учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

182 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

Аналитиками предлагаются — кроме агитации и информирования избирателей — различные средства изменения планки участия избирателей в голосовании в день выборов.

Во-первых, одни авторы предлагают вспомнить о примерах из истории (особенно древней), когда для участников голосования применялись материальные поощрения, и ввести их в наши дни. Конечно, это зависит от экономических возможностей государства и мало повлияет на осознанное участие избирателей в выборах. Другие авторы напоминают об опыте отдельных стран, которые допускают штрафные санкции к избирателям, не пришедшим голосовать. Но такого рода меры нереальны в нашей стране хотя бы потому, что по законодательству при явке на выборы 20—25% зарегистрированных избирателей выборы считаются состоявшимися (сколько же миллионов граждан придется наказывать!).

Во-вторых, предлагается свободу участия в выборах связать с принципиально иным толкованием принципа всеобщности — в выборах участвуют не все избиратели, достигшие 18 лет, а лишь те, кто хочет быть избирателем на данных выборах. Для этого гражданин либо должен предварительно зарегистрироваться в качестве избирателя, либо он приходит в день выборов на избирательный участок по месту жительства, и его включают в избирательный список. Эта реформа весьма нежелательна, поскольку при малом числе избирателей ставится под сомнение представительный характер соответствующего выборного мандата.

6.Принципсочетаниямажоритарнойипропорциональной

избирательныхсистемпривыборахдепутатов

Мажоритарная (от французского majorite — большинство) избирательная система — это избрание депутатов по территориальным избирательным округам, на которые разбивается территория соответственно государства, территориальной единицы. Если в одном избирательном округе избирается один депутат, это будет одномандатный (если использовать иностранные слова — униноминальный) округ, если в округе Избираются два депутата, это будет двухмандатный (биноминальный) округ, если в округе избираются три и более депутатов, это будет многомандатный (полиноминальный) округ.

При мажоритарной избирательной системе каждый кандидат выдвигается и избирается в соответствующем избирательном округе в личном качестве, хотя это может быть и самовыдвижение, и выдвижение политической партией.

§ 2. Принципы избирательной системы Ш

При выборах по мажоритарной системе победитель должен набрать больше голосов избирателей, чем его соперники.

Если для победы кандидату надо набрать голосов не просто большесоперников,ноещеинеменьшеполовиныотобщегочислазарегистрированных избирателей (т.е. включенных в избирательные списки), это мажоритарная избирательная система абсолютного большинства.

Когда победителю достаточно не менее половины голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании, это мажоритарная избирательная система простого большинства.

Если для победы необходимо определенное число голосов (например, 25, 30, 40%, 2\3, от числа участвовавших в выборах избирателей), это мажоритарная избирательная система квалифицированного большинства.

Когда же для победы достаточно набрать больше голосов, чем набралисоперники(т.е. большинство«относительно»своихконкурентов),

и при этом неважно, сколько это будет от количества проголосовавших избирателей, это мажоритарная избирательная система относительного большинства. В ряде стран, втом числе и в России, избирателям дается возможность проголосовать против всех кандидатов, включенных в избирательный бюллетень. Тогда победителем на выборах будет кандидат, который не только обошел соперников, но и набрал больше голосов, чем число голосов, поданное против всех кандидатов по округу.

Голосование по мажоритарной избирательной системе может проводиться в один или в два тура. Если законодательство установило планку голосов, которую должен превзойти победитель, и он перешагнул ее в первом туре, на этом выборы заканчиваются. В ином случае во второй тур выходят два кандидата, получившие наибольшее число голосов в первом туре, а победителем может считаться тот, кто наберет во втором туре больше голосов (при этом либо не меньше определенного числа голосов, либо просто больше соперника).

Пропорциональная избирательная система — это голосование за списки кандидатов в депутаты. Списки выдвигаются политическими партиями и избирательными блоками (они образуются как союз только партий либо партий и иных общественных объединений), а вся страна, территориальная единица становится на время выборов единым избирательным округом. Избиратель, приходя на выборы, получает избирательный бюллетень, в котором перечислены все списки кандидатов. Избиратель голосует только за один список, исходя из своих симпатий и интересов. Победа пропорциональна числу голосов, поданных за список. Для этого общее число голосов избирателей,

184 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

принявших участие в выборах, делится на число депутатских мандатов, подлежащих замещению. Получается избирательное частное. Затем число голосов, полученных каждым списком, делится на избирательное частное, и таким путем партия, избирательный блок узнают, сколько им досталось депутатских мандатов. Причем в распределении мандатов участвуют не все партии и избирательные блоки, участвовавшие в выборах, а только преодолевшие установленный законом процентный барьер (при выборах в Государственную Думу до последнего времени 5%, сейчас 7%) — т.е. за них подан определенный минимум голосов избирателей.

