учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

42 Глава 19. Общая характеристика государственного устройства

Ряд аспектов реальных отношений между государствами-членами делает сообщества более тесными объединениями, чем просто меж- дународно-правовые союзы. Например, в Европейском союзе введены: единое гражданство, прямые выборы депутатов его парламента в государствах-членах, единая валюта, обязательность решений органов Союза на территории государств-членов (европейское право), свободное передвижение граждан по территориям государств и др. На повестке дня — принятие Конституции Европейского союза. Поэтому в исследованиях объединению даются разные оценки — международноправовое объединение, конфедерация, федеративное государство.

СНГ пока остается международно-правовым объединением. Однако Союз Белоруссии и России с ликвидацией границ и таможенных барьеров, введением единого гражданства, во многом единого статуса граждан, единой валюты, принятием Конституции Союзного государства — это, возможно, перспектива перехода от международноправового объединения, каким пока объявлен Союз, к федеративному союзу двух государств, а возможно и других республик СНГ, которые захотят к ним присоединиться. Однако при подобном развитии событий Россия и Белоруссия, а также другие присоединившиеся государства неизбежно становятся субъектами федерации со всеми вытекающими последствиями, включая положение на международной арене, приоритет федерального законодательства, единые государственные органы Союза, единые вооруженные силы и т.д.

§ 5. Проблема суверенитета государства

Проблема государственного суверенитета так или иначе частично затрагивалась нами ранее. Но в связи с вопросами государственного устройства надо вновь ее коснуться.

Напомним, что в общих чертах суверенитет государства — это имманентно (внутренне) присущее его свойство. Оно выражается в такиххарактеристиках, какверховенство, единство, самостоятельность и независимость государства и государственной власти. Верховенство означает, что только народ или полномочные государственные органы отражают (закрепляют) в конституции и иных нормативных правовых актах весь строй общественных отношений и внутригосударственную организацию. Единство заключается в том, что на всех уровнях осуществления власть государства обладает одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности. Самостоятельность и независимость государства и государственной власти проявляются в

их действиях, самостоятельных и не зависимых как от политических организаций в данной стране, так и от иностранных государств и международных организаций. Разумеется, влияние на государственную власть при реализации ее функций оказывается и внутри страны, и извне, это естественно, но их замена внутренними, зарубежными или международными структурами невозможна. Суверенитет государства распространяется на все его внутренние и внешние дела, а в пространственном отношении — на всю территорию государства. Конституционные основы суверенитета государства отражены в Конституции РФ.

С позиций теории конституционного права наиболее важные аспекты проблемы государственного суверенитета связаны с: возникновением (происхождением) суверенитета государства; возможностью или невозможностью наряду с суверенитетом всего государства суверенитета у частей государства.

Самая простая трактовка происхождения суверенитета государства обусловлена фактором возникновения самого государства. Нет государства — нет суверенитета, появилось государство — возник и государственный суверенитет. В этом плане очевидно, что из рассмотренных выше форм государственного единства государственным суверенитетом обладают унитарные и федеративные государства, но его нет у конфедерации — как у любого международно-правового союза государств, суверенитетом обладают члены конфедерации.

Что касается внутренних аспектов, в унитарном государстве его административно-территориальные части не могут обладать государственным суверенитетом.

Если же говорить о федеративном государстве, то суверенитетом обладает лишь сама федерация.

Насчет происхождения суверенитета федеративного государства на разных этапах развития науки теории государства и конституционного права выстраивались разные модели. Обобщенно они таковы:

а) до образования такого государства суверенитетом обладали учредители федерации, с образованием федеративного государства оно автоматически приобрело суверенитет как неотъемлемое свойство, а учредители утратили суверенитет;

б) с образованием федеративного государства учредители передали ему свой суверенитет, поэтому суверенитет федеративного государства является не самостоятельной категорией, а суммой суверенитетов учредителей;

в) с образованием федеративного государства учредители передали емутолько часть своего суверенитета, другую частьоставляют в своем

44 Глава 19. Общая характеристика государственного устройства

распоряжении, поэтому суверенитет федеративного государства является суммой, слагаемой из переданных ему частей суверенитетов го- сударств-учредителей, наряду с которым сохраняется и ограниченный суверенитет субъектов федерации;

г) модификация из вариантов «б» и «в»: с образованием федеративного государства появляется его суверенитет, который складывается из двух частей: первая часть — свой суверенитет; вторая часть — сумма, слагаемая из суверенитетов (либо частей суверенитетов), переданных учредителями (это, мол, и объясняет, что федеративное государство выступает и от себя, и в интересах своих субъектов), при этой модификации субъекты отказываются либо от всего своего суверенитета, либо от его части;

д) с образованием федеративного государства у него появляется государственный суверенитет, но и субъекты федерации сохраняют свой полный суверенитет, и обе стороны взаимодействуют в осуществлении своей компетенции с учетом обладания суверенитетом;

е) с образованием федеративного государства у него появляется свой суверенитет, а у учредителей суверенитет переходит в категорию так называемого потенциального суверенитета, он восстановится, если федерация разрушится, и бывшие учредители вновь станут самостоятельными членами международного сообщества.

