учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

22 Глава 19. Общая характеристика государственного устройства

предложение: раз уж при решении вопросов территориального деления приходится учитывать всевозможные политические факторы, а создаваемые территориальные единицы непременно становятся субъектами конституционно-правовых, т.е. политических, отношений, то лучше использовать понятие «политико-территориальная организация государства» либо наоборот — «территориально-политиче- ская организация государства».

Существуют две основные формы государственного устройства — унитарное государство и федеративное государство. Унитарное государство — это простое государство, оно состоит из административнотерриториальных единиц (область, провинция, губерния и т.п.); федеративное государство — сложное государство, которое состоит из входящих в него государств, либо государств, национально-территори- альных (автономных) и территориальных (территориально-государ- ственных) образований.

Если государство федеративное, понятие его внутреннего (государственного) устройства зачастую связывают именно с фактором федерации. Наиболее яркий пример — сама Россия. В Конституции 1993 г. гл. 3 называется «Федеративное устройство». Федеративная структура государства может отражаться и в его наименовании — Российская Федерация, Федеративная Республика Германия и т.д.

В науке конституционного (государственного) права нередко связывают федерацию как форму государственного устройства с национальным фактором — многонациональным составом населения. Действительно, государство может быть олицетворением союза различных наций, представленного федеративной формой государственного устройства. Таким образом, можно видеть связь федерации и государ- ственно-правовых форм разрешения национального вопроса. Тогда в многонациональном государстве вместо понятия «государственное устройство» может использоваться понятие «национально-государст- венное устройство» (например, разд. III Конституции СССР 1977 г. назывался «Национально-государственное устройство СССР»).

Однако федеративная форма государственного устройства не обязательно должна быть связана с многонациональным составом населения. В ряде федераций национальный фактор не существует, а федеративная организация государства означает лишь меру самостоятельности и самоуправления субъектов федерации.

Внутреннее устройство унитарного государства, его деление на административно-территориальные единицы может отражать категория «административно-территориальное устройство» (или «адми- нистративно-территориальное деление»). А чтобы отразить в консти-

туции роль самого унитарного государства, тем более его национальную политику, используется также понятие «государственное (или национально-государственное) устройство». Тогда оба понятия сочетаются в названии соответствующей части конституции государства. По такому пути шли союзные республики в бывшем СССР, являвшиеся сами по себе унитарными государствами — например, раздел III Конституции Украинской ССР 1978 г. назывался «Националь- но-государственное и административно-территориальное устройство - Украинской ССР».

Однако если государство является федеративным, нельзя использовать для характеристики в целом государства, его структуры понятие «административно-территориальное устройство». Дело в том, что тогда его субъекты надо трактовать как административно-территори- альные единицы, а это не соответствует их статусу и положению в федеративных отношениях. Поэтому применительно к Российской Федерации надо говорить о ее «государственном (федеративном — в данном случае это равнозначно) устройстве-», а понятие «административнотерриториальное устройство» использовать по отношению к субъектам РФ.

Составным элементом понятия «государственное устройство» могут быть конституционно-правовые основы государственной национальной политики и государственной региональной политики.

С учетом сказанного мы не считаем решающим вопрос о том, как назвать данный раздел Учебного курса конституционного права России. К тому же федерации, как и унитарные формы, возникают и исчезают, а государство — если оно продолжает существовать — имеет свое (государственное) устройство. Главное состоит в том, что охватывается понятием «государственное устройство Российской Федерации». Представляется, что составными элементами государственного устройства следует считать такие вопросы:

роль федерации как формы государственного устройства России; принципы федеративного устройства России;

характеристика Российской Федерации как федеративного государства;

виды и статус субъектов РФ; проблема использования автономии как формы государственного

устройства; вопросы ведения (компетенция) Российской Федерации и ее

субъектов; взаимоотношения и формы взаимного влияния Российской Фе-

дерации и ее субъектов;

административно-территориальное устройство субъектов РФ; конституционно-правовые основы национальной политики и ре-

гиональной политики в Российской Федерации.

При рассмотрении государственного устройства есть и важные общие вопросы, прояснение которых поможет лучше понять практическую территориальную организацию России.

§ 2. Специфика форм государственного устройства

Итак, формами государственного устройства являются унитарное государство и федерация. •

/. Унитарное государство

Мы отметили, что унитарным (простым) является такое государство, которое состоит из административно-территориальных единиц (область, провинция, губерния и т.п.). Эти единицы не имеют признаков государства или государственного образования, хотя и могут обладать значительной самостоятельностью в решении вопросов жизни соответствующей территории. В наименовании административнотерриториальной единицы отражаются чаще всего географический фактор, название главного города соответствующей территории.

Если в унитарном государстве есть компактно проживающие национальные группы населения, не относящиеся к титульной нации (т.е. главной нации, давшей имя этому государству), они могут создать свои автономные образования — национально-территориальные единицы (т.е. это отдельная территория и в ее названии, как правило, отражается имя данной национальной группы).

