Основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность темы; обозначается степень ее научной разработанности; определяются объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования, научная новизна работы; характеризуется методологическая и теоретическая основа диссертации; формулируются ос-

10

новные положения, выносимые на защиту; теоретическая и практическая значимость результатов исследования; указываются сведения об апробации результатов исследования и структуре работы.

Первая глава «Парламентаризм в системе правовых категорий» со­стоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Понятие парламентаризма» рассматривается не­разрывная связь народного представительства, идеи парламентаризма с прин­ципом народного суверенитета, который может быть реализован непосредст­венно, через формы прямой демократии, или посредством народных предста­вителей путем различных моделей представительной демократии. При этом народное представительство является необходимым и существенным элемен­том в системе функционирования публичной власти любого демократическо­го государства.

Вместе с тем отмечается, что народное представительство является вы­ражением единства власти и свободы. В этом проявляется сложная природа народного представительства, когда, с одной стороны, оно рассматривается как организационный элемент в системе власти, а, с другой стороны, пред­ставляет собой возможность граждан участвовать в управлении делами госу­дарства через своих представителей. В народном представительстве публич­ное начало сочетается с коллективными и индивидуальными правами граж­дан, позволяющими им участвовать в опосредованном осуществлении вла­сти. Такой подход позволяет не ограничиваться публично-властными харак­теристиками народного представительства, но и привлекать в качестве ис­следуемого объекта носителя суверенитета народ со свойственной ему поли­тико-правовой культурой.

Рассмотрение, социально-правовой природы и основных свойств народ­ного представительства, включающих в себя выборность, коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений, особый характер связи народных представителей с избирателями, позволяет сделать вывод о том, что только в совокупности все названные свойства дают качество представи-

11

тельности, позволяющее характеризовать соответствующие учреждения как органы народного представительства. Отдельные из перечисленных свойств привносят лишь определенные элементы отношений представительства в природу того или иного органа власти. Поэтому не следует допускать расши­рение понятия народного представительства за счет распространения отдель­ных свойств представительных учреждений на выборный индивидуальный орган, который не обладает всеми свойствами, в совокупности дающими ка­чество представительности.

В данном параграфе также анализируются различные подходы к поня­тию парламентаризма, который может рассматривается в различных аспектах. Диссертант приходит к выводу, что при попытке дать определение парламен­таризму методологически плодотворной представляется более широкая его трактовка, предполагающая фактическое наличие коллегиального представи­тельного законодательного (или даже законосовещательного), и, как правило, выборного органа без указания на его положение и роль во властной системе. Это связано с тем, что переход к демократическим государственным учреж­дениям, к полноправному парламенту осуществляется постепенно. В дейст­вительности даже в настоящее время мало найдется стран, где высший зако­нодательный орган не только обладает верховенством, но и реально играет определяющую роль в государственной системе. Представительные учреж­дения вызревают постепенно, и поэтому этот процесс нужно представлять во всем многообразии влияющих на него факторов. При ограничительной же трактовке лишь государственный строй, основанный на верховенстве парла­мента в системе органов государства, называется парламентаризмом.

Кроме того, многие определения, отражающие суть понимания парла­ментаризма, в значительной степени отождествляют его с другим понятием государствоведения - формой правления. Однако понятия «парламентаризм» и «форма правления» отнюдь не идентичны: они несут разную смысловую нагрузку. Рассматривая парламентаризм не только с формально-юридической

12

точки зрения, но как сложный политико-правовой и социокультурный фено­мен выделяются три основных уровня, на которых он структурируется:

-  собственно парламентский, т.е. уровень центрального представитель­ного и законодательного органа страны;

-  уровень его взаимодействия с другими государственными института­ми;

- уровень политической, правовой и, в более общем плане, социальной культуры данного общества, духовной жизни нации.

Выделенные уровни представляют фундаментальные блоки, или звенья конструкции, именуемой парламентаризмом. И с «формой правления» в большей степени соотносятся лишь два первых структурных уровня.

Исходя из этого, соискатель предлагает следующее определение парла­ментаризма. Парламентаризм - такая организация государственной власти, в которой структура, полномочия парламента, его роль и место в системе го­сударственных органов определяются особенностями исторического разви­тия страны. Такое определение, как представляется, открывает для исследо­вателей больше возможностей при рассмотрении проблем, связанных с пар­ламентаризмом, в зависимости от целей исследования. Отсутствие указания на то, что парламентаризм - это организация высших органов государствен­ной власти, позволяет рассматривать парламентаризм не только по «горизон­тали» (взаимодействие высшего представительного и законодательного орга­на страны с высшими исполнительными органами власти), но и по «вертика­ли» (например, отношения федерального парламента с органами государст­венной власти субъектов в федеративном государстве). Поэтому можно гово­рить и о парламентаризме на уровне субъекта федерации. Указание на осо­бенности исторического развития дает возможность изучать парламентское устройство того или иного государства как в исторической ретроспективе, анализируя процессы постепенного перехода к современным парламентским формам, так и перспективно, оценивая тенденции дальнейшего развития на­родного представительства, а также через призму культурных, социалъно-

13

экономических, политических, этнических, религиозных, географических и прочих особенностей в зависимости от целей и задач исследования, что, в свою очередь, поможет объяснить то реальное место, которое парламент за­нимает во властной системе, и ту роль, которую он играет в жизни общества. Во втором параграфе «Правовой статус, структура парламента и его место в системе органов государственной власти» рассматриваются теоре­тические вопросы, касающиеся правового положения парламента, его по­строения и взаимоотношения с другими государственными институтами.

Юридический статус парламента зависит от многих причин. Среди них имеют особое значение разновидность и особенности существующей формы правления, сложившегося варианта разделения властей, конституционного закрепления парламентской деятельности и т.д. Статус парламента конкрети­зируется в его функциях и компетенции.

В параграфе анализируются три классические функции, свойственные парламентам, на которых, собственно, и выросла представительная система. Это принятие законов, утверждение государственного бюджета, определен­ный контроль за исполнительной властью. Закрепление компетенции парла­мента и практика ее осуществления в современных государствах весьма раз­нообразны и зависят от самых разных обстоятельств. Здесь имеет значение и существующая форма правления, и реализованный вариант разделения вла­стей, и особенности политического режима, и исторические традиции разви­тия государственных органов и политической борьбы, а также другие обстоя­тельства, так или иначе оказывающие влияние на статус парламента, его зна­чение в политической жизни страны.

Кроме правового статуса парламента рассматриваются проблемы, свя­занные с его структурой, принципиальным обоснованием необходимости двух- или одной палаты, роли каждой из них. Композиция представительного и законодательного органа не является вопросом сугубо техническим, орга­низационным. Прежде всего, от этого напрямую зависит эффективность ра­боты парламента, и его значение в системе других государственных органов.

14

Исходя из этого, анализируются вопросы, связанные с преимуществами и не­достатками бикамеральной и однопалатной парламентских структур.

Что касается идеи двухпалатного парламента, та она может связываться с различными основаниями. В Новое время она явилась результатом ком­промисса между дворянством и активно борющейся за политическую власть буржуазией. При этом верхняя палата мыслилась в качестве противовеса чрезмерно радикальным устремлениям избираемой населением нижней пала­ты. Наличие двухпалатного парламента оправдано в федеративном государ­стве, когда одна палата формируется на основе представительства всего на­селения государства, а в другой представлены отдельные субъекты федера­ции. В унитарных государствах верхняя палата традиционно замедляет про­грессивные преобразования и формируется менее демократичным путем, чем нижняя (членство в палате передается по наследству, либо путем назначения и т. п.). Идея двухпалатной структуры парламента может также базироваться на признании того, что общество неоднородно по составу и включает боль­шое количество групп с разнообразными интересами.

Исходя из бикамеральной структуры парламента, рассматриваются две основные разновидности такой парламентской системы: систему слабой верхней палаты и систему сильной верхней палаты, - а также проблемы оди­наковой или различной компетенции палат.

Соискатель приходит к выводу, что отечественным историческим тра­дициям в целом соответствует двухпалатная структура парламента. Такой вывод следует как из конституционных проектов создания представительных органов XIX в., так и анализа созданных в последующем парламентских ор­ганов XX в., когда конституционные идеи получали свое институализированное воплощение в государственно-правовых учреждениях.

Парламент может занимать различное место в системе высших госу­дарственных органов. Реальное положение народного представительства в системе высших государственных органов и его значение в политической жизни страны определяется не только формальными моментами. Огромную

15

роль здесь играют особенности исторического развития политических инсти­тутов, сложившееся соотношение политических сил, особенности партийной системы, политической культуры населения и т.д. Немаловажным обстоя­тельством для анализа места парламента в механизме государства является также степень демократичности избирательного права, так как это определя­ет, насколько широко представлены различные слои населения. Все эти об­стоятельства оказывают существенное влияние на практику парламентаризма в той или иной стране, на реальный социальный статус парламента.

Отправным пунктом в рассмотрении места парламента является его со­отношение с главой государства и с правительством. Именно это и определя­ет реальное положение народного представительства в системе государст­венных органов. В современных демократических государствах государст­венный аппарат функционирует на основании принципа разделения властей. Сложившейся вариант разделения властей во многом определяет место пар­ламента в системе государственных органов.