Каждая из приведенных конструкций имеет свои идеи и предполагает разный статус как субъектов, так и федерации.

Так, все варианты, при которых суверенитет федерации включает в себя, как сумму, суверенитеты субъектов («б» — «г»), не позволяют ей быть сильным государством и ставят федерацию практически в зависимость от субъектов, поскольку вольно или невольно предполагают восприятие федерации не как самостоятельного государства, а как конгломерата субъектов.

Теории, при которых наряду с суверенитетом федерации субъекты имеют ограниченный суверенитет (вариант «в»), а тем более «полный» суверенитет (вариант «д»), в нашей стране имели хождение в советское время. При принятии Конституции СССР 1936 г. власть говорила об ограниченном суверенитете союзных республик, в период появления Конституции СССР 1977 г. возобладала идея полного суверенитета союзных республик. В качестве официоза они были рассчитаны на гармонию внутрисоюзных отношений, предполагали полную координацию федерацией действий союзных республик, в том числе и внешнеполитических, даже провозглашалось право союзных республик на выход из Союза ССР. Практические отношения в СССР

строились на жестком централизме, самостоятельность республик

была весьма относительна, а идеи суверенитета — пропагандистскими. Как только начались разлады внутри федеративного союза, идея суверенитета субъектов и право на выход стали «работать» на развал федерации.

С точки зрения прочности федерации и ее долгого («вечного») существования, разумеется, надо исходить из того, что с созданием федерации субъекты не передают, не делятся с нею суверенитетом, а утрачивают его, и единственнофедерацияобладаетгосударственнымсуверенитетом. России пришлось решать данную проблему, и она однозначно записала в своей Конституции, что государственным суверенитетом обладает только российское государство в целом.

Однако есть момент, который заслуживает специального внимания, и он связан с направлениями проявления суверенитета и с природой субъектов федерации. Суверенитет имеет внешнеполитическое и внутриполитическое проявления. Само собой разумеется, государство, в том числе и федеративное, единственно обладает внешнеполитическим суверенитетом. Оно также имеет право на воплощение своей воли во внутриполитических делах. Говоря же о субъекте федерации, надо констатировать: если какое-то территориальное образование становится субъектом федерации, его природа существенно меняется. Во внешнеполитических делах субъект либо перестает вообще участвовать, либо делает это по скромному кругу вопросов при координирующей роли федерации и не решает ключевых проблем международных отношений, обороноспособности и безопасности страны. Но во внутриполитических делах субъект делит вопросы управления с федерацией. И в тех делах, которые ему переданы, субъект самостоятелен, более того, федерация должна либо вообще сюда не вмешиваться, либо корректно искать взаимопонимания с субъектом. Поскольку самостоятельность — одна из сторон суверенитета, возможен тезис о том, что субъект федерации обладает суверенитетом в своих внутренних делах. Некоторые зарубежные федерации (например, Мексика) используют для характеристики субъектов (штатов) слова о том, что они суверенны в вопросах своей внутренней жизни. Видимо, о такой формулировке можно вести речь и в Российской Федерации, это способствовало бы большему взаимопониманию между Федерацией и особенно такими ее субъектами, как республики. Не надо только для субъектов использовать выражение «государственный суверенитет», достаточно говорить просто о «суверенитете», о «суверенности», подразумевая ту самую самостоятельность

восуществлении своих полномочий по управлению делами субъекта,

окоторой мы сказали и которая обеспечивается в сотрудничестве с федерацией и при ее координирующей роли.

46Глава 19. Обшая характеристика государственного устройства

Инесколько слов о потенциальном суверенитете. И.В; Сталин говорил в свое время (в связи с принятием Конституции СССР 1936 г.), что потенциальным суверенитетом обладают союзные республики в составе СССР. Обусловливался такой подход правом республик на выход из СССР, при реализации которого они стали бы независимыми государствами и обрели суверенитет. Правда, потенциальный суверенитет трактовался еще и как ограниченный суверенитет, хотя методологически это необоснованно: ограниченный суверенитет всетаки как бы наличествует, в то время как потенциальный суверенитет — подразумеваемая категория, суверенитета нет в период пребывания в федерации, но он появляется при выходе из нее. Впоследствии высказывания Сталина подвергались критике теми, кто полагал: союзные республики обладают полным государственным суверенитетом в составе Союза ССР.

В наши дни петербургский ученый А.А. Ливеровский предлагает по отношению к субъектам Российской Федерации использовать категорию «потенциального суверенитета» и видит ее позитивную роль: предвосхищаются возможные исторические события, поддерживается бесконфликтность во внутрифедеративных отношениях1. Другими словами: в федеративном государстве надо всегда помнить о том, что оно состоит из субъектов, и если им плохо, они будут стремиться к выходу из федерации, и в этом случае их потенциальный суверенитет может перерасти в реальный (если они станут субъектами международного права). Следовательно, федерации должны все делать для того, чтобы субъекты чувствовали себя комфортно и не помышляли о разрыве с федерацией, при котором их потенциальный суверенитет перейдет в новое качество.

1 См.: Ливеровский А.А. Актуальные проблемы федеративного устройства России. СПб., 2002. С. 86.