Таким образом, унитарные государства могут состоять только из административно-территориальных единиц либо же наряду с ними и из национально-территориальных (автономных) образований (может быть и так, когда автономные образования входят не напрямую в унитарное государство, а в состав административно-территориальных единиц).

В унитарном государстве, как правило, существует высокая степень централизации управления и нормативного правового регулирования общественных отношений (подробнее см. далее).

2. Федеративное государство

Как уже говорилось, федеративным (сложным) является государство, которое состоит из входящих в него государств, либо государств,

национально-территориальных (автономных) и территориальных (территориально-государственных) образований. Федерация — не конгломерат независимых единиц, а самостоятельное и единое государство с более сложной системой отношений между центром и отдельными субъектами. Сложное устройство государства часто отражается в его названии. Так, Федеративная Республика Германия, Соединенные Штаты Америки являются федеративными государствами. То же следует сказать и о нашем государстве, поскольку оно официально именуется «Российская Федерация». В федеративном государстве понятие государственного устройства охватывает статус как федерации в целом, так и субъектов федерации, их вопросы ведения (компетенцию) и взаимоотношения.

Если говорить о целях создания федеративного объединения, их может быть несколько — причем они рассматриваются нами как в отдельности, так и в переплетении.

Во-первых, образование федерации может быть обусловлено надеждами на лучшую организацию управления соответствующей (объединенной) территорией, особенно при условии, что субъекты, вошедшие в федерацию, в принципе одинаковы по своей экономической, социальной и политической сути, связаны узами долгих лет совместного бытия. Вместе с тем предполагается, что при возложении на федерацию ряда ответственных функций в остальном субъекты сохранят свою самостоятельность.

Во-вторых, создание федерации может диктоваться факторами внешнеполитического характера, когда объединение чувствует себя увереннее на международной арене.

В-третьих, федерация может быть формой компромисса, посредством которого в данном объединении удерживаются территории, тяготеющие к самостоятельности, но согласившиеся с предложенным (или навязанным) им распределением функций центра и мест.

Еще раз подчеркнем: федерация — это новое государство со всеми вытекающими отсюда последствиями. Порой федерацию характеризуют с использованием категории субсидиарности. Применительно к федерации принцип субсидиарности толкуют так, что субъекты в состоянии сами организовывать свою жизнь и решать соответствующие дела, а создание федерации является как бы дополнительным средством. Федерация берет на себя часть общих дел в интересах субъектов и в другой части дел помогает субъектам. В последнее время принцип субсидиарности чаще всего трактуется именно как «разгрузка» федерации, децентрализация функций, их передача субъектам, а роль федерации при этом состоит в содействии субъектам и выполнении не-

26 Глава 19. Общая характеристика государственного устройства

скольких ведущих задач. Правда, бытует и прямо обратное понимание субсидиарности, когда именно федерация рассматривается как главный организатор всей жизни в новом образовании, и тогда уже в помощь, в дополнение к ней (федерации), т.е. во вспомогательном плане, действуют субъекты федерации.

Думается, в реальности создание федеративного государства резко меняет общую картину. У него неизбежно возникает своя «личность», свой «портрет». Оно становится не просто участником многих политических и социально-экономических отношений, но координирующим и направляющим центром, формируя общегосударственную внутреннюю политику. Оно же устанавливает основные параметры внешней политики, на международной арене другие государства теперь будут иметь дела с федерацией, а с ее субъектами — с учетом наличия федеративного объединения. Федеративное государство — это лидер по отношению к своим субъектам. А субсидиарность надо толковать в том плане, что федерация всегда готова прийти на помощь своим субъектам, она — по большому счету — призвана во многом облегчить их жизнь. В то же время субсидиарностьдля субъектов должна означать тоже их готовность всегда поддерживать федерацию, в рамках своих сил помогать ей в осуществлении функций федерации (например, в укреплении обороноспособности государства, в содействии воинским частям на своей территории, в организации призыва в армию и т.д.), а также «разгрузить» федерацию от менее значимых дел.

Главные критерии для отнесения государства к числу федеративных:

а) формально-официальный — государство называется федерацией;

б) статусный: федеративное государство предполагает, что его части получают статус субъектов федерации и более высокую меру самостоятельности, нежели части унитарного государства.

Вместе с тем у субъекта федерации более низкий статус, чем у независимого государства. Это выражается в следующем:

независимое государство, вошедшее в состав федерации, отказывается от самостоятельности на международной арене, которой до этого обладало. Оно может либо вообще перестать быть субъектом международного общения, передавая эту функцию федерации, либо в ограниченном объеме участвовать во внешнеполитических и внешнеэкономических связях — при координирующей роли федерального центра;

на федерацию возлагаются ключевые задачи законотворчества; субъект сохраняет законотворчество в усеченном объеме и опять же при координирующей роли федерации;

входя в федерацию, государство, становящееся субъектом, передает ей право собственности на многие объекты, ранее бывшие только в его владении, либо совместно с федерацией осуществляет права собственника, либо объект разделяется на части, по отношению к ко^- торым собственником далее будут или федерация, или субъект федерации;

становясь частью федерации, государство передает свои права на армию, вооруженные силы в управление федерации.