В результате делается вывод о том, что структура и композиция парла­мента, полномочия его палат, место и роль в системе органов государствен­ной власти должны отвечать реальным потребностям развития государства и общества. И в этом смысле выбор бикамерализма или однопалатного парла­мента, верховенство парламента или приниженное его положение в системе разделения властей, абсолютная компетенция или относительная - это зада­чи, решаемые каждый раз с учетом особенностей конкретной страны.

Параграф третий «Политико-правовая культура как фактор станов­ления и развития отечественного парламентаризма» посвящен обоснованию необходимости изучения российского парламентаризма не только исключи­тельно с формально-юридических или исторических позиций, но и через призму политико-правовой культуры в рамках цивилизационного подхода. Диссертант делает вывод, что данный подход, при его правильном примене­нии, является довольно продуктивным как в теоретической плане, так и в осуществлении конкретных политических программ.

16

В параграфе изучаются понятия менталитета и культурно-правовой традиции, процесс их институционализации в государственно-правовых яв­лениях, благодаря которому культурно-правовые традиции в своем институ­циональном содержании призваны играть роль своеобразных социально-исторических координат в самоопределении государства и общества и, сле­довательно, совершенствовать политическую и правовую систему данного государства. Вследствие этого культурно-правовая традиция должна рас­сматриваться как детерминанта общественного и государственно-правового развития данного общества, определяющая его социокультурную модель и направляющая его в русло цивилизованного развития к правовой государст­венности и гражданскому обществу.

На основании указанных понятий рассматриваются особенности рос­сийского правосознания и правовой культуры, которая является одним из важнейших факторов, влияющих на особенности российской государствен­ности в целом и на практику отечественного парламентаризма в частности. Особенностью русского сознания являлось то, что в нем необычайно глубоко закрепилось специфическое отношение к власти и праву, что стало характер­ной, если не сказать традиционной чертой национального менталитета. Осо­бое восприятие власти сформировалось во многом из-за влияния естествен­но-географических условий жизни. Также огромное влияние на формирова­ние особого ментального образа власти оказало принятие на Руси правосла­вия, а также унаследованная от Византии модель взаимоотношений государ­ства и церкви по типу симфонии. В результате воздействия христианства на развитие властного мышления сформировалась особая идея монархической власти. В итоге сложился определенный тип культуры, который в последую­щем и определяет развитие российской государственности, позволяя инсти­туционализироваться даже после самых серьезных потрясений новой госу­дарственно-правовой системе, максимально похожей на прежнюю, в которой парламент занимает подчиненное место по отношению к другим органам го­сударственной власти.                                             

17

Диссертант приходит к выводу, что именно преемственность культуры, в общем, и российской политико-правовой культуры в частности является основанием отмеченной преемственности в государственно-правовых инсти­тутах. Так, при всех отличиях от дореволюционной культуры советская по­литическая культура была ее естественной (пусть и невольной) преемницей. Более того, некоторые ее элементы были не чем иным как превращенной формой существования традиционной культуры в условиях XX века, подоб­но тому, как сам Советский Союз был адекватной условиям нынешнего сто­летия формой существования Российской империи. Поэтому не удивительно, что возникшая после февраля 1917 года система Советов генетически была связана с народными представлениями о власти, в соответствии с которыми в основе деятельности государства должен был лежать не закон как таковой, а принцип социальной справедливости, что делало излишним разделение сфер деятельности отдельных советов и разделение властей. Такой преемственно­стью политико-правовой культуры во многом обусловлен и тот факт, что со­временный российский парламент так и не занял достойного места в полити­ческой системе.

Однако при всем том, что парламентаризм в России всегда был не столько желаемым, сколько не воспринимаемым явлением, это не означает, что у него нет шансов или что он вообще не нужен. В настоящее время в на­шей стране происходит смена политико-правовой парадигмы. Накапливается новый опыт, формируются новые традиции, на базе которых и начинают вы­кристаллизовываться современные политико-культурные образцы. Это мо­жет явиться залогом того, что в будущем российский парламент займет дос­тойное место в системе высших органов государственной власти и будет иг­рать важную роль в общественно-политической жизни России. При этом в построении современной российской государственности не стоит механиче­ски перенимать западные образцы, а следует учитывать многовековой опыт развития государственного, властного мышления, а также практики вопло­щения последнего и их изменения в ходе исторического развития.

18

Вторая глава «Правовая эволюция органов народного представи­тельства в России» состоит из трех параграфов,

В первом параграфе «Российский парламентаризм начала XX века» на основе анализа законодательства начала XX века российский парламентаризм оценивается с точки зрения тенденции развития государства и общества. Не­смотря на то, что реформированный Государственный Совет и созданная Го­сударственная Дума были значительно ограничены в правах, с формально-юридической точки зрения первый российский парламент в значительной степени отвечал основным критериям, предъявляемым к парламентским уч­реждениям демократической конституционно-правовой теорией. Согласно Основным государственным законам, Государственный Совет и Государст­венная Дума, несомненно, обладали целым рядом прав, свойственных парла­ментским учреждениям: законодательной инициативой по всем предметам законодательства (за исключением Основных государственных законов, ко­торые могли быть изменены лишь по инициативе Императора); правом, хотя и существенно ограниченным, утверждать бюджет; правом, также ограни­ченным, запроса к членам правительства.

При создании первого российского парламента в 1906г. не был реали­зован принцип разделения властей. И если даже признавать несомненное за­конодательное значение Государственной Думы, то можно лишь говорить о «зачатках» разделения властей, о начале формирования системы «сдержек» и «противовесов». Деятельность Государственной Думы была серьезно огра­ничена со стороны монарха и правительства: отсутствовало влияние парла­мента на формирование правительства, отсутствовала ответственность пра­вительства перед парламентом, монарх обладал исключительной компетен­ции в международной и военной сферах, в вопросах созыва и роспуска Госу­дарственной Думы, инициативы в пересмотре Основных законов, а также правом абсолютного вето.

Это было связано с государственным строем Российской империи того периода и существовавшей в государстве политической ситуацией. Данный

19

исторический период Российской империи характеризуется настойчивым по­иском приемлемой формы органа народного представительства при сохране­нии верховной власти императора в целях разрешения возникших социально-экономических противоречий.

Однако для становления конституционного строя России важнейшим является сам факт проведения выборов и созыв народного представительного законодательного учреждения - Государственной Думы. Система органов го­сударственной власти в результате введения в ее механизм элементов разде­ления властей приобрела характер конституционного института, а институт выборов, несмотря на определенные недостатки в избирательном законода­тельстве, стал полноправным атрибутом в политической жизни России.

В России складывалась определенная конституционная практика, кото­рая шла в сторону предоставления народному представительству прав, зако­нодательством не предусмотренных. Складывались парламентские прецеден­ты.

Новый политический строй включал в себя авторитарные и представи­тельные начала, которые олицетворяли Император и Государственная Дума с Государственным Советом. Это говорит о сочетании традиционных для Рос­сии и западных подходов к построению государственного строя. Политиче­ской системе России, возникшей после создания Государственной Думы и реформирования Государственного Совета, предстояло интегрировать как национальные, так и европейские институты и ценности.

Во втором параграфе «Советы как органы народного представитель­ства» на основе анализа конституционного законодательства прослеживается эволюция высших органов представительной власти, возникших в России в результате свержения монархии в феврале 1917 года. Выявляется преемст­венность и новизна в правовом положении, порядке формирования, структуре и роли органов народного представительства.

Вновь образовавшееся Советское государство не приняло теорию раз­деления властей в качестве одного из принципов деятельности своего меха-

20

низма. Моделью пролетарского государства стало государство - коммуна, со­вмещающее в одном органе функции законодательной и исполнительной властей. Единство власти стало тем основным конституционным принципом (его называли полновластием Советов), которому было отдано предпочтение. В теории и практике государственного строительства Советского Союза ос­новополагающим являлся принцип «разделения труда» в механизме государ­ственного управления. И большевиками особо подчеркивалось, что создан­ная принципиально новая система Советов дает возможность использовать выгоды непосредственной демократии и некоторых элементов парламента­ризма, т.е. соединять в лице выборных представителей народа и законода­тельную функцию, и исполнение законов.

Все властные полномочия в государственно-правовой системе находи­лись у такого структурного элемента этой системы как Советы. Они являлись органами, которые не только принимали решения, но и организовывали про­ведение их в жизнь и проверку исполнения.

Что касается структуры советской законодательной власти, то в соот­ветствии с Конституцией СССР 1936г. был создан двухпалатный Верховный Совет СССР, который состоял из двух палат: Совета Союза и Совета Нацио­нальностей. Конституция СССР 1936г. закрепляла классическое равноправие палат, которое сохранилась и по Конституции СССР 1977г. Россия как рес­публика в составе СССР долгий период имела однопалатный высший орган государственной власти - Верховный Совет РСФСР. Лишь в 1990 году в со­ставе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты: Совет Республики и Совет Национальностей. В отношении полномочий, структуры и принципа формирования палат учредители российского бикамерализма в значительной мере использовали подходы, аналогичные тем, что применя­лись в отношении Верховного Совета СССР.