Глава 20 КРАТКАЯ ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УСТРОЙСТВАРОССИИ

Литература

Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России: В 4 кн. М., 1992, 1993; Автономия, федерация и национальный.вопрос / Подред. В.И. Гессена. СПб., 1906; Грибовский В.М. Государственноеустройство и управление Российской Империи. Одесса, 1912; Гурвич Г.С. Принцип автономизма и федерализма в советской системе. М., 1924; Дорогим В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960; Златопольский Д.Л. СССР — федеративное государство. М., 1967; Златопольский Д.Л. Разрушение СССР

(размышление о проблеме). М., 1998; История национально-государствен- ного строительства в СССР. Т. 1. Национально-государственное строительство в переходный период от капитализма в социализму. 1917—1936; Т. II. На- ционально-государственное строительство, в период социализма и строительства коммунизма. 1937—1978. М., 1979; Кириченко М.Г. СССР: нацио- нально-государственное устройство (конституционные основы). М., .1982; Кислицын И.М. Вопросы теории и практики федеративного строительства Союза ССР. Пермь, 1969; Кокошкин Ф. Областная автономия и единство России. М., 1905; Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг, 1917; Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. Ростов-н/Д, 1970; Коркмасова К.Д. Национально-государственное устройство СССР. Ростов-н/Д, 1984; Кремнев П.П. Распад СССР: международно-правовые проблемы. М., 2005; Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977; ОшеровС.Я. Союзная республика в социалистической федерации. М., 1948;Ядли- енко В.И: Конфедерация, федерация и Союз советских республик. Одесса, 1923; Равин СМ. Принцип федерализма в советском государственном праве. Л., 1963; Станкевич ЗА. Историко-правовые аспекты распада СССР: Дисс....

докт. юрид. наук. М., 2002; Судницын Ю.Г. Национальный суверенитет. М, 1958; Чертков А.Н. Древнерусская Федерация. Первый опыт федерализма в России // Журнал российского права. 2000. № 2, 3; Чистяков О.И. Взаимоотношения советских республик до образования СССР. М., 1955; ЧистяковО.И. Национально-государственное строительство в РСФСР в годы гражданской войны (1918—1920). М., 1964; ЧистяковО.И. Становление Российской Федерации (1917—1922). М., 1966 ; То же. 2-е изд., репринтное. М., 2003; Шумков Д.В. Государственный суверенитет России: история и современность. СПб., 2002.

48 Глава 20. Краткая история государственного устройства России

§ 1. Дореволюционный период (Российская империя)

Царская Россия была унитарным государством, претерпевающим различные административные реформы. Их подробное рассмотрение — предмет истории отечественного государства и права. В нашем кратком обзоре отметим, что в России использовалась строго централизованная и бюрократизированная губернская система управления, вместе с тем существовали специфические моменты, характерные для ряда национальных районов страны.

В 1708 г. при Петре I было учреждено восемь губерний. В 1775 г. указом Екатерины II «Учреждения для управления губерний» их образовано 23, а к концу ее правления их стало 50. В XX в. в предреволюционный период число губерний составляло 78.

Екатерина предполагала, что губерния будет общей и единственной единицей административно-территориального деления России. Однако вскоре она отступила от этого плана и в 1781 г. губернии группируются по наместничествам или генерал-губернаторствам.

Впоследствии основная масса губерний не стала входить в гене- рал-губернаторства или наместничества и управлялась по так называемому Общему Учреждению, т.е. непосредственно центральной властью — таковых в начале XX в. было 49.

Генерал-губернаторства или наместничества используются для управления преимущественно окраинными территориями (исключением было Московское генерал-губернаторство), в их состав включаются как губернии, так и другие административно-территориальные единицы (области, округа, остров).

В начале XX в. существовало семь генерал-губернаторств: Варшавское (десять губерний на территории бывшего Царства Польского), Виленское (губернии Виленская, Ковенская, Гродненская), Киевское (губернии Киевская, Подольская, Волынская, Черниговская), Иркутское (губернии Иркутская, Енисейская, область Якутская), Приамурское (области Забайкальская, Амурская, Приморская, остров Сахалин), Степное (области Акмолинская, Семипалатинская, Семиреченская), Московское.

Генерал-губернаторы были выше по рангу и имели право доклада непосредственно Царю. Главы административных единиц, входивших в состав генерал-губернаторств, могли сноситься с центром только через генерал-губернаторов. Мнение последних запрашивалось, если мероприятия центра касались единиц, входивших в состав гене- рал-губернаторств. Губернаторы обычных губерний подчинялись министру внутренних дел.

Отношение к специфике национальных районов при конструировании территориальных единиц не было однозначным в царской России.

Так, из приведенных выше данных можно видеть, что территории Украины, Белоруссии, Прибалтики были поделены по генерал-губер- наторствам и внутри их по губерниям без какого-то учета национальных особенностей.

Польша в 1815 г. получила дарованную российским Императором Конституцию, могла иметь свои местные органы управления и даже парламент. Внимание к Польше демонстрировалось наличием особого наместника из числа членов Императорского дома. Но в дальнейшем, надо полагать, не без учета польских выступлений против России, самоуправление было свернуто, а с 1874 г. учреждается Варшавское генерал-губернаторство во главе с генерал-губернатором вместо наместника, состоящее из десяти губерний.