Сложным является вопрос, образно говоря, о возвращении в первоначальное состояние. Как правило, войдя в федерацию, территория лишается своей независимости навсегда, никакого права на выход не предусматривается. В отдельных федерациях право субъекта на выход все-таки закрепляется, однако, скорее, как общая возможность, поскольку реальных путей ее реализации не устанавливается. Если субъект (при отсутствии права на выход либо провозглашении его — это не важно) надумает выходить из федерации, это приведет к сложным, а то и безрезультатным переговорам; нельзя исключать и вооруженно-повстанческий путь возвращения к государственной независимости.

Применительно к федерациям возможны классификации по различным признакам.

1. По видам субъектов могут быть федерации:

все субъекты которых формально являются государствами; имеющие смешанный состав субъектов — государства (республи-

ки), национально-государственные (автономные) образования, тер- риториально-государственные (территориальные) образования.

2. По порядку образования различают:

объединение ранее официально независимых государств в новое, федеративное государство — типичным примером является образование Союза ССР в 1922 г., когда в новый союз вошли независимые республики — РСФСР, Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (в нее входили Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР), Украинская ССР и Белорусская ССР; этот вариант в науке называют образованием федерации «снизу»;

преобразование ранее унитарного государства в федеративное, например, Бельгия, а также Россия, которая до января 1918 г. официально являлась унитарным государством, а затем была провозглашена федеративным государством; этот вариант в науке называют образованием федерации «сверху»;

3. По правовой основе федерации могут быть:

договорные, основой которых является договор об образовании либо об объединении;

28 Глава 19. Общая характеристика государственного устройства

конституционные, их основой является конституция федеративного государства.

Обычно эти два пути переплетаются, отсюда могут быть договор- но-конституционная или конституционно-договорная федерации. Очередность слов в данном случае может иметь важное значение, т.е. в договорно-конституционной федерации предполагается более высокое значение договора,-в конституционно-договорной ранее заключенный договор о федеративном объединении с принятием конституции включается либо в нее, либо в основном законе объявляется о подчиненном значении договора.

4. По статусу субъектов выделяют федерации:

симметричные — в них субъекты имеют равное правовое положение;

асимметричные — в основном статус субъектов сходен, однако есть и различия, прежде всего у них больше или меньше объем прав и возможностей в отношениях с федеральным центром.

5. По разграничению предметов ведения и полномочий федерации и субъектов используются такие модели:

первая модель: юридически закрепляется (достаточно большой) объем предметов ведения и полномочий центра; все оставшееся принадлежит субъектам;

вторая модель: как бы наоборот, т.е. называется исчерпывающе объем предметов ведения и полномочий субъектов, остальное находится в ведении федерации, правда, это, как правило, ключевые предметы ведения и полномочия.

В приведенных вариантах используется так называемый остаточный принцип: «у меня почти все, у тебя — что осталось». Не следует думать, будто одна сторона обделяет другую — наиболее важные для федерации или субъекта предметы ведения и полномочия при этом обозначаются;

третья модель: в законодательстве четко определяются предметы ведения и полномочия каждой из сторон;

четвертая модель: есть предметы ведения только федерации, в рамках которых полномочия принадлежат исключительно федерации; есть предметы совместного ведения, внутри которых свои полномочия имеют и федерация, и субъекты; все оставшееся за пределами названных двух групп относится к предметам ведения и полномочиям только субъектов. Четвертая модель применяется в Российской Федерации.

3.Сравнительный анализ статусов унитарного государства

ифедерации

Унитарное государство делится на административно-территори- альные единицы, а управление государством организовано по принципу централизации ведущих полномочий государственной власти и создания управляющей вертикали. Это, конечно, самый общий подход. Практика различных унитарных государств свидетельствует о различной степени концентрации функций государственной власти в руках центральных государственных органов, о передаче полномочий власти государственным органам, создаваемым в административно-тер- риториальных единицах высшего уровня, а также органам местного самоуправления более низких территориальных единиц (в одной части эти органы осуществляют полученные сверху государственные полномочия, в другой — свои полномочия негосударственного характера).

Федерация — это всегда более выраженная обособленность субъектов. Однако это ни о чем не говорит, поскольку может быть много пышных слов об их самостоятельности и довольно скромное ее проявление в реальности. Иначе говоря, наряду с конституционно-пра- вовыми моментами взаимоотношения федеративного государства и его субъектов — это еще и вопросы политики.

Конечно, они тоже могут находить отражение в нормах конституционного права. В результате можно наблюдать реформы в унитарных государствах, повышающие меру самостоятельности админист- ративно-территориальных частей и приближающие их отношения с центром к федеративным отношениям. Вообще в мире можно сегодня наблюдать такие явления: существенная децентрализация полномочий, передача их от центра частям государства; преобразование унитарных государств в федеративные; распад федеративных государств и образование на их бывших территориях чаще унитарных государств, хотя иногда части бывшей федерации тоже остаются федерациями.

