10042

Глава 1. Постановка задачи

1.1. Постановка задачи разработки государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

Нужна ли России государственная политика борьбы с коррупцией? Для большинства граждан России такого вопроса, по-видимому, не существует. Рядового гражданина скорее интересует другое: когда начнется реальная борьба с коррупцией, и начнется ли она вообще? Парадокс заключается, однако, в том, что граждане имеют возможность едва ли ни ежедневно наблюдать аресты мелких и крупных чиновников, обвиняемых в получении взяток, но не видят в этом какой-либо государственной политики борьбы

скоррупцией. Для большинства противодействие коррупции в России напоминает череду кампаний, приуроченных к политическим сезонам, но не постоянную функцию государства, стремящегося обеспечить адекватные социальным потребностям экономическое развитие, эффективную защиту прав граждан и законных интересов организаций.

Признание почти всеми экспертами невозможности полного искоренения коррупции (по крайней мере, в условиях когда-либо существовавших типов социального устройства) не дает государству права ограничиваться лишь декларированием социально негативного характера коррупции и наказанием коррупционеров. С философской точки зрения конечной целью борьбы с коррупцией, по-видимому, следует признать собственно борьбу

сней. Современная цивилизация обречена на борьбу с коррупцией уже в силу естественного стремления к самосохранению. В качестве прикладной цели борьбы с коррупцией может рассматриваться снижение распространенности и общественной опасности последней до уровня, который не является непреодолимым препятствием экономического развития, адекватного потребностям общества и законодательно закрепленным ценностями и приоритетам. Низведение коррупции до «социально терпимого уровня» в контексте названной цели есть лишь один из ее аспектов, которым достаточно легко манипулировать.

1.2. Методология разработки государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

как государственно-управленческой практики

Под политикой в контексте настоящей работы в основном понимается государственное управление.

С позиций научной методологии необходимо соединить две существенно самостоятельные дисциплины: проблемной аналитики и юридико-тех-

11

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

нической и управленческой технологии. При этом имеется в виду, что вся работа и особенно ее заключительный синтетический этап должна отвечать требованиям к управленческим государственным документам в соответствии с действующими регламентами государственно-управленческих процедур и нормативно-правовых актов.

Разработка в предлагаемой постановке отличается от сходных по звучанию. Чаще всего дело ограничивается ответом на вопрос: что происходит (что плохо)? Ответ звучит риторически — уровень коррупции высок, масштабы теневой экономики велики, методы борьбы с указанными явлениями неэффективны. Это правильно, но надо бы и дальше продвигаться. Реже отвечают на вопрос — почему это так, в чем природа и причины негативных явлений? Совсем редко отвечают на вопрос — что делать? (Обычно пафос уходит на вопрос — кто виноват и что с ним за это делать). И уж совсем редкость — ответы на вопрос — как делать, кто будет делать, как подтверждать прогнозами последствия своих действий, в какие сроки, за счет каких ресурсов, во имя каких целей и ценностей, какие параметры развития при этом контролируя для определения результативности своих действий, на какие чувствительные факторы, условия и причины воздействуя? Но, как очевидно, ответы именно на эти вопросы составляют суть проектирования государственной политики как управленческой задачи. А сама политика приобретает характер ответственных управленческих действий, способных по существу решать проблемы общества и государства.

1.2.1. Государственная политика как управленческая категория

В работе, ставящей целью исследование вопросов политики противодействия коррупции и теневой экономике, задание ее в соответствующей Концепции и других государственно-управленческих документах, важно уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте. Определений политики существует большое количество в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что невозможно дать ее однозначное определение. Добавим, что это верно, но с оговоркой, что без уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношениями, деятельности, не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д.1 Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях.

Под государственной политикой понимается совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставлен-

1 Подробнее см. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999. С. 7

12

Глава 1. Постановка задачи

ных государственной властью целей)2. Очевидно, что отсюда вытекает необходимость определить цели, для чего нужен ценностный выбор и определенность. Необходимо определение субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося государственно-управленческого инструментария и его дефицита. Определение исходного состояния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, порядка перехода (переходной траектории). Определение программы действий, т. е. распределения мер, решений и действий во времени. Определение политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов. И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), кондиционный с точки зрения регламентных требований, существующих в реальных процедурах государственного управления. На рис. 1 показана упрощенная топология государственной политики, как предмета проектирования. В пакете государственно-управленческих документов политики противодействия коррупции и теневой экономике в конечном итоге все указанные на рис. 1 элементы3 должны быть в явном виде определены.