До последнего времени принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем применялся в основном на выборах депутатов Государственной Думы и в порядке исключения на выборах депутатов представительных органов власти отдельных субъектов РФ. Как уже отмечалось, Федеральный закон 2002 г. (п. 16 ст. 35) предписывает применять в сочетании мажоритарную и пропорциональную избирательные системы на выборах законодательных (представительных) органов субъектов РФ, причем к распределению мандатов здесь допускается не менее двух списков кандидатов, получивших вместе не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Избирательное законодательство субъектов РФ также вводит процентные барьеры сбора партиями голосов избирателей, при достижении которых они допускаются к распределению депутатских мандатов. До недавнего времени этот барьер составлял 5—10%. Федеральный закон «Об основных гарантиях...» (в ред. 2005 г.) разрешил планку не более 7%.

Что касается муниципальных выборов, здесь также допускается использование обеих избирательных систем, но жесткого требования применять выборы по спискам Закон не устанавливает.

Для Государственной Думы с первых выборов 1993 г. и до последнего времени применялся принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.

Половина (225) депутатов Государственной Думы избирались по одномандатнымизбирательным округам (один округ — один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на округ. Эта норма представительства устанавливалась путем деления общего числа зарегистрированных в России избирателей (ориентировочно 108 млн) на общее число избирательных округов, т.е. на 225. Далее число избирателей, проживающих в соответствующем субъекте РФ, делилось на эту единую норму представительства, и становилось очевидно, сколько избирательных округов будет на территории этого

субъекта РФ. Если в субъекте РФ число избирателей было меньше единой нормы представительства, данный субъект все равно являлся избирательным округом, где избирался один депутат Государственной Думы.

В одномандатном округе выдвигались кандидаты в депутаты Государственной Думы, избиратели голосовали за конкретных лиц. Побеждал тот кандидат, которые получил больше голосов, чем его соперники, и больше, чем число голосов, поданное против всех кандидатов. Таким образом, в этой части на выборах в Думу применялась

избирательная система относительного большинства.

Другая половина (т.е. тоже 225) депутатов Государственной Думы избиралась на территории всей страны, которая на период выборов становится единым федеральным избирательным округом. Политические партии и избирательные блоки выдвигали федеральные списки кандидатов в депутаты. Избиратели голосовали за эти списки, а не за конкретных лиц, ориентируясь на свои симпатии к соответствующим партиям, движениям или к ихлидерам. Те из партий, движений, которые получили 5% и более голосов избирателей, пришедших на выборы, получали депутатские мандаты в Думе пропорционально числу полученных голосов; внутри списка в первую очередь мандаты получали те кандидаты, которые стояли в верхней его части. Эта модель выборов была впервые опробована в 1993 г.

В последующие годы имели место нарекания преимущественно на пропорциональную систему, поскольку 5%-ный барьер преодолевали немногие политические общественные объединения. А те, которые получали места в Государственной Думе, образовывали фракции и депутатские группы, оппозиционно настроенные к Президенту РФ. Проигравшие партии и движения требовали отказаться от пропорциональной системы или существенно снизить барьер прохождения в Думу. Нарекания на пропорциональную систему высказывали и региональные элиты, поскольку при выборах по округам они могли бы больше влиять на результаты и способствовать победе тех кандидатов, через которых затем легче было бы рассчитывать на усиление учета своих интересов в Государственной Думе.

Под знаком того, что при мажоритарной избирательной системе каждый избиратель имеет «своего» депутата, т.е. как бы усиливаются связи депутатов с населением, а фактически для ослабления присутствия оппозиционных к себе партий и движений в Государственной Думе, первый Президент РФ в 1995 г. предложил изменить соотношение: 300 депутатов избирать по округам и лишь 150 — по пропорциональной системе. Однако в результате ожесточенный баталий и голосований парламент сохранил соотношение 225 : 225.

186Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

Всвязи с выборами 1999 г. первый Президент РФ выступил еще с более радикальным предложением — вообще отказаться от пропорциональной системы и избирать всех 450 депутатов Государственной Думы только по округам. Однако оно не прошло. В Законе 1999 г. осталось прежнее соотношение: 225 депутатов избираются по округам;

225— по спискам. То же самое правило было отражено и в Федеральном законе 2002 г. о выборах депутатов Государственной Думы (применяется пропорциональная система с определенными требованиями, которых мы коснемся в связи с порядком установления результатов выборов).

На выборах депутатов Государственной Думы по 2003 г. включительно применялось правило 5%-ного барьера, т.е. те избирательные объединения и блоки, которые набрали менее 5% голосов избирателей, участвовавших в голосовании, к распределению мандатов не допускались. Правда, это правило подвергалось существенным корректировкам. Так, Конституционный Суд РФ, оценивая в 1998 г. прежний Федеральный закон о выборах в Думу, постановил, что не может быть такого положения, чтобы все мандаты достались одной партии, даже если ее список был единственным перешагнувшим 5%-ный барьер, а остальные до него «не дотянулись». Минимум два списка должны участвовать в распределении мандатов, и вторым будет тот, который хотя й не набрал 5%, но ближе других стоит к этому барьеру __ иначе ставится под сомнение принцип многопартийности, закрепленный в Конституции РФ. Кроме того, надо позаботиться и о том, чтобы за избирательными объединениями, блоками, претендующими на распределение мандатов, стояли голоса 50% и более избирателей, участвовавших в голосовании.

Соответствующие правила были внесены в Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы. Более того, на выборах депутатов Государственной Думы в 2003 г. количество участвующих партий и избирательных блоков было повышено с двух до трех, а если они не набирали в совокупности 50% голосов избирателей, пришедших голосовать, тогда к распределению мандатов подключались те, кто набрал менее 5%, чтобы совокупное число избирателей достигло 50%.

Однако уже в ходе избирательной кампании 2003 г. в Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы были внесены поправки, которыми предусмотрено, что начиная со следующих выборов барьер возрастает до 7%, а количество партий и блоков, участвующих в распределении мандатов, до четырех, хотя выборы проводятся и только при двух выдвинутых списках; оставлено правило о том, что надо набрать в совокупности 50% и более голосов избирателей.

Активными сторонниками отказа от выборов по округам в пользу только пропорциональной избирательной системы являлись и остаются партии, у которых на выборах по округам не было успеха: по округам побеждали лишь считанные единицы представителей этих партий — ЛДПР, в прежнем созыве Государственной Думы — «Яблоко», «Союз правых сил» (СПС). Партия, имеющая большинство в Государственной Думе, «Единая Россия» активно не выступала за какую-то систему. И тем не менее Президент В.В. Путин, которого данная партия безоговорочно поддерживает, в 2004 г. выступил с идеей введения выборов только по пропорциональной системе. Причем к тому времени в законодательстве уже было закреплено, что в выборах участвуют лишь политические партии и не допускается привлечение — хотя бы в блоках с ними — иных общественных объединений. Предложение Президента было воплощено в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы 2005 г., и теперь эти выборы стали не только пропорциональными, но и сугубо партийными, поскольку проводятся по спискам кандидатов в депутаты, выдвигаемым политическими партиями. Вероятно, данный вариант выборов в Государственную Думу привлекателен тем, что все равно гарантирует большинство ныне лидирующей партии, освобождает от изнурительных предвыборных баталий, неизбежных при выборах по округам, и дает определенную, но безопасную оппозицию в нижней палате парламента.

7.Принцип состязательности

Всоветский период юридически допускалось выдвижение нескольких кандидатов на одно депутатское место. Но фактически на избрание по избирательному округу претендовал один кандидат, его подбор осуществлялся в условиях однопартийной системы. И хотя при этом тоже были скрытая конкуренция и борьба на стадии отбора, но избиратели о ней ничего не знали и получали «готового» кандидата, могли голосовать «за» или «против», него, не имея альтернативных фамилий. На практике этот кандидат получал 99% голосов избирателей.

На выборах народных депутатов СССР в 1989 г., народных депутатов России и местных Советов в 1990 г. уже использовался принцип состязательности, фактически выдвигалось несколько (а то и очень много) кандидатов на одно депутатское место. И все-таки законодательство не требовало обязательного выдвижения двух и более кандидатов, выборы проводились и в том случае, если оставался один кандидат.