Несмотря на то, что система Советов формально-юридически обладала всей полнотой власти в стране, она была фактическим прикрытием всевла­стия и диктата партийно-государственной бюрократии и не играла самостоя-

21

тельной роли. Однако диссертант приходит к выводу, что было бы непра­вильно рассматривать советский период лишь с отрицательных позиций и считать его потерянным временем для развития отечественного парламента­ризма. Необходимо отметить, что именно в этот период впервые в истории нашей страны было введено всеобщее избирательное право, тем самым фор­мировалась электорально-правовая культура у огромного числа россиян. Большое количество граждан России «прошли» через систему Советов, уча­ствуя в их деятельности в качестве депутатов. Так складывались определен­ные традиции парламентской деятельности. Значительное влияние на разви­тие современного отечественного парламентаризма оказали депутаты, из­бранные в последний Верховный Совет, которые затем стали депутатами Го­сударственной Думы первого и последующих созывов.

И если рассматривать эволюцию российского парламентаризма через призму национальной политико-правовой культуры и традиции, то вывод о непрерывности развития отечественного парламентаризма подтверждается тем, что именно советский период нашей истории можно назвать этапом ут­верждения правовой культуры как качественного состояния правовой жизни общества, выражающейся в определенном уровне нормативно-правового обеспечения государственной жизни, а также правовой и правоприменитель­ной деятельности. При всей противоречивости данного этапа именно в этот период формирование правосознания и правовой культуры, носившее в доре­волюционной России корпоративный характер, приняло качественно новые черты, т.е. начало становиться всеобщим.

В третьем параграфе «Современный российский парламентаризм и перспективы его развития» на основе анализа современного законодательст­ва, закрепляющего правовое положение российского парламента, его струк­туру, порядок формирования палат Федерального Собрания РФ, место в сис­теме органов государственной власти, делается вывод о том, что при сохра­нении бикамерального построения, по сравнению с предыдущим периодом развития российского парламентаризма, статус представительного и законо-

22

дательного органа государственной власти Российской Федерации сущест­венно изменился. Произошло своеобразное перемещение центра тяжести го­сударственной власти с представительных органов законодательной власти на исполнительную, прежде всего на Президента. Парламент России утратил ряд полномочий, дающих ему право вносить коррективы в деятельность Пре­зидента и Правительства. Характерен также отказ от равноправия палат рос­сийского парламента.

Что касается принципа разделения властей, то, несмотря на то, что он нашел конституционное закрепление, его российский вариант с соответст­вующей системой «сдержек» и «противовесов» представляет собой специфи­ческое явление, т.к. не соответствует ни одному из классических канонов. Конституция РФ 1993 года фиксирует приоритет Президента РФ по отноше­нию к другим государственным органам. Он обладает рядом полномочий, реализация которых предопределяет его положение как бы «над» системой разделения властей, концентрируя в его руках в решающей степени весь комплекс «сдержек» и «противовесов» по отношению к законодательной, ис­полнительной и судебной власти. Такое построение системы «сдержек» и «противовесов» позволяют Президенту РФ почти в одностороннем порядке контролировать деятельность других федеральных структур государственной власти.

Диссертант приходит к выводу, что, несмотря на многие проблемы, связанные с современным российским парламентаризмом, они должны ре­шаться не путем изменения действующей Конституции, а изменением теку­щего законодательства. Это связано с незначительным демократическим опытом нашей страны. Основной закон нуждается скорее не в изменении, а в нормативном развитии и защите, что позволит сложиться определенным тра­дициям взаимоотношения парламента с Президентом, Правительством, по­высить политико-правовую культуру самих парламентариев и российского общества в целом, стабилизировать ситуацию в стране и избежать новых по­трясений в политической, экономической и социальной сферах.

23

Так, вопросы, связанные с возможностью парламента формировать правительство, при необходимости юридически могут быть урегулированы путем внесения дополнений в Федеральный конституционный закон «О Пра­вительстве Российской Федерации». Можно внести в указанный закон поло­жения, предусматривающие консультации с Государственной Думой и ее комитетами при назначении заместителей Председателя Правительства и ми­нистров. Кроме того, уже сложилась определенная практика назначения на правительственные посты членов партий, победивших на выборах в Государ­ственную Думу.

Подобным образом может быть решен вопрос и о парламентском кон­троле над правительством. Такой путь уже намечен (помимо названного кон­ституционного закона) Федеральным законом «О статусе члена Совета Феде­рации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», закрепившим институты депутатского запроса, «правительственного часа» - вопросов членам правительства и ответов на них. Посредством совершенствования федеральных конституционных и фе­деральных законов могли бы быть решены и проблемы ответственности фе­деральных министров перед парламентом. Говоря о контрольных полномо­чиях парламента, можно надеяться, что они усилятся в связи с недавним при­нятием Федерального закона «О парламентском расследовании Федерально­го Собрания Российской Федерации»[1].

Вместе с тем, большинство проблем российского парламентаризма во­обще не относится к сфере конституционного регулирования, по крайней ме­ре, к предмету нынешней Конституции. В частности, за его пределами нахо­дятся вопросы избирательного права, порядка формирования Совета Федера­ции и ряд других. Все это возможно решить путем изменения соответствую­щих федеральных законов.

Так, путем дополнений в Федеральный закон «О порядке формирова­ния Совета Федерации Федерального Собрания РФ» можно вернуться к из-

24

бранию населением региона своих представителей в Совет Федерации. При этом порядок выборов должен отличаться от выборов в Государственную Думу. В качестве инструмента, обеспечивающего представительство от зако­нодательной и исполнительной власти субъекта РФ, могло бы стать выдви­жение этими органами своих кандидатов. При такой схеме его формирова­ния, как представляется, сочетались бы принципы регионального представи­тельства и демократии.

Другая группа дополнений в указанный Федеральный закон может кос­нуться гарантий стабильной и ответственной деятельности членов верхней палаты. С этой целью необходимо определить, по каким критериям избира­ется и по каким основаниям может быть отозван член Совета Федерации. Что касается оснований отзыва, то представляется целесообразным ввести инсти­тут отзыва члена Совета Федерации, при этом четко обозначив в федераль­ном законе условия его реализации. С этой целью в нем следует определить следующее: перечень оснований досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации; условия ответственности перед субъектом РФ, который он представляет; порядок обжалования неправомерных с точки зрения члена Совета Федерации или самой палаты решений органов государственной вла­сти субъекта РФ о досрочном прекращении полномочий представителя субъекта в Совете Федерации.

Что касается порядка формирования нижней палаты российского пар­ламента, то с момента принятия Конституции РФ 1993 года именно законо­дательство, регулирующее порядок выборов депутатов Государственной Ду­мы Федерального Собрания РФ, подвергалось наибольшим изменениям. И, как представляется, в целом избирательному праву в России предстоит даль­нейшее совершенствование. К такому выводу соискатель приходит на основе анализа изменений, внесенных в федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», изменивших, в частности, смешанную избирательную систему на пропор­циональную, а также в законодательство о политических партиях. Анализ

25

данных изменений позволяет говорить о тенденции, заранее определяющей вытеснение политическими партиями иных общественных объединений, вы­ступающих в качестве факторов политики, и о формировании в России много­партийной политической системы по западному образцу.

Однако, несмотря на обилие законодательных новаций, касающихся статуса и деятельности политических партий, можно констатировать, что ре­альные изменения, порождаемые ими, носят неоднозначный характер и нач­нут работать, возможно, лишь в последующие годы, т.к. современные рос­сийские партии во многом не отвечают характеристикам известных западных партийных моделей.

Современные отечественные партии, имея отчетливую национальную специфику, не в полной мере выполняют те функции, которые обычно осу­ществляют политические партии. Это связанно со многими факторами: раз­мытостью электората, незрелостью гражданского общества, господствую­щим в стране политическим режимом, традиционной ориентацией граждан на сильную исполнительную власть и т.д. В силу этого, связь российских партий с гражданами крайне слаба. Партии в сегодняшней России мало зави­сят от общества и в основном служат инструментом борьбы между различ­ными частями элиты (главным образом экономической). Это приводит к то­му, что партии, фактически свободные от ответственности, выдвигают попу­листские, заведомо нереальные обещания, что в свою очередь закрепляет в обществе представление о партиях как «политиканских», второстепенных субъектов политики.

С этой точки зрения изменение в избирательной системе (введение пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы), об­легчая партийное строительство, становится во многом препятствием для их укоренения в гражданском обществе. Партии по-прежнему продолжают свой рост «сверху вниз», а их лидеры, пользующиеся огромной автономией от ни­зовых партийных структур, еще больше оторваны от рядовых избирателей. Такая автономия партийных лидеров и фракций в парламенте позволяет го-

26

ворить о еще большей эволюции современного российского политического режима в сторону так называемой «управляемой демократии», провозгла­шенной вторым Президентом России. Это связано с тем, что указанная авто­номия, складывающаяся при выборах по партийным спискам, облегчает «верхушечные» договоренности между лидерами и властью. Такая ситуация в условиях транзитного характера российского общества может сыграть при определенных обстоятельствах положительную роль, так как пропорцио­нальная избирательная система имеет преимущества именно в нестабильньк демократиях.

Таким образом, те законодательные новации, которые приняты в по­следнее время, создают базу для дальнейшего развития многопартийности в России и эволюции политической системы в сторону развитой демократии. Однако они являются недостаточными, что делает необходимым не только дополнительное правовое регулирование, которое бы последовательно по­вышало роль политических партий в общественно-политической жизни стра­ны наряду с другими формами представительной демократии, но и повыше­ние политико-правовой культуры населения, которое осознало и оценило бы преимущества партийной системы. На основе изложенного, нам представля­ется, что в настоящее время развития российской демократии более оправ­данной была бы смешанная избирательная система, что не исключает возвра­та к ней в будущем.