Великое княжество Финляндское приравнивалось к генерал-гу- бернаторству, состояло из восьми губерний, но имело свои органы управления, воглавлявшиеся генерал-губернатором, парламент, самостоятельность в местных делах, вплоть до своих денежных знаков, был и специальный центральный орган управления по делам княжества.

Для управления Северным Кавказом и Закавказьем был создан Кавказский край, аналогичный генерал-губернаторству. В него входили Терская и Кубанская области, а также губернии Тифлисская, Кутаисская, Елисаветпольская, Эриванская, Бакинская, Черноморская, области Дагестанская, Карсская, округ Закатальский. Управление краем поручалось царским указом наместнику, который имел права и гражданского управления, и главнокомандующего войсками, расположенными в пределах края, и войскового атамана кавказских казачьих войск. На территории Средней Азии был создан Туркестанский край, состоявший из трех областей (Сыр-Дарьинская, Ферганская, Самаркандская) и равнозначный генерал-губернаторству. Во главе края стоял генерал-губернатор, находившийся «под высшим заведованием» военного министра. В делах местного управления и суда на территориях краев учитывались обычаи народов и нормы шариата. В свою очередь при подготовке и принятии общегосударственных решений запрашивалось мнение царской местной администрации.

Таким образом, в административно-территориальном устройстве царской России используются такие единицы, как генерал-губерна- торства, края, губернии, области, округ, остров (Сахалин). Имелись и четыре города (Санкт-Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь-Ени-

50 Глава 20. Краткая история государственного устройства России

кале), выделенных из состава губерний и образующих так называемые градоначальства, подчиненные центральной власти (по современной терминологии —- города центрального подчинения). В официальном аспекте можно говорить об отсутствии территориальных единиц, образованных по национальному признаку, но национальный фактор и местные условия учитывались при организации местного управления, а также при подготовке центральных государственных решений и нормативных актов.

§2. Подходы к форме государственного устройства России

вXIX — начале XX в.

Вопрос о форме государственного устройства России в реальности был связан с двумя факторами: во-первых, чему отдать предпочтение — монархической или республиканской форме правления; вовторых, с национальным вопросом, поскольку в это время Россия уже была многонациональным государством.

Те, кто видели Россию монархией, конечно, связывали государственное устройство с унитарной формой, поскольку трудно было представить в то время монархическое государство федеративным. Правда, в наши дни есть федерации, являющиеся по форме правления монархией — причем как с наследственным монархом (Бельгия, где внутренняя организация государства и положение субъектов все-таки больше напоминает республику), так и с монархом, избираемым монархами частей государства (Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия). Но все же это исключение, большинство федераций — республики.

В монархическом государстве обычно может обсуждаться лишь вопрос о пределах самостоятельности мест. В России, бывшей до начала XX в. абсолютной монархией, на местах были представители царя, обладавшие широкими полномочиями, но это была самостоятельность не в смысле передачи власти от центра местам, а как поручение представлять центральную власть на местах.

Что касается национального вопроса, то, думая о необходимости его разрешения с учетом интересов наций и народностей, и оппозиционные, и лояльные к власти политики чаще всего выступали против федерации, поскольку она неизбежно ведет к такой организации управления государством, при которой национальные области могут обособиться от центра, и это приведет к развалу страны.

Сошлемся на высказывание П.И. Пестеля — одного из знаменитых декабристов. В «Русской правде» — его проекте усовершенствова-

ния государственного устройства России говорится: «Что же в особенности касается до России, то дабы в полной мере удостовериться до какой Степени федеративное образование Государства было бы для нее пагубно, стоит только вспомнить из каких разнородных частей сие огромное Государство составлено. Области его не только различными Учреждениями управляются, не только различными Гражданскими Законами судятся но совсем различные языки говорят совсем различные Веры исповедуют, жители оных различные происхождения имеют, к различным Державам некогда принадлежали; и потому ежели сию разнородность еще более усилить чрез федеративное образование Государства, то легко предвидеть можно что сии разнородные Области скоро от Коренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет тогда не только свое Могущество, Величие и Силу, но даже может быть и бытие свое между большими или Главными Государствами. Она тогда испытает все Бедствия и весь неизъяснимый вред нанесенные Древней России Удельною Системою, которая также ни что иное была как род федеративного Устройства Государства. И потому есты ли какое нибудь другое Государство может еще сомневаться во вреде федеративного Устройства, то Россия уже никак сего сомнение разделять не может: она горькими опытами и долголетними бедствиями жестоко заплатила за сию ошибку в прежнем ее Государственном Образовании. А по сему, соединяя все сии Обстоятельства в общее соображение постановляется Коренным Законом Российского Государства что всякая мысль о федеративном для него Устройстве отвергается совершенно яко пагубнейший вреди величайшее Зло. Избегать надлежит всего того что посредственно или непосредственно, прямо или косвенно, открыто или потаенно к таковому Устройству Государства везти бы могло»1.

Это мнение, высказанное в первой трети XIX в., перекликается с тем, что произошло при использовании федеративной формы государственного устройства в России XX в.