188 Глава 22, Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

Начиная с выборов 1.993 г. положение было принципиально изменено. Избиратель, приходя голосовать, в избирательных бюллетенях должен был найти соответственно фамилии не менее двух кандидатов в депутаты по избирательному округу и не менее двух списков по федеральному округу. По Закону 2002 г. о выборах депутатов Государственной Думы требовалось, чтобы не менее трех списков баллотировались по федеральному избирательному округу. Если альтерантивных кандидатов и списков кандидатов нет, выборы откладываются на определенный срок (общее требование — не более шести месяцев) для дополнительного выдвижения кандидатов и списков. При изменении Закона в 2003 г. даже было определено, что надо иметь не менее четырех федеральных списков, хотя подведение итогов допускалось и в случае, если оставалось не менее двух таких списков. По Закону о выборах депутатов Государственной Думы 2005 г. требуется участие в распределении депутатских мандатов минимум двух партийных списков.

Федеральное законодательство разрешает проводить выборы в одномандатном округе или едином избирательном округе по одной кандидатуре: а) при повторном голосовании (например, второй тур выборов Президента РФ возможен, если остается один кандидат); б) на выборах депутатов органов муниципальных образований (если это предусмотрено законом субъекта РФ). Однако при этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в голосовании.

8. Принцип сочетания государственного финансирования избирательной кампании с возможностями использования негосударственныхсредств

Литература

Вискулова В.В. Финансированиефедеральныхвыборов в России: соотношение публично-правового и частного.начал (конституционно-правовое исследование):Дисс....канд.юрид.наук. М.,2004;КолюшинЕ.И.Финансирование выборов: право и практика: Учебное пособие. М., 2002; Романенко О.В. Косвенное финансирование избирательных кампаний политических партий в России // Право и власть. 2002. № 3; Чучелина Н.Н. Основы финансирования избирательных кампаний в Российской Федерации // Там же.

До 1993 г. выборы финансировались исключительно из государственного бюджета. Всякие возможности частного финансирования не допускались и служили основанием для признания результатов выборов недействительными.

Затем было установлено следующее: финансирование мероприятий,связанных с выборами, осуществляется за счет средств федерального или местного бюджета; вместе с тем для финансирования избирательной кампании кандидаты, избирательные объединения и избирательные блоки вправе использовать собственные средства и добровольные пожертвования граждан и юридических лиц.

Федеральный закон «Об основных гарантиях...» определяет (п. 1 СТ. 57), что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и (или) местного бюджета).

Ассигнования на подготовку и проведение выборов предусматриваются отдельной строкой в соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Если финансирование выборов не осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, а также в случае несвоевременного перечисления средств комиссии, организующей выборы, референдум, подготовка и проведение выборов, референдума осуществляются за счет кредитов банков, которые предоставляются на конкурсной основе этой комиссии. А Правительство РФ, соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный орган местного самоуправления обязаны в 10-дневный срок со дня обращения соответствующей комиссии дать ей государственную или муниципальную гарантию исполнения обязательства возврата кредитных средств, включая начисляемые на них проценты.

Избирательные комиссии расходуют государственные и муниципальные средства на организацию подготовки и проведения выборов, составление избирательной документации, оплату труда членов и сотрудников избирательных комиссий, оплату определенных, предусмотренных законом расходов кандидатов, избирательных объединений и блоков, информирование избирателей.

Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды

для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой избирательной комиссией. Законом субъекта РФ может быть установлено, что на выборах в органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тыс. избирателей) создание кандидатом избирательного фонда необяза-

190 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

тельно при условии, что финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится.

Избирательные объединения, избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании обязаны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей, в том числе по финансовым вопросам, соответствующими избирательными комиссиями.

Кандидаты, баллотирующиеся только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, не вправе создавать собственные избирательные фонды.

Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков могут создаваться за счет:

а) собственных средств кандидата, избирательного объединения, избирательного блока;

б) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком;

в) добровольных пожертвований граждан; г) добровольных пожертвований юридических лиц;

д) средств, выделенных кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом.

По отдельным видам выборов есть свои особенности в формировании избирательных фондов. Например, Федеральный закон 2005 г. о выборых депутатов Государственной Думы предусматривает такие источники избирательного фонда политической партии, как: ее собственные средств, которые не могут в совокупности превышать 50% от установленной Законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда партии; добровольные пожертвования граждан и юридических лиц. Закон не говорит о таком источнике, как средства, вносимые кандидатами, включенными в партийный список, но и не запрещает им быть пожертвователями в индивидуальном качестве граждан Российской Федерации.

