, одна автономная область и 10 автономных округов. Это единицы, имеющие национальное начало в своем образовании и названии. Если утверждать, что они построены по национальному признаку, это может вызвать кое-где представления об особом статусе нации, давшей имя соответствующему субъекту, о ее приоритетах в органах власти и т.п. Между тем эти единицы созданы не только по национальному, но и по территориальному признаку, т.е. они объединяют всех граждан, проживающих на соответствующей территории. Безусловно, национальный момент в

92 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

ряде отношений учитывается, например, в плане языка, образования, культуры, обычаев и т.п. Однако он не может иметь абсолютного значения и не дает права считать соответствующий субъект образованием лишь данной нации, иметь большее число депутатов в местном парламенте, главу исполнительной власти субъекта РФ из числа лиц непременно титульной нации и т.д.

О национально-территориальном принципе, положенном в основу структуры Российской Федерации, надо говорить также в связи с фактором, который для России абстрактен, но вообще не упомянуть о нем было бы неверно. Речь идет об идее сообществ (общин) из граждан соответствующей национальности или языка и создании федерации как союза этих общин. Такого рода федерация существует, например, в Бельгии, где ее субъекты представлены тремя языковыми сообществами (общинами) — фламандским (голландский язык), валлонским (французский язык) и немецкоязычным. Занимаются сообщества преимущественно вопросами национального образования, языка и культуры. Однако подавляющая часть граждан соответствующей языковой группы проживает компактно, и со временем в стране все-таки пришлось обозначить границы языковых территорий. Кроме того, для управления административными делами страна поделена на три области, при этом для фламандцев территория языковой общины и области совпадают, немецкоязычная обшина находится в составе валлонской области, а в качестве третьей области выступает регион Брюсселя, где проживают как валлоны, так и фламандцы. В этой федерации языковый и территориальный принципы как бы разделены, но на самом деле они переплетаются.

Представить себе такую федерацию в России трудно — слишком много возникнет проблем. Допустим, мы решили создавать нацио- нально-языковые сообщества как субъекты РФ. Если свое межтерриториальное сообщество образуют, к примеру, татары, из которых примерно одна треть проживает в Татарстане, или буряты, имя которых сегодня упоминается в названии одной республики и двух автономных округов, неумолимо дело дойдет и до создания русского сообщества. Казалось бы, что здесь плохого? Однако создание таких сообществ может привести к разобщению, конкуренции интересов сообществ, к их противостоянию.

В общем, идею паннационального единства лучше воплотить в на- ционально-культурной автономии, а основой федерации оставить национально-территориальный признак. Причем к национальнокультурной автономии надо относиться осторожно — она должна объединять только тех лиц соответствующей национальной принадлежности, которые живут за пределами территории компактного про-

живания данного этноса, если эта территориия получила статус республики или национально-территориального образования.

Новым для России стало введение Территориального признака в федеративное устройство, т.е. считавшиеся ранее административнотерриториальными единицами края, области, города федерального подчинения стали субъектами РФ. Тем самым прежние администра- тивно-территориальные единицы не превратились в государства, однако уровень обычных административно-территориальных единиц переросли: у них есть свои полномочия как у субъектов РФ и право теми или иными способами либо участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации, либо воздействовать на этот процесс; они вправе — на базе общефедеральных принципов и при координирующей роли Федерации — формировать и проводить свою (внутреннюю) политику, строить систему своих органов и организацию местного самоуправления, иметь бюджет и налоги; имеют собственное законодательство (ранее они нормативно регулировали определенные общественные отношения, но среди их актов не было таких, как уставы и иконы); спорные вопросы на федеральном уровне эти субъекты теперь тоже решают путем согласительных процедур, органы Федерации не могут отменять их акты, если требуется, обращаются в этих целях в Конституционный Суд РФ и другие суды; эти субъекты РФ получили право на представительство на федеральном уровне, на внесение проектов федеральных законов, обращений к Президенту или Правительству РФ, запросов в Конституционный Суд РФ.