Вероятно, разговор о федерации в России был бы возможен, если бы прежде был решен принципиальный вопрос об отказе от монархии в пользу демократической республики. Однако и переход России к республике сам по себе не означал предпочтения федеративной формы государственного устройства. Были высказывания и в пользу федерации, например у других декабристов. И все-таки в основном и оппозиционные социал-демократические партии, возникшие в Рос-

1 Конституционное право России. Основные законы, конституции и документы XVIII—XX веков. Хрестоматия / Сост. А.П. Угроватов. Новосибирск, 2000. С. 114.

52 Глава 20. Краткая история государственного устройства России

сии в конце XIX — начале XX в., и многие легально возникшие в XX в. буржуазные политические партии были за республику с сохранением унитарного государственного устройства.

Правда, для России обычно предметом обсуждения была государственная федерация как форма решения национального вопроса. Другой вариант организации федеративного государства, где федерацию следует рассматривать в качестве формы связи единого государства с самостоятельностью субъектов, их самоуправлением (наиболее типичный пример — США), т.е. без связи с национальным вопросом, для России не был актуальным.

Например, вслед за французом П.Ж. Прудоном известный русский революционер и мыслитель М.А. Бакунин был сторонником федерации как союза самоуправляющихся единиц: индивиды объединяются в коммуны, коммуны — в провинции, провинции в нации, нации — в Соединенные Штаты Европы, а затем — всего мира1. Высший уровень союза самоуправляющихся единиц заменяет собой государство. Однако эта идея федеративной организации не стала популярной.

Практически все, кто касался федерации, непременно связывали проблему с многонациональным составом населения России и видели пути ее решения в рамках не федерации, а унитарной формы государственного устройства. В том числе за унитарное государство и против государственной федерации в России выступали до 1917 г. соци- ал-демократы — большевики, т.е. те, кто затем пришли к государственной власти в России и провозгласили в ней федеративную форму государства. Спрашивается, почему все были против федерации и за унитарное государство?

Можно ли видеть главную причину в том, что неизбежно возникал вопрос о субъектах такой федерации, и особенно о том, какое место займут в ней Великороссия и русские как государствообразующий фактор в Российской Империи? Эту причину нельзя исключать, однако надо рассматривать в комплексе причины предпочтения унитарного государства федеративному в России. Попытаемся сформулировать эти причины по логике того времени (обращаем на это внимание читателя).

Во-первых, совершенно очевидно, что федерация предполагает определенную деконцентрацию власти, передачу ее на места. Если в

1 См.: Бакунин М.А. Федерализм, социализм и антитеологизм // Бакунин М.А. Избр. соч.: В 4 т. Т. 1. Лондон, 1915. С. 89. Приводится по: ЗлатопольскийД.Л. СССР — федеративное государство. М., 1967. С. 15.

России побеждает демократическая или социалистическая революция, то создается новое государство. По мнению умеренных демократов — это демократическая республика, по мнению большевиков — социалистическое государство трудящихся, т.е. беднейших слоев населения. Политическая суть государства — в данном случае не основное, главное — у нового государства будут грандиозные задачи в интересах народа. И решать такие задачи легче в условиях унитарной формы и сильного центра.

Во-вторых, федеративная структура государства может вызвать ряд нежелательных последствий для управления страной, общения людей, их психологии и самосознания.

Так, унитарная форма предполагает общегосударственное управление решением задач, возникающих у демократического (социалистического) государства. В федерации неизбежны элементы национально-территориальной обособленности. Это особенно подкрепляется чрезмерным ростом национального самосознания. Национальная гордость перерастает в самовозвышение. Развивается национализм, им начинают пользоваться местные лидеры, тем более из национальной буржуазии и интеллигенции. Население фактически становится их заложником, замыкается в своих узконациональных интересах, они ставятся выше общегосударственных. Возникают упреки центру по поводу невнимания, недостаточного внимания к субъекту. Начинается то, что сегодня характеризуют словами «тянуть одеяло на себя». В конце концов это ведет к ослаблению, а то и разрушению централизованного государства.

В-третьих, развитие капитализма в России сломало национальные экономические перегородки, возник общегосударственный рынок (сегодня сказали бы — единое экономическое пространство). Унитарное государство способствует тому, чтобы это и далее сохранялось. Федеративная структура может вызвать препятствия развитию единого общегосударственного рынка производства.

Таким образом, унитарное государство в России после демократической (социалистической) революции продолжило бы слом национальных перегородок, укрепляло бы связи граждан (трудящихся) разных национальностей, развивало бы общегосударстенный экономический рынок, обеспечивало более быстрый переход от отсталых, местами патриархальных отношений к современным формам жизни и общения людей на всей территории России.

В-четвертых, социал-демократы — большевики помышляли о всемирной социалистической революции, о создании всемирного государства рабочих и крестьян. И конечно, о каком-то их делении по национальному признаку не следовало вести речи.

54 Глава 20. Краткая история государственного устройства России "

Это не означало, что у партий не было своих программ и предложений по формам решения национального вопроса в России. Особый интерес представляет программа, сформулированная В.И.Лениным.