1.2.2. Цель, статус и место государственно-управленческих документов политики противодействия коррупции и теневой экономике в системе российского законодательства и политической нормативистики

Цели создания и легитимизации государственно-управленческих документов политики противодействия коррупции и теневой экономике, т. е. их имплементации в законодательное и государственно управленческое пространство России заключаются в следующем:

—упорядочении управленческой организации, обеспечении обоснованности и согласованности с формулируемыми политическим руководством страны целями исполнительных действий государственных властей по противодействию коррупции и теневой экономике;

—создании системы (механизма) предупреждения и эффективного противодействия коррупции и теневой экономике, отличающейся прозрачностью, устойчивостью в длительной перспективе и слабой зависимостью от политической конъюнктуры и особенностей сменяющихся политических элит страны или лоббирующих группировок.

2 Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленчес- ких решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управления в России. Вып. 1., М., 2006.

3 Подробнее см. Главу 7, параграф 7.3 «Проблемно-управленческое дерево».

13

Глава 1. Постановка задачи

Концепция политики противодействия коррупции и теневой экономике в данной работе разрабатывается как основной государственно-управлен- ческий документ, определяющий содержание государственной политики в обсуждаемой области управления, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения.

В случае легитимизации на практике, если до этого дойдет дело, Концепция может утверждаться Указом Президента РФ и (или) приниматься федеральным законом. Тогда она будет являться нормативно-правовым актом и станет обязательной для исполнения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, включая нерезидентов.

Концепцию, как вид документа, следует относить к классу доктринальных государственных документов. К сожалению, традиция в современной России заключается в том, что доктрины зачастую являются чисто политическими документами, не неся в себе административно-правового содержания. Поэтому их распорядительная управленческая нагрузка, обязательность для исполнения в системе исполнительной власти являются недостаточными. Это относится подчас и к посланиям Президента Федеральному собранию. С точки зрения возможного практического использования Концепции и повышения уровня ее управленческого воздействия на действия исполнительной власти, обязательности ее для всего механизма исполнения в Концепции должны предусматриваться специальные нормативные конструкции. Как можно видеть на рис. 2 Концепция может влиять на целый ряд законодательных актов в системе российского законодательства и политической нормативистики, включая ежегодные послания Президента РФ.

Н альные

президента

Легитимизация

Президента Федеральные*

*

Рис. 2. Место Концепции противодействия коррупции и теневой экономике в системе федерального российского законодательства и политической нормативистики

15

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

1.2.3. Методология разработки государственной политики

Разработка государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике основана на ценностно-ориентированном, нормативноправовом и системно управленческом подходах.

Документы, определяющие содержание государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, в отличие от известных академических разработок, разработанных в научно-экспертном сообществе, должны быть кондиционными на случай их принятия в реальных процедурах государственного управления.

Особыми требованиями являются: реалистичность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснованность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работоспособность документа в практике государственного управления в России.

Конечный пакет документов (в целом включающий Указ Президента РФ «Об утверждении Концепции государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике»; Кодекс поведения лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ государственных и муниципальных служащих РФ; Тарифно-квалификационный кодекс РФ; Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»; Федеральный закон «О доверительном управлении имуществом лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, государственных и муниципальных служащих»; Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральные законы «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе»; Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон «О федеральной службе безопасности»; Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и др.) должен быть системным, т. е. основываться на ценностном выборе, на проведенном с его позиций анализе действующих на сегодня мер по противодействию коррупции и теневой экономике в России, определении основных факторов и проблем, мешающих достижению предложенных целей-ценностей, которые должны быть определены в явном виде, наборе идей и концептов по решению идентифицированных проблем, на определенном на их основе наборе инструментарных мер, решений и действий в пространстве государственного управления, пакетировании их в программную временную развертку.