Как известно, в этих субъектах большинство населения являются русскими. Почему же мы тогда говорим о реализации здесь территориального, а не национально-территориального принципа? Не следует ли утверждать, что каждый из этих субъектов как бы воплощает частицу национального суверенитета русской нации? Дело в том, что суверенитет нации — это обобщенная категория, относящаяся к нации в целом. В этом плане интересы русских выражает все российское государство. А отдельные края, области, города существуют не для воплощения русской идеи, а для рационализации управления. Естественно, они учитывают то, что большинство здесь составляют русские. Однако не абсолютизируют этого.

В республике обобщенной категорией для всех, кто на данной территории проживает, является понятие «народ». Оно охватывает всех людей, которые здесь проживают, независимо от их национальной принадлежности, и республика должна выражать интересы всех. В национально-территориальных и территориальных субъектах РФ все проживающие здесь люди охватываются категорией «население», и она воплощает единство всех граждан независимо от их националь-

94 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

ной принадлежности. Естественно, так же как республика наряду с интересами всех лиц воплощает интересы и титульной нации, давшей имя республике, край, область, город федерального значения воплощают интересы русских, которые здесь проживают, а также граждан иной национальной принадлежности.

2. Принцип государственной целостности

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Суть этого принципа состоит в том, что Россия представляет собой не арифметическую сумму субъектов РФ, а единое государство со своим суверенитетом и территорией.

В Российской Федерации государственным суверенитетом обладает лишь государство в целом. Суверенитет выражается, помимо прочего, и в предоставлении государством своим субъектам достаточно широкого круга прав, в осуществлении которых они самостоятельны, хотя и должны считаться с интересами Федерации и других субъектов.

Конституция РФ 1993 г. применяет категорию «суверенитет» лишь по отношению к Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4) Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3 ст. 4).

Итак, государственная целостность как принцип Российского федеративного государства означает:

его территория едина и неделима; власть органов Российской Федерации распространяется на всю

территорию страны в рамках полномочий, отнесенных к ведению Федерации;

субъекты РФ не обладают государственным суверенитетом; они не имеют права выхода из Федерации;

во внутренних делах и международном общении Россия координирует усилия субъектов, но гарантирует самостоятельность и независимость в осуществлении их собственных полномочий;

Россия связана своим субъектным составом, определенным Конституцией, и не может его изменить в одностороннем порядке.

3.Принцип равноправия и самоопределения народов

вРоссийской Федерации

Этот принцип Федерации отражен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, где сказано, что федеративное устройство основано, в том числе, на «рав-

ноправии и самоопределении народов в Российской Федерации». Принцип этот, скажем прямо, несколько туманен, попробуем в нем разобраться.

Категория «народ» в Конституции РФ используется в словосочетаниях «многонациональный народ Российской Федерации» (преамбула, ст. 3) и «народы в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 5).

Понятием «многонациональный народ Российской Федерации» охватываются все граждане Российской Федерации независимо от возраста и национальной принадлежности. Естественно, возникает вопрос: кого надо считать, образно говоря, структурной единицей многонационального народа — отдельного индивида или же национальные группы людей? Полагаем, что основой многонационального народа являются не национальные группы, а именно индивиды различной национальной принадлежности (независимо от этой принадлежности). Если считать, что в многонациональный народ Российской Федерации входят национальные группы людей, это неизбежно предполагает предварительное национальное расслоение индивидов. В таком случае национальная принадлежность начинает «давить» на индивида. Категория «многонациональный народ» учитывает возможное желание индивида принадлежать к той или иной национальной группе, однако предполагает единство индивидов как совокупной основы государственности безотносительно к национальной принадлежности.

Всловосочетании «народы в Российской Федерации» речь идет не

о«народах Российской Федерации», а о «народах в Российской Федерации». Следовательно, базой государства являются не отдельные «народы» (даже в их совокупности и единстве), а единый многонациональный народ Российской Федерации.

Вгеографическом и этнографическом смыслах под народами подразумеваются живущие в Российской Федерации группы людей, объединенные разными факторами — национальным происхождением, общностью среды обитания, психологии и т.д.