Каждая нация имеет право на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Причем В.И. Ленин предлагал довольно демократичный механизм решения вопроса о самоопределении. В своих «Тезисах по национальному вопросу» (1913 г.) он говорит, что признание социал-демократами права всех национальностей на самоопределение предполагает требование об отделении «исключительно на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования населения данной территории»1. В другой работе — «О праве наций на самоопределение» (1914 г.) предполагается решение этого вопроса не центральным парламентом, а только парламентом (сеймом, референдумом и т.п.) отделяющейся области2. Таким образом, в голосовании участвуют либо все граждане, проживающие на данной территории, либо представляющий их всех парламент, но никак не одни люди соответствующей национальной принадлежности (этот тезис не излишне помнить и в наши дни, когда некоторые националисты считают, что на территориях своего проживания коренные народы обладают абсолютным правом решать все проблемы,

, не считаясь с гражданами других национальностей, издавна проживающими на той же территории).

Однако большевики не проповедуют отделение. Они против федерации и считают, что национальный вопрос может быть решен при сохранении единого централизованного российского государства, в рамках которого каждой нации обеспечивается право на самоопределение созданием национально-территориальной автономии.

Суть такой автономии связана с обоими словами, входящими в данное понятие, т.е. группа людей, относящихся к одной нации или народности, имеющая историческую территорию своего компактного проживания, связанная общим языком, самобытностью, укладом жизни, культурой, создает, если того хочет, свою национально-терри- ториальную (областную) автономию как национально-государствен- ную форму разрешения своего национального вопроса. Эта нацио- нально-территориальная (национально-государственная) единица входит в состав единого, унитарного государства и претендует на учет им своих интересов, а также имеет разные возможности представлять эти интересы на общегосударственном уровне.

Большевики против замены национально-территориальной автономии национально-культурной автономией, при которой люди, относящие себя к соответствующей национальности независимо от места их проживания, записываются в названную автономию и создают свой орган самоуправления в масштабах государства. Такая автономия, объединяя людей по признаку национальной принадлежности, языка, культуры, грозила бы стать средством их обособления от граждан, проживающих рядом и относящихся к иным национальностям.

Другие политические силы и партии также исходили из того, что в национальных районах России после ее превращения в демократическую республику надо отказаться от органов власти центра на местах и создавать свои органы. Собственно, без этой идеи нельзя было рассчитывать на поддержку населения данных районов.

§3. Создание РСФСР

Вбогатом на политические события и кризисном 1917 г. особенно надо выделить такие судьбоносные моменты: отречение царя от власти; реальная ликвидация монархической формы правления; развитие демократической республики, официальное провозглашение России Республикой 1 сентября 1917 г.; сильное ослабление центральной государственной власти. На этом фоне в национальных районах начались процессы создания национальных государств и провозглашения их независимости.

Инициаторами этих процессов были национальная интеллигенция, исходившая как из благородных мотивов, так и своих амбиций на занятие руководящих постов и сохранение имен в национальной истории, а также национальная буржуазия, у которой к сказанному еще добавлялось желание поставить «местное» государство на службу своим капиталам. Оказалось, что идеи национальной независимости, национальной гордости, национального самосознания довольно легко покоряют всех, в том числе многих местных рабочих и крестьян, для которых идея «своего» государства была выше идеи «интернационального братства».

В результате к осени 1917 г. национальные государства-республи- ки были провозглашены на многих так называемых национальных окраинах России. Например, в апреле 1917 г. образуется Центральная Рада — постоянный государственный орган Украины, в августе 1917 г. — Белорусская Рада. В ноябре 1917 г. буржуазно-демократиче- ские партии приходят к власти в Армении, Грузии, Финляндии и др.

56 Глава 20. Краткая история государственного устройства России

Создаваемые здесь правительства и государства желали быть независимыми от России и объявляли о своей независимости. От прежней Российской империи реально остается лишь Великороссия.

Видя развал российского государства, центробежные тенденции и создание буржуазных республик в национальных районах, В.И. Ленин не только говорит о том, что повсеместно надо добиваться победы советской формы государственного правления, восстановления государственного единства, но интенсивно размышляет о формах связи центра и мест. В своих высказываниях начиная с апреля 1917 г. он, ранее определенно выступавший против федерации, уже использует формулировки «создание общего государства», «объединение в союз», «братский союз». В речи на 1 Всероссийском съезде Советов в июне 1917 г. он провозгласил: «Пусть Россия будет союзом свободных республик»1. Но об оформлении союза в федеративную форму государственного устройства еще не заявляется.

После прихода большевиков к власти в октябре 1917 г. предпринимаются усилия по восстановлению государственного единства на территории бывшей царской России. Естественно, вопрос о форме этого союза остается ключевым. От более отвлеченных слов о «союзе» В.И. Ленин переходит к идее государственной федерации. В написанном В.И. Лениным «Манифесте к украинскому народу с ультимативными требованиями к Украинской раде», опубликованном 6 (19) декабря 1917 г. в виде объявления «О признании Советом Народных Комиссаров народной Украинской Республики и о предъявленном Центральной раде ультиматуме ввиду ее контрреволюционной деятельности» говорится, что СНК признает народную Украинскую Республику, ее право совершенно отделиться от России или вступить в переговоры с Российской Республикой о федеративных и тому подобных взаимоотношениях между ними2.