Таким образом, совершенствование федерального законодательства, осуществляемое в условиях незыблемости конституционных принципов в ближайшее время, позволит избежать дестабилизации социально-политической, экономической ситуации в стране, создаст необходимые предпосылки для необходимых конституционных изменений в будущем.

В Заключении излагаются выводы по результатам диссертационного исследования.

27

Первое учреждение парламентского типа появилось в России в начале ХХ века. Это была Государственная Дума, образованная на основании царского Манифеста от 6 августа 1905 года.

Всего с 1906 по 1917 гг. были избраны четыре Думы. Выборы были не всеобщие, не равные и непрямые: в голосовании не могли участвовать женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие действительной службы, ряд национальных меньшинств, на несколько тысяч человек приходился лишь один выборщик.

Первая Государственная Дума, проработавшая с 27 апреля по 8 июля 1906 года, провела одну сессию и приняла всего восемь законопроектов.

Вторая Государственная Дума также успела провести лишь одну сессию - она начала работу 20 февраля 1907 года, но уже 2 июня была распущена.

Третья Государственная Дума была единственной, просуществовавшей весь положенный 5-летний срок - с 1 ноября 1907 года по 9 июня 1912 года. Четвертая Дума работала с 15 ноября 1912 года по 19 октября 1917 года.

После революции 1917 года на втором Всероссийском съезде Советов 7-9 ноября 1917 года был избран Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) Советов рабочих и солдатских депутатов - верховный законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР, работающий в период между съездами Советов. ВЦИК избирался Всероссийским съездом Советов в количестве не более 200 членов. Позже его состав был увеличен до 386 человек.

С образованием СССР 30 декабря 1922 года был создан однопалатный Центральный исполнительный комитет (ЦИК) СССР - высший орган государственной власти в период между Всесоюзными съездами Советов. С февраля 1924 года он стал состоять из двух палат: Союзный Совет и Совет Национальностей. ЦИК занимался экономическими вопросами, утверждением госбюджета, ратификацией международных договоров и т.д. Просуществовал ЦИК СССР до января 1938 года.

В соответствии с Конституцией 1936 года высшим законодательным органом власти стал двухпалатный Верховный Совет (ВС) СССР, избираемый гражданами путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании. Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей.

Выборы ВС первого созыва прошли в декабре 1937 года, выборы в ВС последнего 11-го созыва - в марте 1984 года. В 1988 году Верховный Совет утвердил проект конституционной реформы, предусматривающей замену прежнего Верховного Совета двухуровневой системой высших представительных органов власти: Съездом народных депутатов и Верховным Советом. Высшим органом государственной власти становился всенародно избираемый Съезд народных депутатов СССР в составе 2250 человек.

Съезд народных депутатов СССР как высший орган государственной власти страны тайным голосованием избрал Верховный Совет СССР из числа народных депутатов в составе 542 человек.

1 декабря 1988 года был принят Закон о выборах народных депутатов и 26 марта 1989 года прошли первые выборы народных депутатов СССР. В Советском Союзе впервые за всю его историю состоялись выборы, на которых избирателям было предоставлено реальное право выбора из нескольких кандидатов. Из 2250 депутатов треть избиралась от территориальных избирательных округов; треть - от национально-территориальных избирательных округов; еще одна треть - от общесоюзных общественных организаций.

После распада Советского Союза деятельность народных депутатов СССР была прекращена. Высшим органом государственной власти в России со 2 января 1992 годах стал Съезд народных депутатов РФ и избираемый им Верховный Совет.

Кризис в отношениях между законодательной и исполнительной ветвями власти в 1992-1993 годах привел к введению в действие Указа президента РФ Бориса Ельцина о прекращении полномочий Съезда народных депутатов и Верховного Совета России.

12 декабря 1993 года прошли выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ первого созыва. В этот же день была принята новая Конституция РФ. Госдума первого созыва избиралась сроком на два года. Выборы проходили в условиях действия новой для России избирательной системы - мажоритарно-пропорциональной. Были избраны 444 депутата: 225 - по федеральному округу и 219 - по одномандатным избирательным округам.

17 декабря 1995 года состоялись выборы во вторую Госдуму. Срок ее полномочий - четыре года. Были избраны 450 депутатов: 225 по федеральному округу, 225 - по одномандатным округам. За период работы палаты второго созыва проведено 305 пленарных заседаний, принято 1036 федеральных законов, из которых 715 вступило в силу.

Выборы в Государственную Думу третьего созыва состоялись 19 декабря 1999 года. Депутатами были избраны 441 человек из 450-ти. В восьми одномандатных округах выборы признаны несостоявшимися, в Чеченской Республике выборы на тот момент не проводились. В восьми округах повторные выборы прошли 26 марта 2000 года, в Чеченском одномандатном округе выборы состоялись 20 августа 2000 года.

7 декабря 2003 года прошли выборы в Государственную Думу четвертого созыва. Было избрано 447 депутатов из 450-ти: 225 по федеральному избирательному округу и 222 одномандатным округам.

По трем одномандатным избирательным округам выборы были признаны несостоявшимися, так как большинство избирателей проголосовали против всех. В Думу прошли три политические партии и один избирательный блок.

Партия "Единая Россия" получила в одномандатных избирательных округах 103 депутатских мандата, по федеральному округу - 120 мандатов; КПРФ получила в одномандатных округах 12 мандатов, по федеральному - 40; избирательный блок "Родина" (народно-патриотический союз)" получил по одномандатным округам 8 депутатских мандатов, по федеральному - 29. Представители ЛДПР в одномандатных округах не были избраны, по федеральному округу ЛДПР получила 36 мандатов.

Еще 32 кандидата были избраны по одномандатным избирательным округам при поддержке партий и избирательных блоков, в 67 одномандатных округах победили самовыдвиженцы.

