История государственного управления в России в документах с древнейш

Вопросы:

1.Назовите автора текста. К какому общественному движению можно его отнести?

2.Какие минусы парламентаризма отмечает автор? Какие аргументы приводит? С какими из них вы согласны, а с какими нет? Аргументируйте свой ответ.

Задание 16. Внимательно прочитайте текст и ответьте на вопросы.

Б.Н. ЧИЧЕРИН. ВОПРОСЫ ПОЛИТИКИ (ИЗВЛЕЧЕНИЯ)

1903 г.

Стремление к единению с другими классами на почве общих интересов не означает, однако, отказа дворянства от собственной организации и от всех сословных связей. Я, по крайней мере, считаю возбуждение такого вопроса совершенно преждевременным. Оно не вызывается никакими действительными потребностями. Консервативное направление, к которому я принадлежу и которое я считаю самым крепким оплотом государственного порядка, воспрещает всякую бесполезную, а тем более вредную ломку. Оно равно отдалено и от узкой реакции, пытающейся остановить естественный ход вещей, и от стремления вперед, отрывающегося от почвы в преследовании теоретических целей. Ему одинаково противны упорное старание удержать то, что потеряло жизненную силу, и посягательство на то, что еще заключает в себе внутреннюю крепость и может служить полезным элементом общественного строя. Его задача состоит в том, чтобы внимательно следить за ходом жизни и делать только те изменения, которые вызываются насущными ее потребностями. Завещанная прошлым корпоративная организация дворянства, если она не обращается в орудие борьбы и в средство для получения разных выгод, никому не мешает, а приносит, напротив, существенную пользу. В течение четверти века, как сказано, дворянство на земских выборах и в земских собраниях сливалось с остальными землевладельцами и действовало с ними заодно, не по-

51

ступаясь своими корпоративными правами, а оставаясь тем, чем его сделала история. В нашей сословной организации есть, в особенности, одно учреждение, которое оказало и оказывает немало услуг и к которому нельзя относиться иначе как с величайшим сочувствием

иуважением. Это – учреждение уездных и губернских предводителей. Безвозмездная общественная служба в различных ее формах составляет принадлежность необходимого во всяком обществе аристократического элемента и самое надежное средство местного влияния. Исчезновение этой должности при настоящих условиях повело бы только к вовсе не желательному господству бюрократии.

Нет ни малейшей причины, почему бы эти две организации – старая и новая, дворянская и земская – не могли уживаться рядом, как они уживались при прежнем типе земских учреждений, как уживаются старое и новое поколения, которые при нормальных отношениях не враждуют друг с другом, а действуют вместе на общую пользу. <...>

Бюрократия и земство

<...> Бюрократия, или чиновничество, составляет естественную

инеобходимую принадлежность всякого государственного быта, в котором потребности управления получают более или менее значительное развитие. Она существует не только в Европе, но и в Азии.

<...> <...> По самому своему устройству бюрократия представляет

весьма сложную организацию, идущую сверху донизу в иерархическом порядке. Тут требуется не личная инициатива, а дисциплина и исполнительность. В ней господствует механический строй, а не общественный дух. Каждое лицо, на каждой ступени иерархии, является колесом громадной машины, подавляющей в нем всякую самодеятельность, но развивающей в высшей мере властолюбие книзу и угодливость кверху. И так как для совокупного действия все должно идти однообразным, заведенным порядком и самые мелкие подробности восходят до самой вершины, которая всем руководит и все контролирует, то отсюда рождается бесконечное бумажное делопроизводство, в котором исчезают всякая самостоятельная мысль и всякое живое дело. <...>

52

<...> Бюрократии ненавистны независимые силы, полагающие пределы ее властолюбию и ее произволу. Отсюда вражда к земству, составляющая постоянную черту бюрократии, покоящейся на своем величии и не знающей границ своей власти. Умаление самоуправления и подчинение его бюрократическому контролю – таково стремление всякого истого чиновника во всех странах мира. Это составляет естественное последствие его положения и окружающей его среды.