В целом можно говорить о следующих чертах и отличиях унитарного государства от федеративного.

1. Унитарное государство состоит из единиц, не обладающих госу- дарственно-правовыми признаками.

Федерация состоит из частей — субъектов федеративного государства. Это могут быть также государства, например, штаты в США, Индии, Бразилии, Мексике, земли в ФРГ, республики в составе Российской Федерации (по Конституции РФ — это государства). Субъектами федерации могут быть и национально-территориальные обра-

зования (например, автономная область и автономные округа в Российской Федерации). Наконец, субъектами федерации могут являться и территориальные единицы, например, края, области, города федерального значения в Российской Федерации. Однако с превращением национально-территориальных (автономных) и территориальных единиц в субъекты федерации их статус повышается. Они приобретают характер соответственно национально-государствен- ных и территориально-государственных образований. Порой в литературе их называют также государствоподобными образованиями. Это предопределяет многие черты отношений внутри федеративного государства, о которых пойдет речь ниже.

2. В унитарном государстве статус административно-территори- альных единиц определяется актами центральной власти.

В федеративном государстве общие основы статуса субъектов федерации тоже устанавливаются в конституции федерации. Однако наряду с этим (разумеется, на основе и в развитие федеральных основополагающих актов) субъект федерации вправе в собственных конституции, уставе или ином документе определить более детально свои статус, внутреннюю организацию и компетенцию.

3. В унитарном государстве не только организация государственной власти предопределяется актами центра, но можно говорить и о включении всех уровней управления в единую общегосударственную администрацию. При этом определяются не только система, но и полномочия каждого уровня власти. Разумеется, степень централизации и децентрализации функций и полномочий может быть различной. Унитарное государство не следует ассоциировать с авторитарным государством, когда всё концентрируется в руках центральных органов в целом или преимущественно органов исполнительной власти.

В федерации центр может установить общие основы организации государственной власти в субъектах федерации. Однако в деталях сама эта организация определяется каждым субъектом. Органы субъектов федеративного государства хотя и осуществляют государственную власть и должны обеспечивать сочетание своих и общефедеральных интересов, однако не являются звеньями общегосударственной администрации, не связаны отношениями административного подчинения с федеральным центром. Здесь субординация строится на иной основе. Например, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов

образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Но это не делает органы субъектов подразделениями федеральных органов, просто они должны больше взаимодействовать в решении общих задач.

4. В унитарном государстве административно-территориальные единицы либо наделяются центром конкретными полномочиями, за рамки которых выходить они не могут, либо вообще не существует такого понятия, как компетенция административно-территориальной единицы, а полномочиями наделяются ее соответствующие органы.

В федеративном государстве используются различные варианты разделения полномочий между федерацией и ее субъектами, но при любом из них компетенция субъекта федерации существует как кон- ституционно-правовая категория. Федерация может предопределить, какой орган субъекта федерации осуществляет полномочие, если оно является принципиально важным. Однако часто федерация отдает на усмотрение самого субъекта определение его органа, которому поручается реализация полномочия.

5. В унитарном государстве более жестко централизованы вопросы налогов и бюджета. Административно-территориальные единицы

всильной степени зависят от центра, который устанавливает систему налогообложения во всех деталях и мало что оставляет органам адми- нистративно-территориальных единиц. Центр определяет также параметры и многие конкретные позиции бюджетов административнотерриториальных единиц высшего уровня.

Вфедеративном государстве центр также имеет ведущие позиции

ввопросах налогов и бюджета. Но вместе с тем у субъектов федерации есть несколько более широкие права по установлению собственных налогов. Что касается бюджета, центр определяет общие позиции и доли расходов из федерального бюджета для отдельных субъектов. Последние самостоятельны в установлении конкретных своих расходов, а тем более в использовании доходов, изысканных в рамках собственной инициативы.

6. В унитарном государстве в административно-территориальных единицах наряду с органами, избранными населением (представительная власть, глава исполнительной власти — он может избираться населением или представительным органом территории), есть назначаемый государством (президентом, правительством, министерством внутренних дел) представитель (правительственный комиссар, префект и др.), на которого возлагаются надзорно-контрольные и коор- динационно-согласовательно-объединительные задачи. Это должностное лицо сообщает о готовящихся и принятых решениях по наибо-

32 Глава 19. Общая характеристика государственного устройства

лее принципиальным вопросам территориального развития, по важным бюджетно-финансовым проектам и т.п.

Во многих федеративных государствах подобного специального представителя федеральной администрации в субъектах не имеется. О принятых или готовящихся решениях субъекты могут сообщать федеральному центру, в особенности когда нужна поддержка федерации начинаниям субъекта, но такой обязанности не установлено.