В ст. 94 Конституции Российской Федерации установлено, что представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. Федеральное Собрание РФ - постоянно действующий орган. Согласно ст. 11 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание осуществляет в Российской Федерации государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и судами РФ. Все это свидетельствует об устойчивом, стабильном положении парламента Российской Федерации, его заметном и, безусловно, необходимом месте в системе федеральных органов государственной власти. Особенности современного федеративного устройства Российской Федерации таковы, что наряду с федеральным уровнем государственной власти имеется региональный (субъектный) уровень государственной власти. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые самими субъектами органы государственной власти. В их систему входят законодательные органы. Их обязательное образование обусловлено ст. 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Естественно, для осуществления законодательной власти необходимы соответствующие законодательные органы. Они образованы и функционируют во всех субъектах РФ. Существование таких органов обусловлено не только волей населения соответствующих субъектов России, но и положениями Конституции Российской Федерации, а также федеральными законами, в которых определены их полномочия. Следует отметить, что законодательные органы государственной власти субъектов РФ структурированы и функционируют на тех же конституционных принципах, что и Федеральное Собрание РФ. В связи с этим их необходимо относить к законодательным органам парламентского типа. Это дает основание для того, чтобы считать законодательные органы субъектов РФ парламентами. 27 апреля 2006 года Российскому парламенту исполнилось 100 лет со дня его учреждения. 1.СУЩНОСТЬ РОССИЙСКОГО ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации через законодательные органы народ осуществляет свою власть. Парламенты, прежде всего олицетворяют демократические начала государства, выступают гарантами демократии. Этим обусловлен набор их властных полномочий, роль и значимость в системе органов государственной власти. Законодательные органы определяют содержание законодательства, активно влияют на практику его применения. Их деятельность, безусловно, отражается на уровне благосостояния как населения страны в целом, так и жителей отдельных регионов, а также на состоянии охраны общественного порядка, на реализации гражданами своих конституционных прав и свобод, их гарантиях и защите. Реалии российской действительности таковы, что от законодательных органов во многом зависят темпы развития Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, создание условий для идеологического многообразия и многопартийности, содержание компетенции государственных органов, политическая и правовая активность граждан. Деятельность законодательных органов существенно влияет на процессы обеспечения территориальной целостности Российской Федерации и укрепление правового статуса ее субъектов. И наконец, без парламентов невозможно вхождение России в европейское и мировое сообщества стран с высокой правовой культурой, эффективной системой реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина. На современном состоянии исследования проблем парламентаризма сказалось то, что в советский период парламенты характеризовались как законодательные органы буржуазных государств. Такая позиция ученых-государствоведов определялась доминирующими на протяжении всего советского периода взглядами классиков марксизма-ленинизма. Ни К. Маркс, ни В.И. Ленин не видели в парламентах прогрессивную форму организации представительных и законодательных органов. В связи с этим они ставили вопрос о новых типах законодательных органов. Так, К. Маркс в отношении Парижской коммуны писал, что "она должна была быть не парламентской, а работающей корпорацией, и в то же время и законодательствующей, и исполняющей законы". Эту позицию полностью разделял В.И. Ленин. Принципиально новый вид власти - власти трудящихся В.И. Ленин видел в Советах, которые он характеризовал как органы власти пролетарского государства, называя их самыми демократическими и интернациональными организациями, соединяющими в себе законодательную и исполнительную власть. При этом В.И. Ленин отмечал, что "без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже пролетарской демократии, а без парламентаризма можем и должны". В.И. Ленин видел в Советах и новый государственный аппарат, который дает возможность соединять выгоды парламентаризма с выгодами непосредственной и прямой демократии, т.е. возможность соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию, и исполнение законов. Такое предназначение представительного и законодательного органа В.И. Ленин оценивал очень высоко. "По сравнению с буржуазным парламентаризмом, - писал он в работе "Удержат ли большевики государственную власть", - это такой шаг вперед в развитии демократии, который имеет всемирно историческое значение". Поэтому, естественно, в условиях отсутствия идеологического многообразия "в советский период парламентаризм рассматривался как сугубо буржуазное, а стало быть, реакционное явление, чуждое советской демократии, считавшейся более высокой стадией политического развития". Взгляды В.И. Ленина нашли реальное воплощение в практике государственного строительства России после Октябрьской революции 1917 г. Исходя из классового подхода функционирования пролетарского государства, органы государственной власти - Советы формировались из рабочих, беднейших крестьян и солдат. При этом на всех уровнях советской власти депутаты не являлись привилегированной группой общества, работающей на профессиональной основе и имеющей так называемый свободный мандат. По мере становления относительно однородного общества трудового народа шло преобразование органов государственной власти. Согласно Конституции СССР 1936 г. они стали называться Советами депутатов трудящихся, а в Конституции СССР 1977 г. было закреплено их новое название - Советы народных депутатов. Объективная потребность реформирования советских органов возникла в процессе крупномасштабных политических, экономических и социальных преобразований в начале 90-х гг. XX в. и формирования российской государственности на новых принципах. При этом накануне принятия Конституции Российской Федерации произошел демонтаж советских органов на федеральном уровне, а затем и на уровне субъектов России, а после ее принятия была проведена работа по созданию новых представительных и законодательных органов, отвечающих по своему содержанию и формам работы парламентам. При этом определение "парламент" нашло закрепление в Конституции Российской Федерации. Этим объясняется естественный интерес современных ученых-государствоведов к исследованию парламентской проблематики. Она нашла отражение во всех учебниках по конституционному праву Российской Федерации, а также в научных трудах. Современные российские ученые-государствоведы обоснованно едины во мнении о том, что в Российской Федерации избраны и действуют 90 парламентов - Федеральное Собрание - парламент РФ и 89 законодательных органов субъектов РФ. При этом Т.Я. Хабриева справедливо обращает внимание на факт существования в Российской Федерации двух уровней парламентов - федерального парламента и парламентов субъектов РФ. Она подчеркивает их несоподчиненность, а также то, что они не составляют единого структурированного и организационного механизма. Констатация отсутствия системы законодательных органов вполне правомерна. В этом проявляются особенности их конституционно-правового статуса. В то же время анализ взглядов современных ученых показывает, что в настоящее время имеются различные точки зрения на сущность законодательных органов и качество конституционно-правового регулирования их деятельности, отсутствует единство мнений о перспективах развития российского парламентаризма. В учебной литературе и специальных научных трудах, посвященных проблемам конституционного строя, уделяется внимание раскрытию сущности парламентаризма. Однако по данному вопросу высказываются несовпадающие характеристики. Представляется, что имеется три позиции. Первая сводится к утверждению, что парламентаризмом называется государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства. Такое мнение высказывает М.В. Баглай. Он считает, что верховенство парламента проявляется в праве принимать законы по любым вопросам, а также в праве формирования правительства и контроля за его действиями. Так как таких полномочий в полном объеме у Федерального Собрания России нет, М.В. Баглай утверждает, что современная Россия не является государством парламентаризма. Подобное мнение высказывает и Р.М. Романов. Он считает, что парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а по избранию, зачастую тем же парламентом). Следует отметить, что автор данной статьи в своей книге "Парламент России" также высказывал мнение о том, что парламентаризм характеризуется верховенством парламента. Однако в процессе дальнейшей, более углубленной проработки сущности парламентаризма наша позиция существенно изменилась. Думается, что парламентаризм проявляется не только в случае верховенства парламента в системе органов власти государства. По нашему мнению, парламентаризм - это система организации и функционирования органов государственной власти на основе конституционного принципа разделения властей, гарантирующего их независимость и самостоятельность. То есть главным критерием парламентаризма является не принцип верховенства парламента, а формирование и функционирование этого органа на основе конституционного принципа разделения властей. При таком понимании парламентаризма отпадает необходимость определять роль парламента в системе органов власти. Между тем многие ученые в качестве ключевого элемента понятия "парламентаризм" пытаются определить место парламента в государственном механизме. Раскрывая сущность парламентаризма, О.Е. Кутафин пишет: парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента. При этом он вполне справедливо отмечает, что парламентаризм не может существовать без парламента, но в то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, к числу которых прежде всего относятся разделение властей, представительность и законность. Близкую точку зрения высказал И.М. Степанов. Он считал, что парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка. На такой же позиции стоял и А.А. Мишин. По его мнению, парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента. Подобная точка зрения сформулирована и в юридической энциклопедии под редакцией М.Ю. Тихомирова. Из таких взглядов на сущность парламентаризма состоит вторая точка зрения по рассматриваемому вопросу. Уязвимость приведенных определений парламентаризма, по нашему мнению, проявляется в том, что их авторы не указывают на объективные критерии определения роли парламента. Да и объективно вряд ли возможно установить, в каких случаях она "существенная", а в каких "привилегированная". Между тем, как уже отмечалось, этого делать не нужно, если признать, что главным отличительным признаком парламентаризма является организация государственной власти на основе принципа разделения властей. На этот критерий парламентаризма обращают внимание и авторы "Конституционного права современной России" Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев и А.Г. Чернявский: "С определенной долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму государственного руководства обществом, основанного на принципе разделения властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти и при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности правительства перед парламентом" Третью группу взглядов по рассматриваемому вопросу составляют мнения ученых, которые полагают, что парламентаризм имеет место быть там, где есть парламент независимо от его роли в государственной жизни. Так, составители Энциклопедического словаря по конституционному праву считают, что парламентаризм - это одна из особенностей организации государственной жизни, характеризующаяся существованием постоянно действующего, избираемого населением парламента, его авторитетом и влиянием на государственные дела, политическую жизнь общества, а также специфическими формами работы и отношениями членов парламента и избирателей. Г.Д. Садовникова основной характерной чертой парламентаризма считает наличие демократически избранного постоянно действующего коллегиального представительного органа, осуществляющего законодательные и контрольные функции и являющегося "сдержкой" исполнительной власти. При этом она полагает, что "Россию вряд ли можно причислить к странам с развитой системой парламентаризма". Оригинальное определение парламентаризма высказал С.А. Котляревский. Он писал, что "парламентаризм - есть режим обязательной политической солидарности между правительством и органом или органами, которые признаются авторитетными выразителями народного мнения". По мнению О.О. Миронова, парламентаризм представляет собой сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, "где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой". И.П. Рыбкин рассматриваемое понятие определяет как "политическую систему, где суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов, как большинства, так и меньшинства граждан". К числу тех, кто высказывает подобную точку зрения на парламентаризм, относится Н.А. Богданова. Она справедливо характеризует парламентаризм как совокупность идей и опыта представительного осуществления власти народа посредством парламента. При этом высший законодательный орган представляет и реально отражает интересы различных социальных и политических сил общества и как власть законодательная является действенным противовесом исполнительной, обеспечивая баланс властей и гражданское согласие . И наконец, нельзя не отметить, что парламентаризм рассматривается и как учение о парламенте. На этот аспект данного понятия обращают внимание, например, Р.М. Романов и О.Н. Булаков. Первый из них пишет, что парламентаризм - это теория и практика деятельности парламента. О.Н. Булаков характеризует парламентаризм как идейно-теоретическую концепцию, служащую научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций. Таким образом, по мнению большинства ученых-государствоведов, парламентаризм как государственно-правовое явление присущ современной российской государственности. При этом, как уже отмечалось, для парламентаризма характерны два основополагающих признака - наличие парламента, сформированного на основе принципа народовластия, а также организация функционирования органов государственной власти на основе принципа разделения властей, гарантирующего их самостоятельность при реализации предоставленных им полномочий. Именно на этих принципах прежде всего развивается парламентаризм в Российской Федерации. Это проявляется в формировании законодательных органов на выборной основе и в конституционном равенстве органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их самостоятельности. При этом, как верно отмечает В.