А между тем только существование земства способно ввести бюрократию в должные границы, уменьшить присущие ей недостатки и сделать ее полезным учреждением в государстве. Всякие другие сдержки совершенно несостоятельны. Бумажный контроль высших властей есть не более как призрак; об этом свидетельствует опыт всех бюрократических стран. Всякое дело можно представить

ввыгодном для себя свете, и самый интерес стоящих наверху лиц состоит в том, чтобы все казалось хорошо. Столь же мало значения имеет контроль суда там, где бюрократическая машина не встречает иного отпора. При таком порядке сам суд превращается в бюрократическую машину и становится покорным орудием власти. А бюрократы всегда будут действовать заодно. «Рука руку моет», – гласит русская пословица. Только присутствие независимых общественных сил, облеченных правом голоса, в состоянии внести семена жизни в этот мертвящий механизм. Встречаясь с ними, приходится поневоле выйти из тесных рамок канцелярского производства. Тут недостаточно отписываться, составлять протоколы, постановлять решения, тут приходится иметь дело с живыми людьми и с насущными потребностями, которыми нельзя пренебрегать, ибо они вопиют о себе. И чем громче их голос, чем более он имеет возможности заявлять об истинных нуждах общества, тем это полезнее для народа и государства. Только согласным действием правительственных и общественных сил государство может достигнуть высшего развития. <...>

Устройство этих сдержек может быть разное. В конституционных правлениях этой цели служат представительные собрания. Они

внекоторой степени могут восполнить даже недостаток местных

53

учреждений, ибо тут общество имеет голос и может влиять на правительство. Но где их нет, там широкое развитие местного самоуправления одно в состоянии обуздать бюрократический произвол и поддержать в государстве живой общественный дух, без которого оно превращается в мертвую машину. Поэтому в самодержавных государствах выборные местные учреждения, облеченные обширными правами, вдвойне необходимы. Только давая широкий простор общественным силам, этот образ правления может стоять на высоте своей задачи и отвечать потребностям государственного благоустройства и народного развития. <...>

Государство и земство

<...> Государство есть союз народа как единое целое, управляемое верховною властью. Ему поэтому подчинены все частичные сферы деятельности и все частичные отношения, существующие в его пределах. Но это не значит, что оно поглощает их в себе и делает их органами и орудиями своих целей. Государство ведает совокупные интересы, которым подчиняются частные, но последние сохраняют свою относительную самостоятельность. Люди, входящие в состав государства, остаются свободными лицами, преследующими свои частные цели и имеющими права, совершенно независимые от тех прав, которые принадлежат им в качестве граждан. Так, они обладают собственностью, размер которой определяется не положением их в государстве, а их собственною деятельностью и их частными отношениями.

Это право регулируется издаваемыми государственною властью законами и в случае нужды уступает требованиям государства, которое может обратить частную собственность в общественную во имя государственной пользы, однако не иначе как со справедливым вознаграждением, то есть с признанием частного права как независимого от государственной пользы начала. Государственная собственность, обращенная на удовлетворение совокупных потребностей, существует рядом с частною как особая сфера, имеющая преимущество перед последнею, но отнюдь не поглощающая ее в себе. То же самое относится и ко всем другим частным отношениям, вытекающим из взаимодействия лиц и служащим удовлетворению их

54

потребностей. Отсюда коренное противоположение частного права и государственного; одно имеет в виду пользу отдельных лиц, другое – интересы целого. Совокупность этих частных отношений, существующих в пределах государства и подчиняющихся ему, как представителю интересов целого, но образующих однако свою самостоятельную сферу деятельности, и есть то, что называется об-