Но в правовом смысле к категории «народ» надо подходить с позиций, устоявшихся в международном сообществе. Характеризуя данный принцип Российской Федерации, народом следует считать совокупность людей, проживающих на определенной территории и являющихся гражданами данного государства.

Народ может быть представлен лицами одного национального происхождения и языка, т.е. если на данной территории проживают люди одной национальной принадлежности, тогда понятия «народ» и «нация» совпадают. Отсюда в ряде стран эти понятия используются как однозначные (например, во Франции понятием «нация» обозна-

96 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

чаются все граждане данного государства, хотя по национальному и расовому происхождению они могут дифференцироваться, но такой подход сложился в данной стране еще в те времена, когда сюда не было огромного наплыва лиц разных цвета кожи и языков).

Если же на территории проживают лица разного национального происхождения, относящиеся к числу граждан данного государства,

все они в совокупности также образуют категорию «народ». В этом плане данная категория является основой народного суверенитета как власти народа, т.е. всех людей, живущих на данной территории.

Следовательно, говоря о равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации как о принципе федеративного устройства, надо исходить из следующего.

Равноправие народов означает, что Федерация учитывает и обеспечивает равное положение всех народов, представленных как мононациональными, так и многонациональными группами людей, их право на участие в федеративных отношениях. Независимо от того, являются ли народы «субъектообразующими» или нет, они живут на равном положении в Российской Федерации.

Самоопределение народов надо понимать как их право на самоуправление, на самостоятельное решение вопросов своей жизни. Помимо этого, самоопределение народов предполагает и их право определить свою судьбу в государственно-правовом плане. В принципе это может выражаться в двух видах возможностей: а) создать свое государственное образование в виде государства (республики) или автономии; б) отказаться от создания собственного государственного образования. Самоопределение народов не предполагает обязательного создания каждым из них «своего» субъекта Российской Федерации. Например, многие народы Дагестана издавна довольствуются обычным территориальным делением республики, которое в немалой степени учитывает национальную пестроту населения, не претендуют на свои национально-территориальные образования. А интересы народов отражены на государственном уровне данной Республики, что

иолицетворяет самоопределение народов Дагестана.

Вистории национально-государственного строительства разных стран право народов на самоопределение чаще всего связывается с созданием своего государства или государствоподобного (автономного) образования. И это понятно — ведь создание своей националь- но-государственной или национально-территориальной единицы является не только выразительным средством самоопределения народа, но и инструментом его защиты. Однако в принципе о самоопределении народа можно говорить и тогда, когда он отказывается от создания подобной формы и довольствуется признанием его прав на

национальные язык, образование, культуру, обычаи, ремесла и быт. К сожалению, без создания национально-государственной или на- ционально-территориальной формы трудно организовывать соответствующую деятельность и ее финансирование. И нередко народы, плохо подготовленные к делам управления, все-таки создают (или получают сверху) свое национально-государственное либо нацио- нально-территориальное образование. А фактически не они управляют своими делами, а граждане других национальностей, проживающие на данной территории (наиболее яркое тому подтверждение — автономные округа в Российской Федерации).

Итак, право на самоопределение по современной концепции и конституционному законодательству России это право:

народов (следовательно, и однонациональных и многонациональных групп граждан) на выбор формы своего бытия в Российской Федерации;

на самоуправление своей жизнью, делами территории, на которой они компактно проживают.

Конституциянепредусматриваетсамоопределениянацийвплотьдоих отделения, выхода из Российской Федерации с образованием самостоятельного государства либо вхождением в состав другого государства.

Как известно, в период существования Союза ССР право на выход было закреплено за союзными республиками с момента образования

СССР. Его предусмотрели Декларация об образовании СССР 1922 г., Конституции СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г. При сильной центральной власти, при единой, централизованной и не разбитой на национальные отряды по федеративному принципу правящей компартии осуществить право на выход из Союза ССР было немыслимо. Не случайно тогда и не было никакого регулирования данного вопроса.

И как только центробежные тенденции стали сильнее, роль КПСС как единой силы и стержня федерации ослабла, многие республики «вспомнили» о своем праве на выход. Центр был вынужден проявить активность — появился Закон СССР от 3 апреля 1990 г. «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР».