А. Шеховцов, российский парламентаризм теоретически не предусматривает наделения какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Но в реальности имеет место смещение баланса властей в сторону Президента РФ и исполнительной власти. Парламентаризм рассматривается и как представительное правление. Характеризуя представительное правление, Дж. Стюарт Милль писал, что суть его в том, что весь народ или по меньшей мере значительная его часть пользуется через посредство периодически избираемых депутатов высшей контролируемой властью. Этой высшей властью народ должен обладать во всей ее полноте. Он должен руководить, когда ему захочется, всеми мероприятиями правительства. Конкретизируя предназначение представительного правления, Милль отмечал: "Настоящая задача законодательного собрания заключается не в управлении, к каковому оно совершенно неспособно, но в наблюдении и контроле над правительством, - отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями". Содержание парламентаризма в значительной мере определяется не столько нормативно закрепленным местом парламента в системе органов государственной власти и его ролью в решении социально значимых вопросов, сколько уровнем народного самосознания. Как нам представляется, уровень политического и правового сознания является критерием развитости парламентаризма. На этот фактор вполне справедливо обращал внимание Б.Н. Чичерин, который отмечал, что парламентское правление служит признанием политической зрелости народа. Поэтому парламентаризм в России будет развиваться по мере роста правосознания и политической активности народа. В связи с тем что такое развитие носит объективный характер, Российская Федерация в перспективе должна двигаться к парламентскому правлению. При его наличии максимально полно реализуется принцип народовластия, максимально широко внедряются идеи народного представительства. Движению российского общества в этом направлении следует придать необратимый характер. Решению этой задачи мог бы способствовать специальный закон о гарантиях народовластия. 2.ПАРЛАМЕНТАРИЗМ В РОССИИ: ОСОБЕННОСТИ И ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ «Парламентское правление служит признаком политической зрелости народа», — писал видный русский ученый XIX века Б. Н. Чичерин, указывая на зависимость парламентаризма от определенного уровня развития общества и государства. Следовательно, парламентаризм как явление социально-политическое и культурно-правовое не может возникнуть вне условий, при которых должны быть нормой конституционное закрепление и эффективное функционирование принципа разделения властей, верховенство права, обеспечение гражданских, политических, социально-экономических и иных прав и свобод. Иными словами, парламентаризм может возникнуть лишь в определенной общественной среде и является закономерным этапом в развитии государства, индикатором демократии, о чем свидетельствует мировой опыт. Анализ теории и практики представительной демократии (парламентаризма) на современном этапе показывает, что все государства, как правило, движутся в едином направлении, проходят по одному пути с небольшими отличиями и особенностями. Пожалуй, одним из наиважнейших достижений всей истории человечества, практически воплощенным в сфере государственного строительства, обеспечивающим стабильность общества, его развитие и процветание, является парламентаризм. Именно с парламентаризмом напрямую связаны представительная демократия, конституционализм, разделение властей и, что самое главное, права человека. Примечательно в этой связи положение ст. 16 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г.: «Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции». Как показывает история, демократический, парламентский путь развития с разделением властей, обеспечением прав человека характеризуется государственной стабильностью, преемственностью и одновременно прогрессом. В то же время в государствах, где не приняты указанные атрибуты демократии, смена власти, как правило, сопровождается революциями, потрясениями и прочими состояниями нестабильности. Не является исключением в этом плане и история российской государственности. Поскольку одна из важнейших функций парламента — обеспечение представительства народа в публичной власти, парламентаризм как явление общественное способствует снижению социальной напряженности, а саму власть делает легитимной. Вместе с тем, являясь определенной системой организации государственной власти, для которой характерно разделение властей, верховенство закона, парламентаризм служит своего рода инструментом народовластия. В отечественной научной литературе дискутируется вопрос об этапах развития и становления парламентаризма в России. Например, И. М. Степанов выделяет три этапа: досоветский, советский и постсоветский. «Отправной точкой практической парламентаризации страны» ученый считает издание Высочайшего Манифеста от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка». А постсоветский период, по Степанову, начинается с принятия Конституции Российской Федерации. Соглашаясь с тем, что на каждом из указанных этапов можно выделить те или иные характеристики парламентаризма, присущие только данному временному отрезку, полагаем, однако, что предложенная периодизация может быть уточнена и дополнена. Безусловно, и Октябрьская революция 1917 г., и принятие всенародным голосованием новой Конституции России 12 декабря 1993 года являются важными событиями в истории нашей страны, существенно изменившими судьбу как парламентаризма, так и общества и государства. Соответственно, И. М. Степанов обоснованно принимает за отправные точки указанные события. Вместе с тем, как показывает анализ общественно-политической ситуации в России второй половины XIX в., принятие Манифеста от 17 октября 1905 года явилось следствием развития отечественной конституционной доктрины и социально-политической борьбы по ограничению самодержавия. На принятие дарованных царем Основных государственных законов в редакции от 23 апреля 1906 года не в большей мере повлияло принятие указанного выше Манифеста, чем на принятие последнего повлияли предшествовавшие реформы. Не менее важным событием в истории парламентского развития досоветского периода является и падение самодержавия в результате Февральской революции 1917 года. Несмотря на небольшую продолжительность этого этапа, он имеет существенные отличия, что нашло отражение в принимавшихся Временным правительством решениях, государственно-правовой теории и практике. Таким образом, досоветский или дооктябрьский 1917 года этап можно условно поделить на три самостоятельных этапа: буржуазно-монархический, конституционно-монархический и республиканский. Весьма неоднородным было развитие парламентаризма и в советский период, тем более, если конечной точкой этого периода считать принятие Конституции 12 декабря 1993 года. Так, если до конституционно-правовой реформы, начавшейся с изменения и дополнения Конституции (Основного закона) СССР в конце 1988 г., народное представительство можно лишь условно, с большой натяжкой отождествлять с парламентаризмом в современном понимании этого термина, то с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР; 12 июня 1990 года и ряда изменений и дополнений Конституции РСФСР (затем России), провозгласивших разделение властей, права человека и другие атрибуты демократического правового государства, в России действительно стал возрождаться парламентаризм, во всяком случае, формально-юридически. При таком положении анализ указанного периода парламентского развития показывает, что он может быть также поделен на два этапа: советский доперестроечный и советский реформаторский. Таким образом, можно выделить следующие этапы в становлении и развитии российского парламентаризма: буржуазно-монархический, конституционно-монархический, республиканский, советский доперестроечный, советский реформаторский и постсоветский. Причем последний этап, как представляется, более правильно увязывать не с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, а с изданием Президентом РФ серии указов в сентябре — октябре 1993 г. о конституционно-правовой реформе, в том числе и о прекращении деятельности Советов как формы организации представительной и законодательной власти в Российской Федерации4. Во-первых, именно с этого момента юридически прекратилась деятельность советской системы (хотя и существенно реформированной). Во-вторых, эти указы явились следствием изменения общественно-политической обстановки в стране и в значительной степени обусловили дальнейшее развитие парламентаризма и государственности в Российской Федерации. Такова, на наш взгляд, эволюция отечественного парламентаризма, последовательно прошедшего обозначенные выше этапы. Отметим, что, хотя и с определенными оговорками, автор считает возможным рассматривать советский период как этап развития парламентаризма в России. Обращаясь к становлению парламентаризма в дореволюционной России, необходимо сказать, что анализ правового статуса Государственной Думы и Государственного совета, а также объема полномочий российского монарха после принятия Основных государственных законов 23 апреля 1906 года позволяет сделать вывод о некотором сходстве конституционализма в России указанного периода с конституционализмом отдельных европейских государств начала XIX в. и, в частности, с германской государственностью. А Манифест 17 октября 1905 года и Основные государственные законы 23 апреля 1906 года являются краеугольным камнем российского парламентаризма, подобно Великой хартии вольностей в Англии XIII века. С проведением реформ 1905- 1906 годов, результатом которых стало учреждение парламента и ограничение власти самодержавия, Россия ступила на путь конституционализма по примеру большинства стран Западной Европы, Японии и США. Несмотря на то, что I и II Думы были распущены, работа IV Думы дважды приостанавливалась, самодержавие вынуждено было делить власть с представительным органом. С периодом становления и развития отечественного парламентаризма после реформ 1905-1906 годов до Февральской революции связан опыт работы Государственной думы четырех созывов. Лишь Дума третьего созыва, избранная на основании Указа от 3 июня 1907 года с изменением избирательного закона, просуществовала положенный пятилетний срок. Избранная осенью 1912 года IV Государственная дума вновь стала предпринимать попытки поставить под контроль правительство. С вступлением России в мировую войну в Думе образовалась пацифистская оппозиция правительству, в результате чего 3 сентября 1915 года царь распустил IV Думу. Этот роспуск отличался от предыдущих, так как фактически работа Думы лишь приостанавливалась до февраля 1916 года. Однако с началом работы Думы в 1916 г. оппозиция в ней еще больше активизировалась, и вновь последовал роспуск до апреля 1917 года. Но больше Дума уже никогда не собиралась. На этом прекратила свое существование нижняя палата парламента в досоветский период. Вместе с тем Советом старейшин IV Государственной Думы 27 февраля 1917 года был создан Временный исполнительный комитет Государственной Думы, который «впоследствии связал юридической преемственностью Временное правительство с Государственной думой». Юридически IV Государственная Дума была распущена решением Временного правительства от 6 октября 1917 года. Что касается верхней палаты — Государственного совета, созданного в качестве «барьера между Думой и верховной властью», оградившего последнюю от либеральных увлечений, то указанным актом Временного правительства признаны утратившими силу полномочия его выборных членов. А должности по назначению были упразднены Временным правительством еще в мае. Надежда возлагалась на Учредительное собрание. Следует отметить, что в указанный период наряду с Временным правительством уже существовала система Советов, что позволяет, по мнению некоторых ученых, относить его к периоду двоевластия. Между тем Советы не являлись общенациональными органами власти вплоть до свержения Временного правительства. Дальнейшее развитие государственности после отречения Императора от власти характеризуется неоднородностью как существовавших идей и взглядов, так и практических действий Временного правительства как единственного легального органа власти. Вместе с тем, по мере приближения к Октябрю, все более явно прослеживалась тенденция перехода к республиканской форме правления. Однако образованная Временным правительством Особая комиссия по подготовке проекта конституции хотя и исходила из того, что в будущем основном законе России должны быть закреплены принципы народного представительства, широкого развития местного самоуправления, признания и обеспечения прав и свобод граждан, вопрос о форме правления оставляла все же на усмотрение Учредительного собрания. Большого внимания заслуживает работа сформированного Временным правительством Особого совещания по подготовке проекта Положения о выборах в Учредительное собрание. Его создатели предусмотрели наиболее прогрессивные, демократические принципы формирования общенационального органа с широким представительством групп и слоев граждан. Предусматривался избирательный корпус намного больший, чем при выборах в подобные учреждения в других странах в рассматриваемый и предыдущие периоды, что достигалось благодаря предоставлению избирательных прав женщинам, военнослужащим, другим категориям граждан с отменой различных ограничительных цензов (имущественного, оседлости, грамотности и др.). Немало внимания авторы уделили избирательной системе — созданию органов и учреждений, обеспечивающих избирательный процесс, а также способу подсчета голосов. Однако в силу известных исторических обстоятельств Положение о выборах в Учредительное собрание оказалось «мертворожденным». В российской историко-правовой и политической науке вопрос о том, входило ли в планы большевиков отдавать решение проблемы относительно дальнейшей формы Российского государства на усмотрение Учредительного собрания или же созыв последнего был лишь лозунгом для достижения цели, как представляется, решен. Об этом свидетельствует и высказывание В. И. Ленина, относящееся к 1906 г.: «Главной формой освободительного движения в настоящее время является не легальная борьба на квазиконституционной основе, а непосредственно — революционное движение широких народных масс, ломающих полицейско-крепостнические законы, творящих революционное право и разрушающих насильственным путем органы угнетения народа...». Фактически ко дню провозглашения Временным правительством России республикой «на деле в жизни господствовал уже большевистский клич: вся власть Советам», то есть Советы в результате расстановки политических сил стали «единственной приемлемой формой диктатуры пролетариата в России. И если в первых правовых актах пролетарского государства имелись ссылки на Учредительное собрание как один