История государственного управления в России в документах. ХХ век

Совет министров – правительство Российской Федерации обеспечивает бесперебойную и согласованную деятельность органов государственного управления.

Совету министров – правительству Российской Федерации принять в свое ведение все организации и учреждения, подчиненные Верховному Совету Российской Федерации, и провести необходимую их реорганизацию, имея в виду исключение дублирования соответствующих правительственных структур. Принять необходимые меры по трудоустройству высвобождающихся сотрудников. Осуществить правопреемство в отношении полномочий Верховного Совета Российской Федерации как учредителя во всех сферах, где учредительство предусмотрено действующим законодательством. <...>

Цит. по: Хрестоматия по истории России. С древнейших времен до наших дней. М.: Проспект, 1999. С. 554–556.

Вопросы:

1.Привлекая знания курса, ответьте, каковы причины начала конституционной реформы в 1993 г. в России?

2.На основе текста документа изложите основные этапы конституционной реформы.

Задание 23. Внимательно прочитайте текст и ответьте на вопросы.

Г.В. Барабашев. Идеалы самоуправления и российская действительность

1993 г.

Корень всякой реформы – в смене практики. При этом исторический опыт учит, что старая практика обладает огромной инерцией, и на первых порах она сильнее новых законов, которые должны ее реформировать. <…>

81

Всяческие дефиниции местного самоуправления – в его советском варианте, в муниципальном или в любом другом – должны исходить из наличия двух оснований здания общественной жизни. Это, во-первых, учет своего, местного интереса. Должно реализовываться именно местное САМОуправление. Советы (муниципалитеты или какие-либо другие органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей, а не клянчить у центральной власти. Эти органы должны получать больше свободы, больше материальных средств, они должны править вместе с населением, используя все формы прямой демократии. Должна быть обширная и тщательно оберегаемая сфера компетенции этих органов. Во-вторых, местное управление должно быть проводником общего интереса, должно действовать в единой связке с Центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. С этой точки зрения следует говорить о местном управлении.

Неоднозначность местного самоуправления, которое одновременно является и местным управлением, порождает двойственность его идеалов. Оно призвано и защищать права (и свободы) населения от диктата Центра, и доводить до населения упорядочивающую волю этого Центра. Говоря коротко, идеалами местного самоуправления являются свобода проживающих на одной территории граждан и общественный порядок.

<…>

Сейчас надо то, что не является принципиальной угрозой целостности государства, максимально передавать на места. Допустим, положение о Президиуме местного Совета (или любого другого руководящего органа местного самоуправления). Есть желание досконально расписать сверху данное положение. Этого делать не нужно: какое имеет значение, включить ли всех председателей комиссий в состав Президиума или половину плюс председателей депутатских групп и т.п.? Пускай на местах делают как угодно. Важно только, чтобы руководящий орган был, чтобы были определены его главные параметры, функции, где он заменяет исполком, что он организует работу, что он ведает массовой деятельностью, –

82

и все. Остальное Центра не касается. Пришло время полной самостоятельности Советов (вообще органов местного самоуправления) в формировании своего аппарата, бюджетных ассигнований, зарплаты и т.д. Надо дать местному самоуправлению простор.

Однако республики следуют традиции и стремятся воспроизвести прежнюю схему взаимоотношения Центра и мест. Во всех государствах постсоветского пространства устройство местной власти – это та жертва, которую Федерация с удовольствием бросила в зубы своим субъектам и заявила: «Ради бога, старайтесь, вот вам определенные параметры, а дальше делайте что хотите». В принципе так и надо поступать, но останавливаться на этом шаге было ошибочным. Республики, получив от бывшего Союзного центра все права, начали подавлять свое местное самоуправление, сосредоточивать все полномочия у себя. А положение местных Советов нисколько не изменялось. Как они были жалкими, так жалкими и оставались. На уровне Центра (самой республики) предусматривались все права, а по-настоящему было необходимо поставить предел этим правам. В свою очередь области, края и национальные республики в составе новых постсоветских государств (что свойственно в первую очередь России) так же озабочены взять побольше полномочий и денег. Для Российской Федерации это стремление ее субъектов присвоить себе максимум суверенитета чревато серьезными конфликтами и угрожает целостности России. Единственным «противоядием» от центробежных тенденций является самостоятельность небольших компактных территорий проживания населения, местное самоуправление. Должны быть гарантии местного самоуправления против республик, против областей и краев. Только в таком случае распад Союза, крушение жесткого централизма обернется увеличением свобод граждан, а не появлением на месте одного СССР нескольких «маленьких СССР». Местное самоуправление было жертвой Союзного центра, а теперь оно становится жертвой республик. Поэтому его надо спасать, развивать – пусть даже в пику республикам.