В федеративных государствах, особенно с тягой к усилению федерального центра, есть различные средства влияния на дела субъектов. Например, в Индии центр назначает губернаторов, штатов, которые выступают связующим звеном между федерацией и штатом. В Российской Федерации сначала был предусмотрен институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ. После разделения страны на семь федеральных округов (2000 г.) в каждый округ назначены полномочный представитель Президента, а в субъекты — федеральные инспектора (главные федеральные инспектора), подчиняющиеся полномочному представителю. У них нет права прямого контроля за деятельностью представительной и исполнительной власти субъектов. Но они собирают и представляют Президенту и Правительству РФ информацию о положении дел в субъекте. Усиление вертикали исполнительной власти в России привело в 2004 г. к замене прямых выборов населением высшего должностного лица субъекта РФ наделением его данными полномочиями решением органа законодательной власти из числа кандидатов, предлагаемых Президентом РФ.

Кроме того, в ряде федераций создаются подразделения федеральных органов исполнительной власти на территории отдельных либо несколькихсубъектов федерации. Например, в Российской Федерации соответствующие подразделения выполняют свои функции самостоятельно, но в контакте с органами исполнительной власти субъектов РФ. Деятельность таких подразделений в рамках федерального округа координирует полномочный представитель Президента РФ, но без права вмешательства в оперативные функции соответствующих органов.

7. В унитарном государстве нет разветвленного законодательства административно-территориальных единиц (если только речь не идет о максимальной децентрализации унитарного государства, приближающей его к федеративному государству). Органы представительной и исполнительной власти административно-территориальной единицы высшего уровня могут заниматься правотворчеством, но в пределах, установленных центром.

Субъекты федеративного государства имеют право не только на свою конституцию (устав), но и на свое законодательство, т.е. вправе

принимать не просто нормативные решения, но и законы, постановления органов законодательной (представительной) власти, указы президентов, губернаторов.

8. В унитарных государствах население административно-терри- ториальных единиц избирает депутатов в общегосударственный парламент в избирательных округах, образуемых на их территории. Во многих унитарных государствах специального представительства от административно-территориальных единиц в парламенте нет. Парламент является однопалатным органом.

В федеративных государствах парламент состоит из двух палат. Одна из палат состоит из лиц, избираемых на территории субъектов федерации (например, в Сенат США избираются по два сенатора от каждого штата). Помимо выборов могут использоваться и другие пути формирования органа представительства субъектов на федеральном уровне. Например, в ФРГ члены верхней палаты — Бундесрата — назначаются правительствами земель. В Российской Федерации в 1993 г. в Совет Федерации Федерального Собрания избирались по два депутата от каждого субъекта РФ, в 1995 г. членами Совета Федерации стали по должности председатель законодательного собрания и глава исполнительной власти субъекта, с 2000 г. один представитель стал избираться органом законодательной власти, второй — назначаться главой исполнительной власти субъекта.

Правда, во многих унитарных государствах также создаются верхние палаты как органы территориального (регионального) представительства.

В федеративных государствах используются и другие средства влияния субъектов на дела федерации и деятельность ее органов: обращение от имени субъекта в федеральные органы, в том числе в парламент, с законодательной инициативой, к главе государства с постановкой какой-то проблемы, с запросом в конституционный суд и др.; создание федеральных совещаний (конференций) руководителей соответствующих органов субъектов. В ряде федераций (Российская Федерация, ФРГ и др.) есть представительства субъектов на федеральном уровне.

9. Границы административно-территориальных единиц в унитарном государстве определяются и изменяются центром, при этом может выявляться мнение населения и органов соответствующих территориий.

В федеративном государстве, как правило, субъекты обладают принципом верховенства в отношении своей территории, т.е. ее нельзя изменить без их согласия или участия.

34Глава 19. Общая характеристика государственного устройства

10.В унитарном государстве, как правило, у центра есть право на приостановление действия актов органов представительной и исполнительной власти административно-территориальных единиц, которые он находит нецелесообразными, а также на отмену актов этих органов, являющихся незаконными (если орган сам не отменяет акт).

В федеративном государстве центр тоже может ставить перед субъектом вопрос о нецелесообразности и тем более незаконности его акта. Как поступит субъект в данном случае — его дело. По нецелесообразным актам всё на этом может закончиться. Спор же по поводу конституционности или законности акта субъекта передается в конституционный суд или высший суд общей юрисдикции федерации. Однако и субъект вправе оспаривать конституционность или законность акта органа федерации в федеральных судах.

11. В унитарном государстве, если названных средств оказывается недостаточно, центральная власть может пойти на приостановление деятельности и даже роспуск органов представительной власти адми- нистративно-территориальной единицы, смещение с должности главы исполнительной власти. При необходимости может быть введено чрезвычайное положение на территории административно-террито- риальной единицы, создана временная администрация.

В большинстве федеративных государств центральная власть не может приостанавливать деятельность и распускать органы законодательной (представительной) власти субъекта, смещать с должности главу исполнительной власти, избранного населением (конечно, если он назначен федеральным центром, тогда он может быть освобожден от должности).

Федеративные государства тоже вынуждены идти на определенные меры воздействия на органы власти субъектов. Например, Президент РФ до 2004 г. имел право инициировать принятие федерального закона о роспуске органа законодательной власти, если соответствующй суд констатирует нарушение актом данного органа федерального законодательства либо прав граждан, а сам орган не принимает мер к отмене или корректировке акта. Теперь Президент сам может принять решение о роспуске органа законодательной власти. Если аналогичное нарушение обнаруживается в акте главы исполнительной власти субъекта РФ и по обращению Президента РФ он.не принимает необходимых мер к отмене либо изменению акта, Президент вправе отрешить от должности такое лицо.

