10042

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

Кадровое мошенничество

От кадровой коррупции следует отличать достаточно распространенное

всфере кадровых назначений мошенничество, которым занимаются как сами должностные лица, так и различные категории посредников. Обещая назначить на ту или иную должность либо оказать содействие в таком назначении должностное лицо (посредник) принимает незаконное вознаграждение не намереваясь его исполнять. Разновидность такого мошенничества составляет так называемое «честное мошенничество», когда мошенник возвращает кандидату на должность бóльшую часть незаконного вознаграждения (за вычетом накладных расходов), если назначение не состоялось, и оставляет себе все вознаграждение, если назначение состоялось. И в том, и

вдругом случае мошенник лишь имитирует свою активность в пользу кандидата.

Факторы роста кадровой коррупции. Их классификация

1.Правовые:

•дефекты (отсутствие, неполнота и некорректность) системы требований, которым должны соответствовать кандидаты на замещение конкретных государственных должностей, а также должностей государственной и муниципальной службы;

•недостатки процедуры выдвижения (самовыдвижения), рекомендования, представления, назначения, избрания, перемещения и увольнения от должности;

•недостатки правовой регламентации кадрового резерва государственных и муниципальных служащих;

•недостатки правового регулирования конкурсных процедур при назначении на должности по государственной и муниципальной службе.

2.Информационные:

•отсутствие единой системы федеральных, региональных и локальных автоматизированных банков данных о вакансиях государственных должностей и должностей по государственной и муниципальной службе; о кадровом резерве органов государственной власти и местного самоуправления; рекомендованных и самозаявленных кандидатах на замещение соответствующих должностей;

•неразвитость системы информационного контроля конкурсных процедур при назначении на должности государственной и муниципальной службы;

•слабый общественный контроль за практикой кадровых назначений и увольнений. Отсутствие у общественных организаций специальных полномочий по отводу кандидатов на публичные должности;

•отсутствие такого основания, как сообщение неполных и неточных сведений, запрашиваемых у кандидата, для отказа в назначении на го-

51

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

сударственную должность, должность по государственной или муниципальной службе, в повышении по службе.

3.Психологические:

•личный коррупционный опыт назначения на должность у лиц, наделенных кадровыми полномочиями;

•уверенность претендента на должность в том, что в случае получения желаемого назначения он сможет в короткие сроки компенсировать свои коррупционные затраты.

2.2.4. Экономическая коррупция

Понятие экономической коррупции

Под экономической коррупцией для целей настоящего исследования понимается подкуп (получение, обещание, предложение, дача или вымогательство взятки), любое другое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для любых других лиц, вопреки охраняемым законом экономическим интересам гражданина, юридического лица, общества или государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу вне зависимости от совершения данных деяний лично или через посредников.

Под охраняемыми законом экономическими интересами гражданина, юридического лица, общества или государства понимаются непротиворечащие Конституции РФ, иному законодательству, международным договорам и принятым в соответствии с ними нормативным правовым актам права, полномочия и свободы в сферах собственности (отношения владения пользования и распоряжения имуществом) и экономической деятельности (отношения производства, обмена, распределения и потребления товаров, в том числе услуг).

Клицам, имеющим публичный статус, для целей настоящего исследования относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие должностные или иные служебные обязанности в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных

имуниципальных учреждениях (в том числе иностранных и международных), а также лица, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях, иных коммерческих — в том числе иностранных — организациях.

Кэкономической коррупции целесообразно относить также подкуп публичных лиц юридическими лицами (например, на основе решений коллегиальных органов управления), который в настоящее время не квалифицируется как преступление или административное правонарушение.

52

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

Перечень наиболее коррупциогенных должностей в сфере экономики:

•должностные лица, имеющие полномочия главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, средств бюджетополучателей, а также составления и размещения предложений на проведение конкурсных торгов;

•председатели, члены и сотрудники аппарата конкурсных комиссий органов государственной власти и местного самоуправления по проведению государственных и муниципальных торгов;

•должностные лица федеральных, региональных и местных органов власти, наделенные полномочиями по осуществлению контроля за правильностью проведения государственных и муниципальных торгов (Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы);

•руководители и члены комиссий исполнительных органов власти, наделенных полномочиями по лицензированию отдельных видов экономической деятельности и контролю за соблюдением лицензионных условий и требований;

•руководители и иные должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные в соответствии с КоАП РФ и нормативными правовыми актами об административных правонарушениях субъектов РФ принимать решения о составлении протоколов и (или) наложении административных наказаний за совершение правонарушений в сфере экономики;