<…>

83

Если говорить о Советах, хотя картина мало изменится и для муниципальной системы, то главным звеном здесь будет районный (городской для крупных городов) Совет как представительный орган территориального управления. Кроме него существуют представительные органы территориально-общественного самоуправления (советы микрорайонов, например), и есть третий уровень – массы, то есть низовое звено местного самоуправления. К низшему уровню могут быть отнесены сельские населенные пункты без своих органов самоуправления и достаточно мелкие части городов. Здесь самоуправление может реализоваться посредством сходов, референдумов и т. п. Именно на низовом уровне местного самоуправления наиболее рельефно реализуется право граждан на непосредственное участие в управлении местными делами.

Часто утверждают, что такой подход ограничивает, зауживает понятие местного самоуправления: к нему, мол, надо отнести и самоуправление областей, краев, вплоть до самоуправления республик (!?). Однако, начиная с уровня области и выше, происходит перераспределение управления по сферам деятельности. Отраслевые интересы становятся здесь слишком сильными, поэтому все управление начинает строиться по другому принципу – принципу крупных территориальных и отраслевых (ведомственных) разграничений. Область и край обладали иным правовым статусом, который в конечном итоге превратился в статус субъекта РФ.

Это означает: а) самостоятельность краев и областей в рамках закона в руководстве региональными делами, подкрепленную материальными гарантиями и правовой защитой; б) достаточную широту краевого, областного нормотворчества, но опять-таки в рамках соответствующих законов о крае, области; в) наличие института краевой, областной собственности как децентрализованной государственной собственности и закрепленных налоговых доходов; г) определенные права по участию в управлении Федерацией; д) определенную самостоятельность в формировании структуры исполнительного аппарата; е) наличие средств правовой защиты от противоправного вмешательства в региональные дела со стороны

84

центральных ведомств. Область и край координируют самоуправление, оказывают содействие развертыванию и функционированию институтов районного, городского и иного местного самоуправления, они отвечают за свое.

Вотличие от управления областью и краем границы местного самоуправления – это границы проживания на достаточно компактных территориях, где местные интересы граждан главенствуют над их узкопрофессиональными и глобальными интересами. (Кстати, поэтому нельзя «приклеивать» к местному самоуправлению первичные организации различных партий, клубы собаководов, добровольные общества филателистов и т. д.) Однако чем больше территория, тем более местный интерес уступает свои позиции интересам глобальным и ведомственным. Судя по имеющемуся опыту, эта граница пролегает между областью и районом. <…>

Вцелом логичным и чистым вариантом построения системы местного самоуправления в законе должно быть определение того,

что такое самоуправление, далее описание местного хозяйства и местных финансов, затем описание Совета (иного другого высшего органа местного управления) с его компетенцией и организацией работы, потом органов территориально-общественного самоуправления с их функциями и организацией работы и, наконец, сходов, собраний и референдумов. При этом, чтобы обеспечить критический минимум демократии, надо давать описание Совета (муниципалитета) только как самое общее, как тенденцию, как гарантию демократизма. Центру остается издание общезначимых правил, нормативов и стандартов для деятельности районных и городских властей, а также опротестование противоречащих законодательству актов районных и городских органов местного самоуправления. Остальное – дело законоприменительной новой практики.

Цит. по: Классики теории государственного управления: Управленческие идеи в России. М.: РОССПЭН, 2008. С. 724–731.

85

Вопросы

1.Какое определение местному самоуправлению дает автор? Согласны ли вы с ним? Ответ обоснуйте.

2.Какие отличия он видит между областным (краевым) уровнем власти и местным самоуправлением?

86

Научное издание

КОЛДУШКО Анна Анатольевна

ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ В ДОКУМЕНТАХ

Хрестоматия

Редактор и корректор И.Н. Жеганина

Подписано в печать 24.07.15. Формат 60×90/16. Усл. печ. л. 5,5. Тираж 100 экз. Заказ № 136/2015.

Издательство Пермского национального исследовательского

политехнического университета.

Адрес: 614990, г. Пермь, Комсомольский пр., 29, к. 113.

Тел. (342) 219-80-33.

87