Как правило, федеративные государства предусматривают средства так называемой федеральной интервенции — введение чрезвычайного положения, президентского правления, наведение порядка с ис-

пользованием силы, втом числе вооруженной, при пресечении попыток разрушения федерации. Эти меры применяются центром и по просьбе субъекта федерации, и по собственной инициативе. Они могут быть направлены и против органов власти субъекта, если они сами являются инициаторами сепаратизма, образования незаконных вооруженных формирований, массовых беспорядков, применения насилия и создания угрозы жизни многих людей.

§3. Вопросы централизации и децентрализации

всвязи с государственным устройством

На практике есть унитарные государства с высокой степенью самостоятельности мест и федеративные государства, тяготеющие к централизации.

Некоторые исследователи пользуются категорией «децентрализованное государство», понимая под ним государство, в котором произведена в сильной степени передача полномочий от центра частям государства (децентрализация). Категория децентрализованного государства является весьма условной, поскольку создание государства — это всегда выделение таких дел, которыми должен управлять центр, это централизация руководства. Иначе говоря, централизация — как бы синоним государства, его неотъемлемый атрибут.

Концентрация управления на общегосударственном уровне действительно может быть очень большой, а частям государства остаются незначительные функции. Это может быть характерно как для унитарных государств, так и для федераций и делается путем конституци- онно-правового закрепления возможностей центра. Но нередко концентрация руководства в руках центра имеет место не столько юридически, сколько фактически, что выражается в политическом режиме, реальных инициативах руководства федеративного государства и т.п. Например, в период существования СССР союзный центр и по Конституции имел весьма ощутимые полномочия, и фактически настолько все держал в своих руках, что можно было говорить о сверхцентрализме. В науке даже возникло понятие «унитарная федерация», используемое по отношению как к СССР, так и к некоторым другим федерациям (например, ФРГ, США).

Порой государство вроде бы оставляет за собой небольшое число полномочий, а остальные отдает своим частям, но эти оставленные за собой возможности государства могут быть ключевыми для управления страно^. Например, в период СССР существовали общесоюзные и союзно-республиканские министерства. Первые руководили отрас-

36 Глава 19. Общая характеристика государственного устройства

лями, находившимися в ведении СССР, вторые — в ведении как

СССР, так и союзных республик. Но подавляющая часть промышленных и других предприятий, бывших тогда, как известно, государственной собственностью, находилась в подчинении министерств

СССР. Или: наряду с Госпланом СССР каждая союзная республика имела свой Госплан. Но основные позиции экономического развития формировались, конечно, в союзном органе.

Передача большого числа дел из центра в регионы возможна под давлением последних, с учетом их специфики, а также для того, чтобы в соответствующих частях государства погасить сепаратистские тенденции. В этом случае может иметь место юридическое и фактическое ослабление государственного центра. Иногда даже возникает угроза распада государства. Однако нередко государство сохраняется благодаря гибкой политике центра, обеспечивающего сочетание общегосударственных интересов и самостоятельности территорий. Все это можно видеть в практике Российской Федерации 90-х гг.

Категория децентрализованного государства может применяться в характеристике и унитарных, и федеративных государств.

Унитарное государство, в свою очередь, чаще подходит под данную категорию, если: I) обеспечивает перераспределение многих полномочий в пользу административно-территориальных единиц высшего уровня; 2) имеет территориальные единицы с автономным статусом или национально-территориальные автономные единицы.

Например, к первой группе можно отнести Италию. Ее Конституция в пределах основных принципов, установленных законами государства, и при условии непротиворечия национальным интересам и интересам других областей предоставляет областям право на издание законодательных норм по 18 позициям, по другим вопросам, указанным конституционными законами, а также для проведения в жизнь общегосударственных законов. Это, в частности, административные функции, местная полиция, градостроительство, сельское и лесное хозяйство, внутренняя организация и др. Однако децентрализованные сферы не являются предметами исключительного ведения областей, а относятся к совместному ведению государства и областей, поэтому основополагающие нормы все-таки исходят от государства. Уставы (статуты) областей утверждаются актами центрального парламента. .

Ко второй группе можно отнести унитарные государства, в которых есть особый статус территорий, политическая или административная автономия. Это, например, Северная Ирландия, Шотландия и Уэльс в Великобритании, Корсика во Франции, 4 национальных и

13 исторических областей в Испании, Сицилия и еше 4 области в Италии, автономные районы, национальные округа, автономные уезды в Китаеидр. Права у соответствующих единиц различные. Например, в некоторых национальных областях Испании есть особенности в гражданском праве, административном и судебном процессах, своя полиция и др. Но уставы автономных сообществ Испании утверждаются актами парламента государства. В Северной Ирландии есть свое законодательство, в Шотландии и Уэльсе — местные ведомства по делам данных территорий, а также специальное министерство в британском кабинете. Как правило, права шире у единиц, обладающих политической автономией. Государство отдает в их самостоятельное ведение местные дела, законодательство, требуя при этом соблюдения общегосударственных интересов.