Как известно, принятие данного Закона не остановило центробежные процессы. В конечном счете, с одной стороны, ряд союзных республик «явочным порядком» заявил о своем суверенитете и выходе из СССР, не задумываясь о необходимости учета Закона; с другой стороны, и органы Союза ССР не требовали применения Закона, бо"- лсе того, принимали решения о признании независимости отдельных республик.

Российская Федерация по отношению к самоопределению и праву на выход свои позиции формулирует следующим образом:

а) признается самоопределение не наций вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, а народов как их право на выбор своей судьбы внутри Российской Федерации и на самоуправление. Право на выход не предусмотрено Конституцией РФ. В этом плане позиция России корреспондирует международным документам, которые также не поддерживают право на самоопределение как право на выход из государства, провозглашая обязанность государств создавать такие условия для развития этнических групп, при которых у них бы отпадала сама необходимость говорить об отделении;

б) самоопределение народа и выбор им какой-либо формы своего устройства в условиях Российской Федерации не может быть лишь делом самого этого народа; все вопросы решаются совместно, причем право окончательного решения остается за Федерацией.

Завершая анализ данного принципа нашей Федерации, не будем уклоняться от вопроса: как быть, если какой-то народ не хочет оставаться в составе России, создавая форму своей самоорганизации? Вероятно, сначала надо испробовать все возможные варианты урегулирования статуса при условии пребывания в Федерации. Если ничего не получается, стороны могут подумать о цивилизованном «разводе». При этом следует убедиться, что такова воля именно всего народа, а не стоящих у власти правителей, выраженная демократическим путем на референдуме на соответствующей территории с учетом мнения не только титульной нации, но и всех других граждан, постоянно проживающих на данной территории. Далее стороны в течение определенного переходного периода решают все вопросы собственности, долгов, гражданства, выезда за пределы соответствующей территории какого-то круга лиц и т.д. По окончании переходного периода бывший субъект Федерации становится для нее иностранным государством (или частью другого государства).

Понимая сложность этой проблемы, все-таки не надо ее замалчивать. Гуманное решение лучше, чем насильственное сохранение в своем составе какого-то народа — ведь тогда начинаются повстанческие выступления, войны и т.п. Кстати, мирный вариант (так же, как и упоминавшаяся ранее категория «потенциального суверенитета) выбивает почву из-под ног националистов и политических авантюристов, которые свои личные амбиции выдают за желания всего народа. При мирном варианте именно народ решает сам свою судьбу, а не становится заложником националистических лидеров и движений, спекулирующих на его чувствах.

4. ПринциправноправиясубъектовРоссийскойФедерации

Этот принцип закреплен в ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции РФ:

«1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации...

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

В отличие от предыдущего принципа, где речь шла о равноправии народов в Российской Федерации, вданном принципе подчеркивается равноправие структурных единиц самого федеративного государства — его субъектов.

Равноправие субъектов РФ имеет два аспекта.

Во-первых, субъекты РФравны в правах друг с другом. Несмотря на разные наименования, согласно принципу равноправия они имеют один и тот же объем прав. Это означает, что:

когда субъекты наделяются федеральным законодательством ка- кими-то вопросами ведения и полномочиями, они являются одинаковыми для всех без исключения субъектов;

вопросы собственного ведения для всех субъектов предопределяются фактом их нахождения в составе Федерации, субъект не вправе установить для себя особые предметы ведения и полномочия, не соответствующие характеру федеративного государства.

Разумеется, в рамках дозволенного каждый субъект вправе проявить свое усмотрение, что-то урегулировать более подробно, в чемто ограничиться минимумом норм; принцип равноправия в данном плане означает лишь то, что субъект, пока не проявивший своей активности в регулировании соответствующего вопроса, сможет это сделать позже. К примеру, многие субъекты РФ собственным миграционным законодательством регулируют порядок въезда и пребывания на их территории. Другие субъекты также могут это сделать. Однако никто из субъектов при регулировании вопросов миграции не должен нарушать или ограничивать права человека и гражданина.