•следователи, дознаватели, начальники органов дознания, начальники следственных подразделений органов государственной власти, уполномоченные в соответствии с УПК РФ принимать решения о возбуждении, приостановлении и прекращении уголовного преследования по делам об экономических преступлениях (МВД, ФСБ, прокуратура, Федеральная таможенная служба);

•мировые судьи, судьи федеральных судов общей юрисдикции, уполномоченные рассматривать административные дела об оспаривании решений должностных лиц, затрагивающих экономические интересы граждан и организаций, о наложении административных наказаний за совершение экономических административных правонарушений, а также рассматривать уголовные дела об экономических преступлениях;

•судьи арбитражных судов;

•судьи конституционных (уставных) судов (в части рассмотрения вопросов признания несоответствующими конституциям (уставам) законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов, ограничивающих экономические интересы юридических и физических лиц.

53

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Перечень видов (составов) коррупционных правонарушений в сфере экономики и их классификация

Под сферой экономики, согласно действующему с 1 января 1997 г. Уголовному кодексу РФ (раздел VIII УК РФ), понимаются — отношения собственности (гл. 21 УК РФ), отношения экономической деятельности (гл. 22 УК РФ) и (достаточно искусственно) служебные отношения в коммерческом и некоммерческом негосударственном секторах (гл. 23 УК РФ).

Следует выделять составы четырех видов коррупционных правонарушений в сфере экономики: гражданско-правовые деликты, административные правонарушения, дисциплинарные правонарушения, преступления.

К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, предусмотренных гл. 32 ГК РФ, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных гл. 39 того же Кодекса. Коррупционные гражданско-правовые деликты, как правило, выражаются в:

•принятии в дар и дарении подарков государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или с исполнением последними служебных обязанностей, при условии, что стоимость любого подарка во всех случаях не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (п. 3 ст. 575 ГК РФ);

•принятии в дар и дарение подарков любой стоимости в отношениях между коммерческими организациями (п. 4 ст. 575 ГК РФ).

Коррупционные дисциплинарные проступки в сфере экономики — вид коррупционных правонарушений, выражающихся в использовании государственным, муниципальным служащим или иным публичным лицом, либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации своего статуса для получения преимуществ, вопреки установленному законодательством (иным нормативным регулированием) порядку несения соответствующей службы, за которые предусмотрено дисциплинарное взыскание (например, осуществление сотрудником органа внутренних дел предпринимательской деятельности, вопреки ч. 2 ст. 10 Положения о службе в органах внутренних дел).

Кадминистративным коррупционным правонарушениям в сфере экономики следует относить обладающие признаками экономического коррупционного поведения и не являющиеся преступлениями правонарушения, за которые установлена административная ответственность.

Кадминистративным коррупционным правонарушениям относятся противоправные, виновные действия (бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность следующими статьями Кодекса РФ об административных правонарушениях:

54

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

•непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума (ст. 5.17);

•незаконное использование денежных средств кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума (ст. 5.18);

•использование незаконной материальной поддержки кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдумов (ст. 5.19);

•финансирование избирательной кампании, кампании референдума помимо избирательных фондов, фондов референдума и оказание иной запрещенной законом материальной поддержки (ст. 5.20);

•нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума (ст. 5.50);

•мелкое хищение (ст. 7.27 — в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты);

•нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14);

•использование служебной информации на рынке ценных бумаг (ст. 15.21);

•а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими административную ответственность за административные коррупционные правонарушения в сфере экономики.

Коррупционные преступления в сфере экономики

I.Коррупционные преступления в сфере экономики в форме подкупа:

•незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа (ст. 183 УК РФ);

•подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов (ст. 184 УК РФ);

•коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ);

•организацияпреступногосообщества(преступнойорганизации)(ст. 210 УК РФ) для совершения тяжких или особо тяжких преступлений, предусмотренных ч.ч. 2, 3 или 4 ст. 290, ч. 2 ст. 291, ч. 2 ст. 4 309 УК РФ;

•получение взятки (ст. 290 УК РФ);

•дача взятки (ст. 291 УК РФ);

•провокация взятки или коммерческого подкупа (ст. 304 УК РФ);

•подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа (ст. 309 УК РФ).