Пожертвования в избирательные фонды могут вносить физические лица — граждане Российской Федерации, а также российские юридические лица.

Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков:

а) иностранным государствам и иностранным юридическим лицам;

б) иностранным гражданам, за исключением случая, когда законодательство разрешает им участвовать в муниципальных выборах;

§ 2. Принципы избирательной системы НИ

в) лицам без гражданства; г) гражданам Российской Федерации, не достигшим возраста

18 лет на день голосования; д) российским юридическим лицам с иностранным участием,

если доля иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30%;

е) международным организациям и международным общественным движениям;

ж) органам государственной власти и органам местного самоуправления;

з) государственным и муниципальным учреждениям и организациям;

и) юридическим лицам, имеющим государственную и (или) муниципальную долю в уставном (складочном) капитале, превышающую 30%;

к) организациям, учрежденным государственными и муниципальными органами, а также организациям, учрежденным юридическими лицами с превышением 30% иностранного, государственного или муниципального участия;

л) воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам;

м) благотворительным организациям, религиозным объединениям и учрежденным ими организациям;

н) анонимным жертвователям; о) юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один

год до дня голосования на выборах.

Законом по каждому виду выборов устанавливаются предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные размеры расходования средств избирательных фондов. Допускается увеличение до 20% предельных размеров расходования средств избирательного фонда зарегистрированных кандидатов, включенных в избирательный бюллетень при повторном голосовании.

Например, по Федеральному закону 2003 г. о выборах Президента РФ (ст. 58) собственные средства кандидата не могут превышать 10% от предельной суммы всех расходов из его избирательного фонда, а для кандидатов, по которым назначено повторное голосование — 15%; средства, выделенные выдвинувшей политической партией, —

192 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

совокупно не более 50%; добровольные пожертвования граждан и юридических лиц — соответственно 1,5 и 7% для каждого гражданина и юридического лица; сама предельная сумма всех расходов кандидата по Закону не может превышать 400 млн руб., а для кандидата, которому назначено повторное голосование — 500млн руб. (вред. 2005 г.).

На выборах депутатов Государственной Думы средства партии, как уже отмечалось, составляют не более 50% расходов ее избирательного фонда. Добровольные пожертвования граждан и юридических лиц допустимы в размере, не превышающем в совокупности для каждого гражданина 0,07%, каждого юридического лица — 3,5% от установленной Законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии. А эта предельная сумма не может превышать 400 млн руб.

Региональные отделения политических партий могут создавать собственные избирательные фонды. Эти фонды на выборах депутатов Государственной Думы могут формироваться только за счет: а) собственных средств политической партии (кроме средств избирательного фонда партии), которые не могут превышать 50% предельной суммы расходов избирательного фонда регионального отделения; б) добровольных .пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем в совокупности для каждого гражданина, юридического лица соответственно 5 и 50% от предельной суммы расходов избирательного фонда регионального отделения партии. Сама эта предельная сумма Законом дифференцируется и не может превышать: 6 млн, если на территории субъекта РФ, которому соответствует региональная группа, зарегистрировано не более 100 тыс. избирателей; 10 млн — свыше 100тыс., ноне более 500тыс.; 14 млн — 500тыс., ноне более 1 млн; 20 млн — свыше 1 млн, но не более 3 млн; 30 млн — если зарегистрировано свыше 3 млн избирателей.

Все денежные средства, образующие избирательный фонд, перечисляются на специальный избирательный счет, открытый с разрешения соответствующей комиссии кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, избирательного блока в филиалах Сберегательного банка РФ, а при их отсутствии — в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа, территории проведения референдума.

Средства избирательных фондов имеют целевое назначение. Они могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании:

На сбор подписей избирателей, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей;

на предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера;

на оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражданами или юридическими лицами, а также на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками своей избирательной кампании;

на внесение избирательного залога, в том случае для соответствующих кандидатов предусмотрена возможность его внесения (например, при выборах Президента РФ избирательный залог не допускается).

Граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую (материальную) поддержку кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, инициативной группе по проведению референдума только через соответствующие избирательные фонды. Законом запрещаются без письменного согласия кандидатов, избирательных объединений, блоков или их представителей и без оплаты из избирательного фонда выполнение оплачиваемых работ, реализация товаров, оказание платных услуг, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенных результатов на выборах. Организациям запрещается бесплатное выполнение работ или выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров по необоснованно заниженным расценкам, если это прямо или косвенно связано с выборами. Законом допускается только добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьих лиц.

Кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам запрещается использовать иные денежные средства для ведения своей кампании, кроме средств, поступивших в их избирательные фонды.

Кандидат, избирательное объединение, избирательный блок обязаны представить в соответствующую комиссию не менее двух финансовых отчетов о размерах своего избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств соответствующего фонда.

Законодательство устанавливает, что избирательное объединение, избирательный блок, чей список не участвует в распределении мандатов, набрал менее установленного законом числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, обязаны возместить расходы

194 Глава 22. Понятие, нормативная правовая основа избирательной системы РФ

на бесплатное эфирное время и бесплатную печатную площадь при проведении предвыборной агитации. Это число голосов избирателей не может превышать 3% от числа избирателей, принявших участие в голосовании на выборах в Государственную Думу.

Для осуществления контроля за целевым расходованием любых денежных средств в процессе избирательных кампаний создаются

контрольно-ревизионные службы при избирательных комиссиях.

9.Принциппроведениявыборовизбирательнымикомиссиями

Этот принцип избирательной системы прежде всего означает, что за организацию и проведение выборов отвечают формируемые и действующие на основе участия общественности избирательные комиссии — Центральная избирательная комиссия (ЦИК) РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, окружные, муниципальные, территориальные и участковые избирательные комиссии (подробнее об избирательных комиссиях см. далее).

Ряд членов избирательных комиссий выполняет свои функции в качестве основной трудовой деятельности — Прежде всего это члены ЦИК РФ, отдельные члены избирательных комиссий субъектов РФ, реже -- территориальных комиссий. Для остальных возможны два варианта: выполнение функций в комиссии без освобождения от выполнения служебных обязанностей по основному месту работы (правда, они могут отлучаться по делам комиссии с работы, не причиняя ущерба организации); частичное освобождение от производственных функций (например, последние недели перед выборами, по графику избирательной комиссии, для выезда в командировки по ее заданию).

Глава 23 ПРОВЕДЕНИЕВЫБОРОВ

Литература

Избирательное правои избирательный процессв Российской Федерации: Учебникдля вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003; Комментарий к Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» / Под ред. Е.И. Колюшина. М., 2003; На- учно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003; Постников А.Е., Апехичева Л.Г. Путеводитель по избирательному праву России: Пособие для кандидатов и членов избирательных комиссий. М., 2003.

§ 1. Назначение выборов

Любая избирательная кампания начинается только после назначения даты выборов. Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона 2002 г.

решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган, депутаты. Субъекты, назначающие выборы, и конкретные их сроки определены в конституциях, уставах и избирательных законах.

Например, согласно п. «а» ст. 84 Конституции РФ выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ. По Федеральному закону 2005 г. о выборах депутатов Государственной Думы решение

оназначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней

ине позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Дума прежнего созыва. Исчисление этого срока начинается со дня избрания Государственной Думы. Днем избрания является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе (п. 2 ст. 6).

Выборы Президента РФ назначает, согласно Конституции РФ, Совет Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 102). По Федеральному закону 2003 г. о выборах Президента РФ решение о назначении выборов должно быть

принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента и в котором четыре года тому назад был избран Президент (п. 2 ст. 5).

При этом надо иметь в виду следующее.

Для определения даты новых выборов значение имеет дата, когда орган был избран. Иначе говоря, если выборы признаны несостоявшимися из-за низкой явки избирателей или недействительными изза нарушений, а поэтому проводятся повторные выборы, срок исчисляется со дня не первых, а повторных выборов. Если выборы пришлось отложить для дополнительного выдвижения альтернативных кандидатов и списков, точкой отсчета будет реальный день проведения выборов. При этом Президент, глава муниципального образования согласно соответствующим актам приступает к исполнению полномочий не со дня избрания, а с момента принесения присяги (например, в ч. 1 ст. 92 Конституции РФ говорится, что Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения присяги и при обычном варианте прекращает исполнение с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ). Однако при назначении дня новых выборов учитываются день и месяц не вступления в должность, а проведения самих выборов (несколько лет назад глава Карачаево-Черкесской Республики, будучи избранным на этот пост, в течение почти полугода не мог вступить в должность, поскольку оспаривалась законность проведения выборов, но точкой отсчета для следующих выборов все равно стал день его избрания).