В этой связи методологически работа по формированию политики противодействия коррупции и теневой экономике, как управленческой практики, в обязательном порядке разбивается на два этапа.

Во-первых, проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное исследование основных проблем, систематику проблемного поля,

16

Глава 1. Постановка задачи

его декомпозицию, генерацию идей-концептов решений. И, во-вторых, син- тетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным решениям в пространстве государственного управления, построению необходимых нормативно-правовых актов и иных распорядительных документов, их программному пакетированию в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе.

В связи с такой постановкой методология работ выглядит следующим образом (рис. 3).

Рис. 3. Методология разработки политики противодействия коррупции и теневой

экономике

Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих достижение желаемых целей, специальным образом построенная проблемная матрица, которая в табличной форме описывает проблемное поле работы (рис. 4)4.

Рис. 4. Проблемная матрица

4 Подробнее см. Главу 7, параграф 7.2 «Проблемно-управленческая матрица политики противодействия коррупции и теневой экономике»

17

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Ее общий (шаблонный) вид выглядит следующим образом.

Проблемная матрица

1

2

n

Второй этап начинается с создания управленческой матрицы (рис. 5) которая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий государственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа, т. е. на основе проблемной матрицы.

Рис. 5. Управленческая матрица

Общий (шаблонный) вид управленческой матрицы выглядит следующим образом.

Дальнейшая, следующая за работой проблемных аналитиков-экспертов работа по написанию документов осуществляется уже преимущественно юристами и управленцами (при участии проблемных экспертов). Методологию государственно-управленческого проектирования нельзя недооценивать потому, что эффективно управлять сложнейшими социальными

18

Глава 1. Постановка задачи

системами по наитию невозможно, нужна технология, алгоритмы, в том числе на стадии проектирования управления.

1.2.4. Методология факторного анализа5

Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязательных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Под фактором в данном случае понимаются условия, обстоятельства, причины, влияющие на заданную цель (ценность). Категория ценность, как целевая характеристика, вполне измеряемый, в том числе количественно, параметр, например, издержки, которые несут хозяйствующие субъекты вследствие коррупционных злоупотреблений.

Этот подход дает возможность идентифицировать проблемы, как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе государственного управления.

Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить существенные с точки зрения поставленной цели упомянутые препятствия — проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на нее. Определение в процедурах факторного анализа препятствий — наиболее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем случае отвечает на вопрос «что мешает достижению целей?». Однако каждая из этих проблем верхнего уровня сама по себе состоит из подпроблем последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого уровня (рис. 6). Здесь переход на каждый последующий уровень возможен путем ответа на вопрос «В чем причина вышележащей проблемы? Почему возникает вышележащая проблема?». Дерево декомпозиции «ветвится» до тех пор, пока исследователь не дойдет до «первопричины», т. е. фактора, уже недекомпозируемого с точки зрения возможности управленческого воздействия. Опыт показывает, что подобных уровнейэтажей декомпозирования в практике государственно-управленческого проектирования может быть порядка десяти6.

Ширина же ветвления, т. е. количество конечных атомизированных задач, может достигать сотен. Отсюда следует вывод о том, что по наитию или интуиции найти решения государственно-управленческих интегративных

5 Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных политик // Власть. 2006. № 9

6 Государственная промышленная политика. Под ред Е.М. Примакова, В.Л. Макарова., М.: Наука, 2003 г.; Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная политика вывода России из демографического кризиса., М., 2007.

19

Соответственно на последующей стадии необходима обратная свертка — синтез и конструирование пакетированных решений.

На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитивные и вероятностные влияния. В последнем случае они именуются рисками и также должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в программной части государственной политики нужно поддерживать и усиливать. Негативные — купировать, преодолевать и искоренять. По отношению к рискам — вырабатывать меры готовности, профилактики, предупреждения.

Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, на-

7 Применение метода декомпозиции интегративных проблем, препятствующих реализации основных ценностных целей государственного управления в сфере противодействия коррупции и теневой экономике позволило построить «Проблемно-управленческое дерево политики противодействия коррупции и теневой экономике» (см. Глава 7, параграф 7.3).

20