из высших органов, то после роспуска его как не оправдавшего надежд трудящихся учреждения (курсив мой. — В. Т.) советское право окончательно закрепляет всю полноту власти Советов. Высшим органом государственной власти становится Всероссийский съезд Советов, а Учредительное собрание в юридических нормах уже не упоминается». Таким образом, после свержения большевиками Временного правительства 25 октября 1917 года Советы становятся государственными органами власти, и с этого времени начинается советская эпоха развития Российского государства. Что касается идей парламентаризма, представительства, то признавалось лишь последнее как «представительство не буржуазное, а представительство эксплуатируемых и угнетенных, которое будет вести беспощадную борьбу с эксплуататорами». Остракизму подверглось не только буржуазное учение о парламентаризме как о форме народного представительства, но и сам термин «парламент» в советской государственно-правовой науке рассматривался как чуждый и употреблялся только в критическом аспекте. Представительство рассматривалось исключительно с классовых позиций. Данные принципы нашли свое воплощение как в нормативных актах государственных органов, так и в государственно-правовой доктрине советского периода вплоть до перестройки. Всесилие Советов, провозглашаемое советскими конституциями, в действительности оставалось лишь декларацией. Над ними практически безраздельно властвовала большевистская партия. Между прочим, в конституциях РСФСР 1918 и 1925 гг. партия не упоминается. Впервые статус Коммунистической партии конституционно определен лишь в Конституции СССР 1936 года. По Конституции 1977 г. партия являлась «руководящей и направляющей» силой общества. Фактически же партия выступала как ведущая сила Советов на протяжении всей истории их существования вплоть до реформы. В результате ряда конституционно-правовых преобразований, осуществленных в государстве в период с 1989 по 1992 гг., в качестве высшего представительного и законодательного органа власти был учрежден Съезд народных депутатов, то есть восстановлена съездовская форма представительства на верхнем уровне системы Советов. В развитие положений Конституции 1978 г., в которой впервые появилось упоминание об институте референдума (однако механизм его реализации не предусматривался ни в самой Конституции, ни в отраслевом законодательстве), был принят Закон о референдуме. Существенные изменения претерпело избирательное законодательство. Здесь впервые в отечественной теории и практике введены такие принципы, как альтернативность, состязательность, проведение выборов на многопартийной основе, причем не только по одномандатным, но и многомандатным избирательным округам; на основе не только мажоритарной, но и пропорциональной системы подведения итогов голосования. Исключена норма Конституции о руководящей и направляющей роли КПСС. По результатам референдума, проведенного 17 марта 1991 года, учреждена должность Президента РСФСР. Впоследствии также впервые во всей российской государственной истории принят Закон РСФСР от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР». Вместе с тем, несмотря на то, что в Конституцию была внесена норма о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 3), эта норма сосуществовала с положениями о всесилии высшего законодательного органа и в конечном счете всей системы Советов. Причем после отказа от партийно-государственных принципов организации власти в стране эти полномочия перестали быть виртуальными. В соответствии с Конституцией Верховный Совет рассматривался как «законодательный, распорядительный и контрольный орган» (ст. 107). А Съезд народных депутатов был «правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации». Политическую основу Российской Федерации по-прежнему составляли Советы народных депутатов. Такое положение усугублялось полной концентрацией и учредительной власти у Съезда народных депутатов, что позволяло ему беспрепятственно вносить в Конституцию изменения и дополнения. Таким образом, юридическое несовершенство конструкции советской государственности, которое в условиях партийно-тоталитарного режима, при полном игнорировании основополагающего принципа формирования органов государства — разделения властей, не имело возможности проявиться, после проведения реформ с приданием Советам реального полновластия обернулось безраздельным господством Советов на политической авансцене России. Такого мнения относительно перекосов власти в сторону ее законодательной ветви накануне конституционного кризиса сентября — октября 1993 года придерживаются даже явные противники действующей в соответствии с Конституцией модели устройства государственных органов России и распределения компетенции между ними. В отечественной правовой литературе представлен широкий спектр точек зрения относительно ситуации с прекращением деятельности Советов Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Анализ этой ситуации показывает, что были и иные варианты преодоления кризиса, чем тот, который реализован, но это вопрос скорее политологии. Мы же избрали предметом своего исследования правовой аспект парламентаризма в России. С изданием данного указа начался качественно иной этап в развитии отечественного парламентаризма. Вместе с тем работа системы представительных учреждений была прервана. Указы Президента РФ сентября - октября 1993 года являются актами с заранее ограниченным сроком их применения — в переходный период, до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации они заменяли законы. Возобновление парламентаризма в России связано с принятием в результате Всероссийского референдума Конституции, а также с избранием нового законодательного и представительного органа, статус которого существенно изменился. Если прежней Конституцией за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации, то в Основном законе России 1993 г. перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, ограничен. Из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации, что отражает федеративный принцип построения Российской Федерации. В Конституции РФ не установлено, что Совет Федерации является верхней палатой парламента и, соответственно, Государственная Дума — его нижней палатой. Между тем такие характеристики вытекают главным образом из аналогии с зарубежной практикой организации и функционирования двухпалатных парламентов. В соответствии со ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание — парламент РФ — является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Глава 5 полностью посвящена Федеральному Собранию и содержит ряд норм, определяющих статус парламента, его структуру, другие важные положения. Кроме того, необходимые конституционные гарантии осуществления законодательной и представительной власти содержатся в главе 1 «Основы конституционного строя», в которой сформулированы положения о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (п. 2 и 3 ст. 3). В ст. 10 закреплены разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, их самостоятельность. А в соответствии со ст. 11 государственную власть в РФ наряду с другими государственными органами осуществляет и парламент — Федеральное Собрание РФ. Таким образом, предварительный анализ конституционно-правового статуса российского парламента позволяет сделать вывод о том, что он учрежден и функционирует в соответствии с классическими принципами парламентаризма, выработанными мировой теорией и практикой. В России, как, пожалуй, ни в одном другом государстве, за относительно короткий отрезок времени парламентаризму было суждено пройти столь неоднозначный, противоречивый путь становления и развития. С принятием Конституции 1993 г. у России появился шанс твердо стать на рельсы мирового парламентаризма. Безусловно, из правил есть исключения, но, как представляется, парламентский путь развития — это единственно возможный путь продвижения общества к правовому государству. Например, как только общество в России освободилось от партийно-тоталитарного режима, начался естественный процесс восстановления уничтоженного Октябрьской революцией парламентаризма, который является антитезой советского представительства. На наш взгляд, именно форма представительства по парламентскому типу способна обеспечить подлинное народовластие, и в этом плане характерна точка зрения И. М. Степанова: «Как бы там ни было, что бы ни говорили в защиту или отрицание теории и практики парламентаризма, факт остается фактом: она прошествовала победным маршем по большинству цивилизованных стран мира, наложив неизгладимый отпечаток на все так называемые либеральные конституции». Становление подлинного парламентаризма, полное развертывание его социально-правового потенциала — процесс длительный, требующий кропотливого системного анализа, как мирового опыта парламентского представительства, так и условий, в которых данная концепция должна реализовываться, практики функционирования отечественного парламента. Решению данной задачи, на наш взгляд, должно способствовать развитие парламентского права как относительно обособленной системы норм конституционного права, выступающей его подотраслью. Однако приходится констатировать, что, пожалуй, никакой другой институт современного отечественного государственного (конституционного) права не подвергся такому изгнанию и забвению, как парламентаризм. И если по проблемам правового положения личности, избирательного права и другим за советский период написано немало исследовательских работ, выработаны принципы, методология, понятийный аппарат, определено их место в системе конституционного права, то парламентское право, увы, оставалось на периферии российской правовой науки. «...Ни о какой преемственности (ни практической, ни теоретической) с советским периодом речи быть не может, — там, где не было парламента, не было и парламентского права». С учетом федеративного устройства государства возникает объективная необходимость деления парламентского права России на федеральное парламентское право и парламентское право субъектов Федерации. Эта задача особенно актуализировалась с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»20. В заключение необходимо отметить, что сложившаяся в России модель устройства государственных органов обеспечивает разделение властей, их сбалансированность, с небольшим смещением «центра тяжести» в сторону исполнительной власти. Данное обстоятельство можно объяснить условиями принятия действующей федеральной Конституции, расстановкой сил в канун ее принятия, а также отсутствием в России парламентских традиций, историческими и геополитическими особенностями страны. Высказываемые в научной литературе суждения о необходимости внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ с тем, чтобы перераспределить властные полномочия между Президентом РФ и парламентом, в основном носят политическую окрашенность. На данном этапе развития государства и общества статусно-правовая составляющая парламентского права находится на должном уровне, необходимо развивать и совершенствовать его регулятивно-процедурную функцию. Действующая федеральная Конституция принималась как Основной закон переходного периода, в условиях политической нестабильности, общественного противостояния, что не могло не сказаться на качестве нормативного регулирования порядка формирования Федерального Собрания, его компетенции, законодательного процесса. Нуждается в изучении и теоретическом обобщении практика функционирования парламента. Однако ряд задач на этом направлении уже очевиден. На наш взгляд, основные положения о Федеральном Собрании, его компетенции, законодательном процессе должны быть прописаны в Конституции. Как бы ни было высоко значение решений Конституционного Суда в развитии парламентаризма, государственных и правовых институтов, вариант с закреплением этих положений непосредственно в Основном законе представляется все же более предпочтительным. К примеру, лаконизм, присущий действующей Конституции РФ в части порядка формирования верхней палаты парламента — Совета Федерации, позволяет изменять законодательство в угоду политической конъюнктуре. На наш взгляд, статус такого важного государственного органа, как палата парламента, включая и порядок его формирования, должен более детально регламентироваться непосредственно в Конституции. Летом 2000 года в федеральном парламенте вокруг закона о новом способе формирования Совета Федерации развернулась жесткая борьба, обещавшая обернуться политическим кризисом. Дальнейшее развитие парламентаризма в России должно способствовать укреплению демократии, увеличению результативности государственного механизма в обеспечении прав человека и предполагает решение ряда основных задач. Это: — обеспечение реализации принципа разделения властей, их баланса и самостоятельности в осуществлении своих функций, верховенства Конституции и федеральных законов на всей территории государства; — расширение контрольных полномочий парламента в первую очередь путем наделения его на конституционном уровне правом создавать комиссии для производства парламентских расследований; — закрепление границ и пределов законодательной компетенции Федерального Собрания в плане определения вопросов, требующих законодательного регулирования, и вопросов, относящихся к компетенции исполнительной власти; — совершенствование процедуры отрешения Президента РФ от должности путем приведения норм Конституции в этой части в соответствие с принципами презумпции невиновности и неприкосновенности главы государства; — совершенствование других институтов парламентского права. Решение этих задач возможно лишь в условиях конституционной стабильности и демократии. Парламентаризм — это индикатор демократии, поэтому его развитие и совершенствование обусловлено целями, вынесенными во главу угла Конституции Российской Федерации. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Обращаясь к истории, мы должны определить пути дальнейшего укрепления парламентаризма в стране. Россия, точно так же, как другие государства, пришла к парламентаризму методом проб и ошибок. Но уроки этого пути были усвоены. Сегодня можно с уверенностью говорить о прочном укоренении парламента как института самоорганизации нашего общества. Этим мы обязаны, среди прочего, и первой Государственной Думе. Историческая память России оказалась крепкой. В наши дни институт парламентаризма активно развивается и в России, и на всем постсоветском пространстве, примером чего являются Межпарламентские Ассамблеи СНГ и ЕврАзЭС, Парламентское Собрание Союза Беларуси и России. Это и площадка межпарламентского сотрудничества, и инструмент интеграции. История российского парламентаризма лучше всего опровергает любые представления о том, что у России нет демократических традиций. Не будем забывать и о предшественниках нашего парламентаризма – о земском, городском, университетском, сословном самоуправлении, о вече древнерусских городов. Мы должны помнить об этом опыте, когда рассматриваем современные вопросы.