Если в общий день выборов, признанных состоявшимися, не избран какой-то конкретный депутат и проводятся повторные выборы в соответствующем избирательном округе, то полномочия избранного в этом случае депутата истекают в общий срок истечения полномочий всего органа.

Представительный орган считается избранным, если в день назначенных выборов избрано, например, две трети или половина депутатов. Эту цифру должен определить либо основной закон, либо избирательный закон, либо закон о данном органе, либо его регламент. Если при мажоритарных выборах положенное число депутатов не избрано, По соответствующим округам проводятся довыборы (т.е. повторные выборы). И орган вправе осуществлять свои полномочия тогда, когда положенное число депутатов в целом выбрано. В этом случае возникает вопрос: считать ли срок полномочий со дня назначенных выборов или со дня, когда довыбрано необходимое число

депутатов? Этот момент должен быть оговорен в соответствующем законе. Как правило, речь идет о дне, когда соответствующий орган избран в правомочном составе. Следовательно, тогда днем голосования, от которого пойдет отсчет срока полномочий представительного органа, будет тот день, когда избран последний депутат, давший полномочный состав.

Законодательство о выборах предусматривает: если выборы не назначилв срок, установленный законом, тот орган, которому это положено сделать, тогда выборы назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией. Например, выборы депутатов Государственной Думы в таких случаях назначает и проводит Центральная избирательная комиссия РФ в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекает срок полномочий Думы. На выборах Президента РФ в аналогичном случае ЦИК назначает и проводит выборы во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента.

Наконец, если соответствующая избирательная комиссия не назначает и не проводит выборы (или по каким-то причинам ее не создано либо она не функционирует), тогда выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.

Федеральный закон 2002 г. гласит, что голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье (п. 3 ст. 10). Недопускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, надень, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке дбъявлено рабочим днем (там же).

В 2005 г. Закон «Об основных гарантиях...» дополнен нормами, устанавливающими единые дни голосования на выборах в органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления — это второе воскресенье марта или второе воскресенье октября.

Законодательство не запрещает совмещение на один день разных выборов. Что касается референдумов в субъектах РФ и местных референдумов, Федеральный закон «Об основных гарантиях...» разрешает их совмещать с выборами и другими референдумами (п. 7 ст. 15). В отношении референдума в Российской Федерации Федеральный конституционный закон 2004 г. установил, что не допускается совмещение дня голосования на референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, проводимых одновременно на всей территории Российской Федерации (п. 6 ст. 23).

198 Глава 23. Проведение выборов

Следовательно, федеральный референдум и выборы депутатов Государственной Думы или Президента РФ в один день невозможны.

§ 2. Избирательные округа

На любых выборах надо сформировать избирательные округа. Избирательный округ — территория, на которой избирается депутат (несколько депутатов) или выборное должностное лицо.

Характер избирательного округа зависит от вида выборов. Так, пока выборы в Государственную Думу проводились на основе сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, соответственно для избрания депутатов создавались два вида избирательных округов:

одномандатные округа (их можно также называть мажоритарными или территориальными); вся территория Российской Федерации разбивалась на 225 округов, от каждого избирался один депутат;

для выборов по федеральным спискам (пропорциональная система) вся территория Российской Федерации считалась единым федеральным избирательным округом по выборам депутатов Государственной Думы; по этому округу также избиралось 225 депутатов.

Теперь, при проведении выборов только по партийным спискам вся страна является единым федеральным избирательным округом, в котором избираются все 450 депутатов Государственной Думы.

На выборах Президента вся территория Российской Федерации также считается единым федеральным избирательным округом.

При выборах депутатов органов законодательной власти субъектов РФ по мажоритарной системе территория субъекта делится на избирательные округа, их число равно числу депутатов данного органа; при избрании половины депутатов по пропорциональной системе вся территория субъекта считается единым избирательным округом. Точно так же она считалась единым избирательным округом, пока проводились выборы главы исполнительной власти субъекта РФ.

Вцелом аналогичные правила применяются и при проведении муниципальных выборов.