55

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

II.Иные коррупционные преступления в сфере экономики:

•невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат (ст. 1451 УК РФ);

•мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 159 УК РФ);

•присвоение или растрата, совершенная лицом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 160 УК РФ);

•хищение предметов, имеющих особую ценность (ст. 164 УК РФ), в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения;

•регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ);

•контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием своего служебного положения (п. «б» ч. 3 ст. 188 УК РФ) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного;

•злоупотребление полномочиями (ст.я 201 УК РФ);

•злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами (ст. 202 УК РФ), совершенное в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц;

•организация преступного сообщества (преступной организации), совершенная лицом с использованием своего служебного положения (ч. 3 ст. 210), для совершения иных коррупционных тяжких или особо тяжких преступлений, предусмотренных — п. «в» ч. 2 ст. 159; п. «в» ч. 2 ст. 160; ст. 164, п. «б» ч. 3 ст. 188, ч. 2 ст. 203, п. «в» ч. 2 ст. 221, п. «в» ч. 2 ст. 226, ч. 2 или 3 ст. 285, ч. 2 или 3 ст. 286 УК РФ;

•хищение или вымогательство ядерных материалов, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 221 УК РФ);

•хищение или вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 226 УК РФ);

•хищение или вымогательство наркотических средств или психотропных веществ, совершенное лицом с использованием своего служебного положения (п. «в» ч. 2 ст. 229 УК РФ);

•злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ);

•нецелевое расходование бюджетных средств (статья 2851 УК РФ);

•нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 2852 УК РФ);

•превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) при наличии у виновного корыстной или иной личной заинтересованности;

•присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ) при наличии у виновного корыстной или иной личной заинтересованнос-

56

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

ти; незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ);

•служебный подлог (ст. 292 РФ).

III.Преступления в сфере экономики, связанные с коррупционными:

•воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169 УК РФ) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного;

•легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем (ст. 174 УК РФ), в случаях приобретения соответствующих денежных средств или иного имущества в результате совершения любого из коррупционных преступлений;

•приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем (ст. 175 УК РФ), в случаях приобретения или сбыта имущества заведомо добытого в результате совершения любого из преступлений, указанных в частях первой и второй настоящей статьи;

•монополистические действия и ограничение конкуренции (ст. 178 УК РФ) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного;

•злоупотребления при выпуске ценных бумаг (ст. 185 УК РФ) при наличии корыстной или иной личной заинтересованности у виновного.

Причины и условия (факторы) роста экономической коррупции. Их классификация

Фактор роста экономической коррупции — явление или совокупность явлений, способствующие росту объема, общественной вредности или интенсивности экономической коррупции.

Воснову предлагаемой классификации факторов роста экономической коррупции положен традиционный для отечественной криминологии критерий содержания обособленной сферы социальной жизни: экономика, политика (в том числе право), информация и т. д.

Взависимости от прикладных целей ценность могут представлять и иные критерии:

•мощность (т. е. относительная сила влияния) фактора;

•временнáя стабильность (некоторые факторы экономической коррупции существуют с момента появления социума (например, делегирование или отчуждение права на нормотворчество и правоприменение); другие носят временный конкретно-исторический характер (например, товарный дефицит);

•стабильность направленности (одно и то же явление в разных условиях может выступать и как коррупциогенный фактор, и как антикоррупциогенный — например, недопустимость произвольного истолко-

57

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

вания закона правоприменителем снижает вероятность его нарушения за мелкую взятку, но повышает вероятность его нарушения за крупную взятку);

•территориальное распределение («география») факторов экономической коррупции;

•уровень социального действия (глобальный, макросоциальный, микросоциальный, индивидуальный);

•качество вредоносности (преимущественно экономический политический, экологический, нравственный, духовный или физический вред либо комбинация вреда различного качества) и др.

Факторы экономического характера

Значительное влияние на рост экономической коррупции, как показывают многие исследования, оказывают резкие изменения степени поляризации общества по уровню доходов и уровня экономической нестабильности, прямо влияющего на стабильность статуса потенциального коррумпанта (тот, кого подкупают) и коррумпатора (тот, кто подкупает). Специфика последнего экономического фактора коррупции состоит в том, что он предопределяет рост объемов экономической коррупции вне зависимости от своей направленности: и слишком быстрый экономический рост, и слишком быстрое падение экономики с одинаковой вероятностью могут провоцировать рост объема коррупционной преступности.

Генезис экономических факторов коррупции обусловлен существованием объективных экономических законов, которые, по нашему мнению, никогда не могут полностью совпадать с содержанием правового регулирования экономики.

Сущность данного антагонизма проявляется в неустранимом до конца противоречии экономических потребностей и возможностей общества. Социальная нестабильность всегда ведет к обострению этого антагонизма.