Журнал «Золотой Лев» № 85-86- издание русской консервативной мысли

(www.zlev.ru)

 

С.П. Пыхтин

 

Лживость и разрушительная сущность парламентаризма

К годовщине самороспуска Съезда народных депутатов СССР

 

Политическая история Старого света доказывает тот непреложный факт, что парламентаризм в условиях системного кризиса той или иной державы, в Европе его называют «революцией», в России «смутой», обречён на вырождение. Парламент рано или поздно превращается в карикатуру на народное представительство, теряет какой-либо авторитет, затем компрометирует себя, чтобы наконец отдать власть, если она у него была, какому-нибудь решительному авантюристу или клики, и нисходит с политической сцены, принося народам, уверовавшим в него, одни лишь бедствия. И в России возникновение парламентских начал, каждый раз вызванное не естественным и благополучным развитием страны, а политическим кризисами, стремлением власти заглушить массовое недовольство, заканчивалось не менее плачевно.

Английская Палата общин времен революции XVII века, прозванная «долгим парламентом», разогнанная и упразднённая Кромвелем, из парламентского вождя и лидера нации превратившего в военного узурпатора. Законодательный корпус Франции, депутаты которого малодушно санкционировали диктатуру генерала Бонапарта 18 брюмера 1799 г. Порожденный революцией 1848 г. французский парламент, наделивший президента Луи-Наполеона Бонапарта монаршими атрибутами, а себя - изданием законов, и потому приговоривший себя к тому, чтобы быть разогнанным, что и произошло 2 декабря 1851 г. Национальное собрание Германии того же периода, претендовавшее объединить немцев в единое государство, но оказавшееся «дискуссионным клубом, состоявшим из сборища легковерных простофиль» и «бессильных фантазеров», «не обладавшего ни волей, ни силами, чтобы заставить признать свои требования». Парламент Итальянского королевства, после фашистского «похода на Рим» в 1922 г. принявший закон, согласно которому партия, получившая не менее четверти голосов избирателей, овладевает двумя третями мандатов, за чем последовало 20-летнее правление Муссолини и государственная катастрофа Италии. Испанские кортесы, избранные в феврале 1936 г., оказавшиеся не в состоянии ни предотвратить, ни подавить мятеж генералов летом того же года против республики, что на три десятилетия отдало Пиренейский полуостров во власть франкизма.

Примерами такого рода переполнены европейские летописи нового времени. Но перейдём к русскому парламентаризму, не менее противоестественному и уродливому.

 

Русский парламентаризм между 1906 и 1989 годами

 

Чего стоит одна лишь думская эпопея последнего десятилетия существования Российской империи. Созданная тогда благодаря рабочим забастовкам, аграрным бунтам, армейским мятежам, сановным интригам и даже великокняжеским ультиматумам, Государственная дума сразу же превратилась в легальный центр оппозиции. Но не общественному строю или форме правления, а самой России, ее единству. Ни одна из попыток образовать представительный орган не увенчалась тогда успехом. Все четыре состава Думы, избиравшиеся между 1906-1917 годами, оказывались скопищем сословного чванства, идейного скудоумия, партийной демагогии. Дума жила не законотворчеством, а интригами, скандалами и крамолой, получив ироническое звание «пятого колеса» российской государственности.

Пренебрегая чрезвычайными условиями, связанными с участием России в первой мировой войне, именно вокруг Думы к началу 1917 г. созрел заговор с целью отрешения Николая II от трона и от верховного командования армией. Потрясающий факт - депутаты IV созыва Думы после отречения царя не только не приняли на себя бремя власти, но так и не собрались в качестве государственного органа, молчаливо согласившись на создание самозваного «временного правительства», низвергшего страну в хаос безвластия и в военное поражение.

Годом позже бесславно пресеклась деятельность еще одной формы парламентаризма - Учредительного собрания, члены которого, вместо того чтобы взять на себя всю полноту государственной власти и создать основные начала государственного устройства, нарушенные упразднением монархии, начали свою деятельность дружным пением «Интернационала», а закончили ее тем, что безропотно разошлись в первый же день работы под улюлюканье караульного взвода моряков Балтийского флота, подчинившись декрету Исполкома ВЦИК.

Ничуть не лучше вели себя и советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, требование всевластия которым («вся власть Советам!») было одним из основных лозунгов «великой октябрьской». Но победа «красных» в гражданской войне 1918-1922 гг. не вручила им власть, как можно было бы предположить исходя из первоначальной публицистики их вождей. Ленин, менее всего склонный к лицемерию, откровенно писал: диктатура пролетариата, которая должна охватить целую эпоху, может осуществляться лишь в форме диктатуры коммунистической партии. Советы, хотя они формально избирались и периодически проводили съезды и собрания (сессии), фактически все годы коммунистического правления служили демократической декорацией партийного авторитаризма.