Всубъектах РФ, где выборы по округам применяются для избрания многих депутатов органов законодательной власти субъектов, а также депутатов представительных органов местного самоуправления, чаще всего применяются одномандатные избирательные округа, т.е. от округа избирается один депутат. Вместе с тем Закон не исключает избрание депутатов по многомандатным округам, при условии что в одном таком округе может избираться не более пяти депутатов.

Чаще всего многомандатные округа используются на муниципальных выборах, причем для маленьких территорий можно даже не применять указанное ограничение.

Федеральный закон 2002 г. называет несколько требований, с учетом которых образуются избирательные округа:

а) соблюдается примерное равенство одномандатных избирательпых округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а и труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на 30%. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10% от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях — 15% от средней нормы представительства избирателей;

б) при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта РФ территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40%;

в) избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий.

При проведении очередных выборов полагается утвердить схему избирательных округов. Если этого не сделано в соответствующие сроки, Закон разрешает использовать прежнюю схему. В схеме указываются название каждого избирательного округа и его номер, перечень входящих в каждый округ административно-территориальных единиц или муниципальных образований, или населенных пунктов, место нахождения каждой окружной избирательной комиссии, число избирателей, зарегистрированных в округе.

§ 3. Избирательные участки

Избирательный участок — первичная территориальная единица на выборах. Он охватывает часть территории населенного пункта или весь населенный пункт, а то и несколько населенных пунктов, близко расположенных друг от друга. Для проживающих здесь избирателей организуется голосование в одном помещении. На избирательном

200 Глава 23. Проведение выборов

участке функционирует участковая избирательная комиссия; именно она проводит голосование и первичный подсчет голосов.

Избирательные участки образуются с учетом следующих требований: на территории одного избирательного участка должно быть зарегистрировано не более 3000 избирателей; недопустимо пересечение границ избирательных округов границами избирательных участков (другими словами, один избирательный участок не может охватывать части территории разных избирательных округов).

Избирательные участки образуются по согласованию с соответствующей территориальной избирательной комиссией главой муниципального образования не позднее чем за 50 дней до дня голосования с учетом местных и иных условий и исходя из необходимости создания максимальных удобств для избирателей.

Избирательные участки могут образовываться и в местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и др.), в труднодоступных и отдаленных местностях, на полярных станциях, на судах, находящихся в день голосования в плавании. Такие избирательные участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна.

На первых выборах в Думу (1993 г.) образовывались самостоятельные избирательные участки для военнослужащих. Однако уже с выборов 1995 г. военнослужащие голосуют на общих избирательных участках.

В порядке исключения допускается образование избирательных участков на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях. В этих случаях избирательные участки образуются командирами воинских частей по решению соответствующей окружной избирательной комиссии.

Избирательные участки за границей образуются там руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации при выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы. При создании избирательных участков обычно учитываются места компактного проживания российских граждан. Как правило, границы избирательных участков обусловливаются границами консульских округов.

§ 4. Списки избирателей

Каждый совершеннолетний гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, включается в список избирателей.

Регистрации (учету) подлежат все граждане, обладающие активным избирательным правом. Основанием для регистрации (учета) избирателей является факт нахождения места жительства гражданина на соответствующей территории, который устанавливается органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах страны. За границей данный факт устанавливается российским дипломатическим представительством или консульским учреждением.

Регистрация (учет) избирателей осуществляется главой местной администрации, командиром воинской части, руководителем дипломатического представительства, консульского учреждения Российской Федерации. На основании полученных от них сведений территориальные избирательные комиссии составляют списки избирателей. Эти списки поступают в участковые избирательные комиссии, которые при необходимости проверяют и уточняют соответствующие данные. В местах временного пребывания граждан, в труднодоступных и отдаленных местах, на судах, находящихся в плавании, на полярных станциях, на избирательном участке, образованном на территории воинской части, списки избирателей составляются самими участковыми комиссиями.

В списки избирателей на избирательных участках включаются граждане, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Основанием для включения в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения места жительства гражданина на территории этого участка. Если место жительства гражданина находится на территории избирательного округа, в случае временного пребывания гражданина на другой части территории этого округа он включается в список избирателей на основа-' нии данных регистрационного учета либо при наличии у гражданина открепительного удостоверения.

Законодательство о выборах учитывает реалии нашего времени при составлении списков избирателей. Как говорилось ранее, при определенных условиях иностранные граждане могут избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. При наличии таких условий они подлежат включению в списки избирателей при проведении соответствующих выборов.

Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки избирателей.