В федеративных государствах степень децентрализации зависит от конкретной страны и ее условий. Например, применительно к США можно говорить о высокой степени децентрализации законодательства и управления многими сферами. Однако в целом вряд ли можно говорить о США как о децентрализованном государстве, на практике и в сознании населения, скорее, это единое и высокоцентрализованное государство. То же самое можно сказать о таких федерациях, как ФРГ, Канада, Бразилия и др.

Опыт показывает, что высокой меры децентрализации требуют субъекты федераций, образованные с учетом национального признака. Однако при этом сложно видеть ту черту, за которой начинается переход от децентрализации к разрушению государства. Наглядный тому пример — СССР. Федерация здесь в немалой степени сохранялась благодаря силе, даже можно сказать авторитарности (причем отнюдь не в худшем смысле слова) союзного центра. Когда же союзные республики, входившие в состав СССР, стали требовать передачи себе более широкого круга дел, это положило начало распаду Союза.

В некоторых федеративных государствах децентрализация выглядит как асимметрия федерации, т.е. притязания отдельных субъектов на особый статус. Причем в одних странах (например, штаты Индии) асимметрия конституционно закреплена и выражается в наделении отдельных субъектов специфическими правами, которых нет у других субъектов. В других федерациях, например, в Российской Федерации, при наличии в Конституции государства нормы о равноправии субъектов на практике до последнего времени заключались договоры между центром и отдельными субъектами, которые расширяли права последних по сравнению с другими субъектами Федерации. Соответственно это ведет к притязанию на заключение подобных до-

говоров других субъектов Федерации. Многие политики и ученые в России обоснованно видели в этом направлении развития Федерации угрозу существованию единого централизованного государства. Сегодня эта практика более упорядочена, а большинство ранее заключенных договоров по взаимному согласию центра и мест признаны выполнившими свою миссию и утратившими силу.

Ряд унитарных и федеративных государств использует различные организационные средства защиты прав национальных меньшинств, характеризуемые как национально-культурная автономия, иногда с элементами политического характера. Например, в Финляндии имеются Шведская народная ассамблея, Саамский парламент. В Российской Федерации принят Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Есть и Федеральный закон от 17 июня 1996 г. (с последующими изменениями) «О национально-культурной автономии», позволяющий лицам соответствующей национальной принадлежности — в случае их проживания за пределами национально-государственных формирований или вообще отсутствия последних — создавать нацио- нально-культурные общественные объединения (общества). Конечно, вряд ли в этом случае можно говорить о какой-либо децентрализации государства.

§ 4. Конфедерация

Конституционному праву и международному праву известно понятие «конфедерация». Объединение государств в конфедеративный союз не ведет к созданию нового государства; это международно-пра- вовое объединение. Поэтому словосочетание «конфедеративное государство» просто не имеет права на существование.

Разумеется, конфедерация может быть первым шагом на пути к более тесному единству, тогда на смену конфедерации приходит федеративное государство (это имело место в Швейцарии, бывшей сначала конфедерацией, затем она стала федерацией, сохранив прежнее название «Швейцарская Конфедерация»). Однако известны и такие примеры, когда конфедерации существовали недолго, к более тесному единству не привели и распадались (например, конфедерация Сенегала и Гамбии — Сенегамбия, просуществовавшая восемь лет и упраздненная в 1989 г.).

Для истории нашего государства вопрос о конфедерации интересен по двум периодам:

во-первых, некоторые исследователи считают: когда на территории бывшей Российской Империи образовались независимые рес-

публики и в них победила советская власть, отношения между советскими республиками в период 1919—1922 гг. были конфедеративными, а затем на смену им пришло создание Союза ССР; т.е. здесь можно говорить как бы о переходе от конфедерации к федерации (мы коснемся данного вопроса далее);

во-вторых, М.С. Горбачев и его сторонники, пытаясь сохранить Союз ССР в 1990—1991 гг. и разрабатывая Союзный договор, который взамен Договора 1922 г. должен был сохранить и укрепить СССР, в последних вариантах этого документа фактически превращали союзное государство в конфедерацию — оно лишь формально оставалось единым государством, а на деле превращалось в международно-правовое объединение союзных республик, подтверждая это даже своим новым названием ССГ — Союз Суверенных Государств; в данном случае можно говорить об обратном процессе — переходе от федерации к конфедерации.

Чем различаются конфедерация и федерация?

1. Основой конфедерации является международно-правовой договор.

Основой федерации может быть на первом этапе (при ее создании) договор, имеющий характер и международно-правового, и го- сударственно-правового акта (например, Договор об образовании

СССР 1922 г.). Однако в дальнейшем он уступает место конституции государства (в некоторых случаях он может быть инкорпорирован в конституцию — к примеру, указанный Договор 1922 г. был включен с существенными модификациями в Конституцию СССР 1924 г.).