Идея федерации официально провозглашается и закрепляется в конституционно-правовых документах в январе 1918 г. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов 31 (18) января 1918 г., записывается: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик»3. В отдельной резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республи-

1 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 32. С, 286.

2См.: Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик. Сборник документов. М., 1973. С. 53.

3Там же. С. 70-72.

ки» говорится: «Российская Советская Социалистическая Республика учреждается на основе добровольного союза народов России как федерация советских республик этих народов»1.

Представители партии большевиков возглавили на местах борьбу на установление там советской власти, против местных националистов и национальной буржуазии. Но и там, где такая борьба оканчивалась успехом, вновь создаваемые органы советской власти (по аналогии с центром — съезды Советов) провозглашали образование хотя и советских, но независимых республик. Большевики не могли отвлечься от того, что одним из ключевых пунктов их программы по национальному вопросу было право наций на самоопределение — вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. И раз уж развитие пошло по пути образования независимых государств, надо было считаться с этим фактом и с учетом его искать пути связей национальных районов и центра. Довольно четко сказал об этом в своих мемуарах известный партийный и государственный деятель советской эпохи А.И. Микоян, начинавший революционную деятельность в Азербайджане: «Мы, бакинцы, на основе опыта работы в Азербайджане, пришли к выводу, что привлечь на сторону Советской власти широкие рабочие массы, крестьянство, демократическую интеллигенцию невозможно, если мы будем отрицать необходимость национального Азербайджанского государства. Мы выступили за признание Азербайджана как национального государства с тем, чтобы он стал государством советским, находящимся в тесной связи и дружественных отношениях с Советской Россией»2.

Итак, центр не собирается смириться с уходом новых республик из российского государства, но и новые республики, также советские, не помышляют своего существования без России. Это их принципиально отличало от провозглашенных в 1917 г. на соответствующих территориях буржуазных республик, которые хотели быть независимыми от России. И поскольку независимые государства создаются, надо признавать их независимость и одновременно думать об образовании нового союза с этими государствами.

Поэтому начиная с конца 1917 г. принимается серия документов советской власти о признании независимости соответствующих республик. В одних случаях признается независимость буржуазной республики в надежде на победу там советской власти, чего все же не

1 Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик. С. 72-73.

2Микоян А. Из воспоминаний о Серго Орджоникидзе // Юность. 1966. № 10.

С.11.

58 Глава 20. Краткая история государственного устройства России

произошло (Финляндия), в других — признается независимость провозглашенных советских республик, где впоследствии все же не удалось сохранить советскую власть (Эстляндская Советская Республика, Советская Республика Латвия, Литовская Советская Республика). Наконец, это и признание независимости советских республик, с которыми впоследствии сложилось более тесное единство (Украина, Белоруссия, Закавказские республики).

Но каким будет новый союз республик, сложно было ответить. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа не случайно говорилось: «Вместе с тем, стремясь создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций России, III съезд Советов ограничиваетсяустановлением коренных начал федерации Советских Республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном Правительстве и в остальных советских учреждениях»1.

Содержание документов 1918г. позволяет сказать, что главным вопросом стало лишь провозглашение самой федерации. Но трудно понять, какого рода федерация намечалась. По логике того времени прежде всего подразумевался союз русской нации, представленный Великороссией, и иных наций-ewe ее. Однако и нации внутри России также заявляли о своем самоопределении. Следовательно, не исключалась и более широкая федеративная организация, охватывающая союз всех наций на территории бывшей России (т.е. русских и других наций, проживающих и вне, и внутри Великороссии).

В будущем отношения с другими республиками и отношения внутри РСФСР стали принципиальными для определения судеб и вообще отечественного государственного устройства и для выбора вариантов федерации.

Но в 1918 г. идет пока общий разговор о путях объединения, очевидно, прежде всего из-за элементарной неясности — что предпочесть.

Казалось бы, учреждается федерация, состоящая из республик. Но в резолюции III съезда Советов «О федеральных учреждениях...» говорится, что «способ участия советских республик, отдельных областей в федеральном правительстве, областей, отличающихся особым

1 Образование и развитие Союза Советских Социалистических Республик. Сборник документов. С. 71—72.

бытом и национальным составом, равно как и разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской Республики, определяется немедленно по образовании областных советских республик Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Центральными Исполнительными Комитетами этих республик». Неясно, упоминание о республиках и об областях подразумевает разные виды субъектов федерации или это лишь разные слова.

Чуть далее читаем: «Все местные дела решаются исключительно местными Советами. За высшими Советами признается право регулирования отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий. Центральная Советская власть обязана следить за соблюдением основ федерации и представляет Российскую Федерацию Советов в ее целом. На центральную власть возлагается также проведение мероприятий, осуществимых лишь в общегосударственном масштабе, причем, однако, не должны быть нарушаемы права отдельных, вступивших в федерацию, областей». Вступившие в федерацию области — это те же республики или что-то другое? Вопрос отнюдь не праздный.

В июле 1918 г. принимается первая советская Конституция. Первым разделом в нее включается Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. В ней, как и ранее, провозглашается, что Российская Советская Республика «учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Но в ст. 11 Конституции РСФСР читаем: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы». И далее: «Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику».