ществом. <...>

Само государство находит в этих союзах полезных пособников для проведения своих целей. С одной стороны, они избавляют его от излишнего бремени, исполняя то, что без этой помощи легло бы на собственные его органы. По существу дела, вмешательство государства нужно только там, где частная и общественная деятельность оказываются недостаточными. С другой стороны, когда обнаруживается этот недостаток, государство может, не забирая всего дела в свои руки, приходить на помощь частным союзам или же восполнять пробелы собственными учреждениями не в виде замены, а в виде завершения и усовершенствования общественной инициативы. Наконец, иногда государство прямо возлагает на эти мелкие союзы собственно ему принадлежащие функции, обращая их таким образом в настоящие органы государственной власти. Отсюда рождается двойственный характер этих союзов: с одной стороны, они являются общественными учреждениями, с другой стороны, они становятся представителями центральной власти. <...> Вообще можно сказать, что при существующем строе русской жизни единственная возможность дальнейшего преуспеяния состоит в предоставлении земству возможно широкой свободы действия и возможно обильных источников дохода. Требуется не ограничение, а расширение предоставленных ему прав. Только при этом условии можно ожидать развития общественного благоустройства и благосостояния не по однообразному шаблону, а по указаниям самой жизни, соответственно, бесконечному разнообразию местных сил и средств. Это – одно, чего может желать русский человек, имеющий в виду не личные цели, а пользу Отечества.

Цит. по: Классики теории государственного управления: Управленческие идеи в России. М., 2008. С. 203–208.

55

Вопросы:

1.В чем автор видит задачу консервативного направления в политике?

2.Почему автор выступает за сохранение существующего сословного строя? Какие аргументы приводит?

3.Какое понятие бюрократии дает автор? Почему он считает, что именно земство способно ограничить бюрократию?

4.Какие линии взаимодействия земства и государства вычерчивает автор?

5.Согласны ли вы с позицией автора, изложенной в тексте? Аргументируйте свой ответ.

Задание 17. Внимательно прочитайте текст и ответьте на вопросы.

УЧРЕЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ (ИЗВЛЕЧЕНИЕ)

20февраля 1906 г.

I.О составе и устройстве Государственной Думы

1.Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных предположений, восходящих к верховной Самодержавной Власти по силе Основных Законов и в порядке, установленном

всем Учреждении и в Учреждении Государственного Совета.

2.Государственная Дума образуется из Членов, избираемых населением Российской Империи на пять лет на основаниях, указанных в Положении о выборах в Думу.

3.Государственная Дума может быть, до истечения пятилетнего срока полномочий ее Членов, распущена указом Императорского Величества. Тем же указом назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва.

4.Продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и сроки их перерыва в течение года определяются указами Императорского Величества.

56

5.Государственная Дума может, для предварительной разработки подлежащих рассмотрению дел, образовывать из своей среды Отделы и Комиссии.

6.Число Отделов и Комиссий, их состав, а также предметы их ведомства, устанавливаются Государственной Думой.

7.Для законного состава заседаний Государственной Думы требуется присутствие не менее одной трети всего числа данного состава Членов Думы.

V. О предметах ведения Государственной Думы

31. Ведению Государственной Думы подлежат:

а) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения дополнения, приостановления действия и отмены;

б) Государственная Роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами Министерств и Главных Управлений, равно как денежные из казны ассигнования, Росписью не предусмотренные, – на основании установленных правил;

в) отчет Государственного Контроля по исполнению Государственной Росписи;

г) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующем Высочайшего соизволения;

д) дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет;

е) дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов;

ж) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям.

Примечание. Ведению Государственной Думы подлежат также сметы и раскладки земских повинностей в местностях, в которых не введены земские учреждения, а также дела о повышении земского или городского обложения против размера, определенного Земскими Собраниями и Городскими Думами...

32. Государственная Дума может возбуждать предположения об отмене или изменении действующих и издании новых законов..., за исключением Основных Государственных Законов.

57

33. Государственная Дума может обращаться к Министрам и Главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными.

Цит. по: Сборник документов и материалов по курсу «Поли-

тическая история XX века». М., 1991. С. 122–123. URL: http://www. hrono.info/dokum/190_dok/19060220duma.php.

Вопросы:

1.Какова цель создания Государственной думы?

2.Каковы предметы ведения Государственной думы? Насколько это позволяет Думе вести самостоятельную от монарха политику?

Задание 18. Внимательно прочитайте текст и ответьте на вопросы.

Господа члены Государственной Думы! Для успеха совместной работы вашей с Правительством вам надлежит быть осведомленными о целях, преследуемых Правительством, о способах, намеченных для их достижения, и о существе законодательных его предложений.

Ясная и определенная правительственная программа является в этих видах совершенно необходимою. Поэтому, несмотря на то, что я еще так недавно излагал перед второй Думой правительственные законопроекты, оставшиеся с тех пор без рассмотрения, мне приходится вновь выступить с заявлением от имени Правительства.