Данное обстоятельство не было должным образом учтено «архитекторами» новейшей социальной реформы. Каждая новая вспышка экономического кризиса неизменно активизировала коррупционные механизмы перераспределения имущества и экономических выгод в пользу тех, кто лучше других умел пользоваться этим механизмом. В итоге, господствующее положение в российской экономике заняли не те, кто исповедовал идеологию честного и ответственного бизнеса, а те, кто научился заигрывать с коррумпированным чиновничеством и «успешно» переместился из чиновничьего кресла в директорское.

Российский вариант экономических реформ, судя по всему, изначально был ориентирован на преимущественно коррупционные механизмы приватизации национального достояния. Коррупционные стереотипы экономического поведения постепенно стали господствующими среди предприни-

58

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

мателей всех уровней. Российский бизнес начал рассматривать коррупцию не только как важнейший фактор экономического успеха и конкурентной борьбы, но и как инструмент прямого влияния на экономическую политику государства.

Анализ результатов многочисленных исследований по затронутой проблеме позволяет отнести к числу наиболее значимых собственно экономических факторов экономической коррупции следующие явления:

•критически высокий уровень поляризации населения по уровню дохода;

•высокий удельный вес теневой экономики;

•широкое включение в экономический оборот практики «отмывания» доходов, полученных незаконным путем;

•чрезмерно высокие налоги для коммерческих организаций.

Факторы политического характера

Политика, как практика управления государством, и коррупция всегда были тесно связаны. Более того, коррупция зачастую становится либо «спусковым крючком» глубоких политических изменений (как это было в Германии в 1933 г.), либо главной пружиной таких изменений (как это можно было наблюдать на примере новейших «цветных революций» в Грузии, Украине и Кыргызстане. Любое государственное устройство объективно (в большей или меньшей степени) чревато коррупцией. В этой связи никакое государство не способно избежать договорного или насильственного ограничения права граждан (подданных) самостоятельно распоряжаться своими правами и свободами.

Некоторые эксперты считают, что это явление непосредственно порождает коррупцию51.

Типичными для современной России политическими факторами экономической коррупции являются:

•чрезмерно большой бюрократический аппарат по управлению экономикой;

•неурегулированное политическими правилами переплетение власти и бизнеса;

•неразвитость института легального лоббирования экономических интересов;

•слабость гражданского контроля за практикой государственного управления экономикой;

•отсутствие ясной и последовательной антикоррупционной политики в сфере экономики;

51 Основы противодействия коррупции (системы общегосударственной этики поведения) / Под общ. ред. С.В. Максимова. М.: Спарк, 1999. С. 35.

59

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

•неготовность политических партий к отказу от использования экономической коррупции как инструмента политической борьбы;

•неразвитость института коллективной и индивидуальной политической ответственности за последствия коррупционного поведения высших чиновников.

Правовые факторы

Правовые факторы экономической коррупции в сущности являются формальным выражением ее политических причин и условий. Коррупциогенность правового комплекса охватывает значительное число взаимосвязанных явлений законотворчества, правоприменения, правовых учреждений, правового сознания, правового воспитания и правового поведения. Сущность правовой нормы, как общего правила поведения, предполагает необходимость наделения правоприменителя определенной свободой усмотрения. Чем больше этой свободы, тем шире объективные возможности для злоупотребления ею.

Многие специалисты обоснованно отмечают, что если бы можно было заменить общие для всех правила поведения индивидуальными, проблема коррупции вообще и экономической коррупции, в частности, исчезла бы вместе с правовыми нормами, поскольку отпала бы необходимость их толкования и применения.

Однако нельзя не видеть и другого аспекта проблемы: излишняя определенность (жесткость) нормы исключает возможность исправить несправедливость при ее применении и провоцирует совершение наиболее опасных коррупционных правонарушений — дачу и получение взятки за заведомо незаконные действия (бездействие).

До настоящего времени российский законодатель не определил критерии допустимого уровня энтропии неопределенности правовой нормы. В этой связи на правоприменителе лежит трудно реализуемая обязанность конкретизации правовых установлений и восполнения существующих в них пробелов.

Толкование законов самим законодателем (несмотря на очевидные его преимущества) отошло на второй план, и в основе имеет место бессистемный характер. Сегодня потребность в аутентическом толковании значительно увеличилась. Свою крайнюю остроту данная проблема приобретает применительно к наиболее крупным законодательным актам — кодексам, закрепляющим большое число так называемых оценочных норм, так или иначе регулирующих (в том числе охраняющих) экономические отношения.

Правовая система России сегодня в значительной степени дестабилизирована хаотичным распространением нелегитимного судебного прецедента, когда местный и региональный опыт конкретных судебных решений

60