Эти формулировки не добавляли ясности в вопросе о том, кто будет входить в состав РСФСР. Возможно, дело не только в отделении от Великороссии бывших национальных окраин. На территории самой Великороссии также образуются различные республики, коммуны, иные образования. Одни не симпатизировали советской власти, по мнению историков, имели характер белых режимов. Но другие-то провозглашали себя советскими. И, надо полагать, центральной советской власти приходилось думать о том, как найти с ними общий язык. До принятия Конституции РСФСР такого рода образований было провозглашено не так уж мало — советская социалистическая

60 Глава 20. Краткая история государственного устройства России

республика Тавриды, Донская советская республика, Кубанская и далее Кубано-Черноморская советская республика, Ставропольская советская республика, Терская советская республика и др.1 Для таких образований вполне подходили конституционные формулировки того этапа если не о «национальном составе», то об «особом быте». Правда, впоследствии центральная власть не пошла на поддержку территориальных республик в РСФСР, они были ликвидированы по мере укрепления советской власти, а определяющим стал национальнотерриториальный фактор.

Последующие события показали, что государственное строительство пошло двумя путями.

Первый путь — создание автономных национально-территориаль- ных образований в составе РСФСР. В 1918 г. первой создается Туркестанская АССР, в 1919 г. образованы Башкирская АССР, Крымская ССР, в 1920 г. — Татарская АССР, Карельская Трудовая Коммуна (с 1923 г. Карельская АССР), Автономная Чувашская область (с апреля 1925 г. Чувашская АССР), Кара-Киргизская (с 1925 г. Казахская) АССР, Калмыцкая автономная область (с 1935 г. Калмыцкая АССР), Марийская Автономная область (с 1936 г. Марийская АССР), Вотская (Удмуртская) автономная область (с 1934 г. Удмуртская АССР). В 1921 г. образованы Горская АССР, Дагестанская АССР, Коми (Зырянская) автономная область (с 1936 г. Коми АССР), из Горской АССР выделяется Автономная область кабардинского" народа. В 1922г. создаются Якутская АССР, Карачаево-Черкесская автономная область, Ойротская (с 1948 г. Горно-Алтайская) автономная область и др.

Подробное освещение развития автономии в РСФСР является предметом самостоятельного исследования. Однако приходится отметить, что уже с того времени возникали и в последующем так и не нашли однозначного подхода вопросы о форме государственного устройства собственно российского государства: или это унитарное государство с автономией национальных областей (дореволюционный план большевиков по решению национального вопроса), или причудливая модельфедерации, субъектамикоторойстановятсяавтономныеединицы, но одновременно государство является унитарным для населенных русскими административно-территориальных единиц?

Второй путь — сближение РСФСР с республиками, где в ходе борьбы с буржуазно-националистическими режимами была провоз-

1 См.: Даинес В. Слава Богу, Россия тогда не распалась // Аргументы и факты. 1993. №25. С. 6.

глашена советская власть, и она одержала верх по мере успехов Красной Армии в ходе гражданской войны и борьбы с иностранными интервентами. Это Украина, Белоруссия, Азербайджан, Армения, Гру1ия. Шаги на пути объединения отражаются во многих документах того времени.

В резолюции I съезда компартии (большевиков) Украины (5— 12 июля 1918 г.) «О взаимоотношениях между Украиной и Россией» объявляется, что Украина экономически неразрывно связана с Россией, идея «самостийности» Украины окончательно дискредитирована в самых широких массах Украины, задача партии —бороться за революционное объединение Украины с Россией на началах пролетарского централизма в пределах Российской Советской Социалистической Республики1. В Декларации Временного рабоче-крестьянского правительства Украины от 25 января 1919 г. также говорится об объединении Украинской Советской Республики с Советской Россией на началах социалистической федерации, правда, «формы которой будут установлены полномочными представителями на Всеукраинском съезде Советов»2.1 Белорусский съезд Советов принимает 3 февраля 1919 г. Декларацию «Об установлении тесной федеративной связи между советской Белоруссией и РСФСР», согласно которой только свободный добровольный союз трудящихся всех ныне независимых советских республик обеспечит торжество рабочих и крестьян в их борьбе со всем остальным капиталистическим миром3.

1 июня 1919 г. принимается декрет ВЦИК «Об объединении советских республик». В нем на основе предложений ряда республик (Украины, Белоруссии, Латвии, Литвы, Крыма) в целях борьбы с общим врагом, желающим задушить советскую власть, «на почве признания независимости, свободы и самоопределения трудящихся масс» этих республик ВЦИК признает необходимым провести тесное объединение: 1) военной организации и военного командования; 2) Советов Народного Хозяйства; 3) железнодорожного управления и хозяйства; 4) финансов и комиссариатов труда республик. Объединение должно быть проведено путем соглашения с центральными исполнительными комитетами и советами народных комиссаров республик4.

В телеграмме от 29 апреля 1920 г. Временный Военно-Революци- онный Комитет Азербайджана предлагает Советской России всту-

1См.: История Советской конституции (в документах). 1917—1956. М., 1957.

С.161.

2См.: там же. С. 183.

3См.: там же. С. 186.

4См.: там же. С. 208.