Хотя на рассмотрение ваше, господа члены Государственной Думы, вносятся те же, за малыми исключениями и изменениями, законопроекты, которые внесены были во вторую Думу, но условия, в которых приходится работать и достигать тех же целей, не остались без изменения. Для всех теперь стало очевидным, что разрушительное движение, созданное крайними левыми партиями, превратилось в открытое разбойничество и выдвинуло вперед все про-

58

тивообщественные, преступные элементы, разоряя честных тружеников и развращая молодое поколение.

Противопоставить этому явлению можно только силу. Какиелибо послабления в этой области Правительство сочло бы за преступление, так как дерзости врагов общества возможно положить конец лишь последовательным применением всех законных средств защиты. По пути искоренения преступных выступлений шло Правительство до настоящего времени – этим путем пойдет оно и вперед. Для этого Правительству необходимо иметь в своем распоряжении, в качестве орудия власти, должностных лиц, связанных чувством долга и государственной ответственности; поэтому проведение ими личных политических взглядов и вперед будет считаться несовместным с государственною службою.

Начала порядка, законности и внутренней дисциплины должны быть внедрены и в школе, и новый строй ее, конечно, не может препятствовать Правительству предъявлять соответственные требования к педагогическому ее персоналу. Сознавая настоятельность возвращения Государства от положения законов исключительных к обыденному порядку, Правительство решило всеми мерами укрепить в стране возможность быстрого и правильного судебного возмездия. Оно пойдет к этому путем созидательным, твердо веря, что благодаря чувству государственности и близости к жизни русского судебного сословия Правительство не будет доведено смутою до необходимости... предложить законодательным собраниям законопроект о временной приостановке судебной несменяемости.

При наличии Государственной Думы задачи Правительства в деле укрепления порядка могут только облегчиться, так как помимо средств на преобразование администрации и полиции Правительство рассчитывает получить ценную поддержку представительных учреждений путем обличения незакономерных поступков властей как относительно превышения власти, так и бездействия оной. При этих условиях Правительство надеется обеспечить спокойствие страны, что даст возможность все силы законодательных собраний и Правительства обратить к внутреннему ее устроению. Устроение это требует крупных преобразований, но все улучшения в местных

59

распорядках, в суде и администрации останутся поверхностными, не проникнут вглубь, пока не будет достигнуто поднятие благосостояния основного, земледельческого класса государства.

Поставив на ноги, дав возможность достигнуть хозяйственной самостоятельности многомиллионному сельскому населению, законодательные учреждения заложат то основание, на котором прочно будет воздвигнуто преобразованное Русское государственное здание. Поэтому коренною мыслью теперешнего Правительства, руководящею его идеею всегда будет вопрос землеустройства. Не беспорядочная раздача земель, не успокоение бунта подачками – бунт погашается силою, – а признание неприкосновенности частной собственности и, как последствие, отсюда вытекающее, создание мелкой личной земельной собственности, реальное право выхода из общины и разрешение вопросов улучшенного землепользования – вот задачи, осуществление которых Правительство считало и считает вопросами бытия Русской державы.

...На устойчиво заложенном таким образом основании Правительство предложит вам строить необходимые для страны преобразования посредством расширения и переустройства местного самоуправления, реформы местного управления, развития просвещения и ведения целого ряда усовершенствований в строе местной жизни, между которыми государственное попечение неспособных к труду рабочих, страхование их и обеспечение им врачебной помощи останавливают теперь особенное внимание Правительства.

Соответственные проекты готовы. Большинство их вносится немедленно в Государственную Думу. Другие же, как затрагивающие многосторонние, местные интересы, будут предварительно проводиться через Совет по делам местного хозяйства и вноситься в Думу постепенно, с принятыми Правительством поправками и, во всяком случае, с заключением названного Совета <...>.

Замечания местных деятелей могут быть быстрее всего сведены в единое целое и соображены Правительством путем живого общения с представителями земств и городов, и результаты этой работы должны послужить драгоценным материалом для законодательных учреждений и особенно их комиссий.

60