Во-вторых, равноправие субъектов означаетравненство между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. С одной стороны, ни у кого нет каких-либо преимуществ на особое представительство в федеральных органах, на привилегированное положение при рассмотрении вопросов, с другой, федеральные органы не имеют юридических оснований и не должны фактически выделять какие-то субъекты из общей массы и строить с ними отношения на иной, особой основе, чем со всеми. Например, если Конституция РФ допускает договоры о разграничении предметов ведения

100 Глава 21. Конституционно-правовой статус РФ в современных условиях

и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов, такие договоры не могут противоречить Конституции и устанавливать иное, по сравнению с ней, разделение компетенции между Федерацией и конкретным субъектом.

В связи с принципом равноправия еще раз обратим внимание на проблему так называемой асимметричной федерации, о которой частично говорилось ранее. Она получила хождение как раз тогда, когда стали складываться конституционно-правовые основы нового федеративного устройства Российской Федерации. Объявляя субъектами РФ различные по статусу на тот момент единицы: республики (государства); автономные (национально-государственные) образования — автономную область и автономные округа; административнотерриториальные единицы — края, области, города федерального значения, Россия вынуждена была определенное время учитывать, а то и сохранять неравное положение субъектов. Во-первых, это обусловливалось необходимостью учета более высокого уровня государственной интеграции и участия в делах Федерации одних субъектов. Во-вторых, требовалось время для того, чтобы другие субъекты из территориальных и национально-территориальных единиц поднялись на уровень внутрифедеративных отношений.

Ущербность идеи асимметричной федерации, даже ее опасность для федеративного строительства в России стала очевидной достаточно быстро, когда отдельные субъекты стали добиваться более высокого ранга, когда пошла волна двусторонних договоров субъектов и Федерации, определяющих их преимущества перед другими субъектами. В Конституции РФ 1993 г. было отдано предпочтение симметричной федерации. Конечно, субъекты могут быть различными по экономическому потенциалу, уровню культуры и т.п. Но юридически они находятся в одинаковом положении.

5. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Этот принцип отражен в ч. 3 ст..5 Конституции РФ. Хотя она говорит о том, что одной из основ федеративного устройства является разграничение предметов ведения и полномочий «между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», в целом есть основания подходить к вопросу шире: в Российской Федерации существует разграничение предметов ведения и полномочий не только между органами, но и между самой Федерацией и ее субъектами. К тому же ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ говорят о ведении и о совместном ведении Федерации и ее субъектов, а не их органов.

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве является основой рациональной организации общегосударственного и регионального управления.

Мы уже отмечали различные варианты разграничения предметов ведения и полномочий внутри федерации. Россия избрала такой путь, при котором определены: а) предметы ведения и полномочия исключительно Федерации; б) предметы совместного ведения Федерации и се субъектов, внутри которых каждая сторона имеет собственные полномочия; в) наконец, все остальное относится к числу предметов ведения и полномочий самих субъектов.

Конституция РФ называет предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72). Их круг весьма широк, внутри каждого какие-то полномочия осуществляет Россия, какие-то — субъекты. Все, что остается за пределами ст. 71 и 72 Конституции РФ, есть компетенция субъектов. Таким образом, федеральная Конституция не перечисляет в полном объеме предметы ведения и полномочия субъектов, а исходит из принципа — что не в ведении Федерации, то в ведении субъектов.

Вопросы, отнесенные ст. 71 и 72 Конституции к ведению Федерации, можно в принципе назвать вопросами исключительного ведения или исключительной компетенции Российской Федерации.

В свою очередь, вопросы, остающиеся в ведении субъектов, также есть основания отнести к их исключительной компетенции, поскольку органы Федерации не вправе решать их вместо субъектов.

Специальные гарантии реализации рассматриваемого принципа содержатся в ст. 76 Конституции РФ. i

Во-первых, она дает право Российской Федерации осуществлять федеральное нормативное правовое регулирование общественных отношений. В ч. 1 ст. 76 говорится, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, «имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации». А согласно ч. 2 ст. 76, «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

Во-вторых, Конституция дает право субъектам осуществлять «собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов», вне пределов компетенции Федерации (ч. 4 ст. 76).