При преобразовании унитарного государства в федерацию соответствующие изменения вносятся в конституцию государства или принимается специальный закон о федерации (федеративном устройстве). Как показывает опыт Российской Федерации, по настоянию ряда субъектов в 1992 г. были приняты договоры центра и субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий между их органами государственной власти, в совокупности именуемые Федеративным договором. Этот Договор был объявлен неотъемлемой частью действовавшей на тот момент Конституции РФ и инкорпорирован в ее содержание. Однако новая Конституция РФ 1993 г. не содержит отдельного текста Федеративного договора, а имеет много норм и специальную главу о федеративном устройстве Российской Федерации.

2. Федерация имеет федеральные государственные органы — главу государства, парламент, правительство, федеральные министерства и ведомства, федеральные суды.

40Глава 19. Общая характеристика государственного устройства

Вконфедерации может быть образован координационный орган — объединенный совет, состоящий из представителей исполнительной власти и (или) представительной власти государств-членов. Могут быть созданы органы типа парламента, правительства, суда конфедерации. Однако у таких органов нет права директивных решений, скорее они обладают координационно-объединительными и согласовательными функциями.

3. Федерация имеет законодательство. Более того, вводится принцип приоритета федерального законодательства перед законодательством субъектов по вопросам, отнесенным к ведению федерации.

В конфедерации нет единого законодательства. Координационные органы, если это будет установлено договором о создании союза, могут принимать нормативные акты по вопросам конфедерации. Но такие акты нуждаются в подтверждении и проводятся в жизнь решениями органов государств-членов. Кроме того, они обладают правом так называемой нуллификации, т.е. могут признать для себя недействующими (отклонить) акты объединенного совета.

4.Федерация имеет единую территорию. После объединения в федерацию территории субъектов становятся частями единой территории. Суверенитет федерации распространяется на всю ее территорию. Действует принцип так называемого территориального верховенства. Никто не вправе извне без ведома федерации изменить ее территорию. Более того, отдельный субъект хотя и сохраняет свое верховенство над собственной территорией, не может ее самостоятельно изменить ни внутри государства (по договоренности с иными субъектами), ни по согласованию с другими государствами без участия федерации.

В конфедерации единой территории союза (с принципом его верховенства) не образуется, т.е. территория конфедерации складывается из самостоятельных территорий государств-членов. Решать территориальные вопросы или участвовать в их решении конфедерация не может.

5.Федерация после ее образования создает единые армию (вооруженные силы), правоохранительные органы и структуры государственной безопасности. Своих вооруженных армейских подразделений субъекты федерации уже не имеют. Правоохранительные органы и службы безопасности функционируют в виде единой вертикали, соответствующие подразделения могут создаваться или как органы субъектов, или как функционирующие в рамках территории субъекта, но подчиненные только федеральному центру подразделения.

В конфедерации вооруженные силы государств-членов остаются самостоятельными. Конечно, может быть объявлено о создании ар-

мии конфедерации, но в этом случае входящие в нее подразделения соответствующих государств сохраняют статус их вооруженных сил. Могут создаваться воинские формировании конфедерации путем включения в них подразделений отдельных государств — с их согласия и с сохранением общей подчиненности данному государству. Может быть создано единое командование таких армий по решению го- сударств-членов. Правохранительные органы и службы безопасности остаются в ведении государств-членов, хотя могут предпринимать совместные меры и создавать коордиционные структуры.

6. У федерации формируется своя налогово-финансовая и бюджетная основа. Федерация имеет свой бюджет и определяет в нем ориентиры бюджетов субъектов, а также в целом основы бюджетной политики и линии расходов (на развитие промышленности, социальные нужды, оборону и т.д.). Федерация вводит единую налоговую систему, определяет виды налогов, которые устанавливает сама и которые разрешено устанавливать субъектам федерации, организует единую службу сбора налогов и налогового контроля.

В конфедерации каждое государство сохраняет собственные бюджетную и налоговую системы. Средства для финансирования выполнения задач конфедеративного объединения выделяются в виде взносов государствами-членами.

7. Федерация решает, в том числе посредством законодательства и оперативного управления, задачи создания единой экономики государства, единого экономического пространства, промышленного развития различных видов собственности, в том числе государственной (включая и федеральную).

Конфедерация исходит из тех форм экономики и собственности, которые есть в каждом из государств-членов. Разумеется, одной из перспективных задач объединения может быть именно создание единого экономического пространства. Если она будет решена вместе с другими задачами, конфедеративное объединение, скорее, уступит место федеративному союзу.

8. Федеративное государство имеет соответствующие символы (атрибуты) — столицу, герб, флаг, гимн.

В конфедерации этого нет, хотя договором о ее создании Определяется местонахождение соответствующих координационных органов.

Следует отметить, что конфедераций в современном мире не существует. Но есть другие международно-правовые союзы государств, близкие к федеративному объединению. Их обобщенно называют сообществами — Британское сообщество, Европейский союз, Содружество Независимых Государств (СНГ).