Генезис и развитие политического статуса субъектов Российской Федерации как спецификация политических прав
..pdf
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
11
Таймырского и Эвенкийского автономных округов, возникнет новый субъект Российской Федерации. Атомные округа сохранят особый статус, позволяющий образовывать территории традиционного природопользования коренных народов, поскольку данные права собственности выгоднее специфицировать на данном (муниципальном) уровне. Кроме того, предполагается, что полномочия в области культуры, переданные в начале 2006 года на уровень края, будут возвращены Таймыру и Эвенкии [29].
Особенно показательная ситуация сложилась в Корякском автономном округе: после череды стихийных бедствий и техногенных аварий стало ясно, что в местном климате более или менее комфортно только жителям, сохранивших родовой уклад. Поэтому вполне логичным выглядит вхождение Корякии в Камчатскую область с 1 июля 2007 года с сохранением за собой некоторых прав собственности [30].
Долгое время референдум об объединении Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и Иркутской области откладывался. Причина понятна: окружной бюджет на 80% формируется за счет трансфертов, в результате чего на одного жителя округа приходится больше средств, чем на жителя области.11 После внесения изменений в закон «Об общих принципах…» и значительной инвестиционной поддержки, обещанной образованным субъектам федерации, в объединении появился смысл [31]. 16 апреля 2006 года жители Прибайкалья одобрили слияние Иркутской области и УОБАО, по словам губернатора области А. Тишанина «от референдума зависело многое, и очень хорошо, что это понимает население» [32]. Успешное слияние Иркутской области сразу же изменило позиции руководства Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: на март 2007 года назначено проведение соответствующего референдума. Пока же главной задачей рабочей группы в составе представителей субъектов федерации является «поиск источников ресурсов, которые появятся в результате объединения» [33].
С точки зрения теоремы Коуза, не имеет значения, кто является владельцем ресурсов, - важно чтобы он был установлен. А когда он установлен, то можно перераспределять активы таким образом, чтобы максимизировать их стоимость. Так как достижение оптимального распределения политических прав тормозится трансакционными издержками, федеральный центр в ряде случаев фактически назначает более эффективного собственника: базовый субъект федерации не имеет принципиального значения.
Но иногда попытка обеспечить «прямую покупку» полномочий может привести к неоднозначным последствиям. Согласно Р. Коузу, фирма будет расширяться до тех пор, пока издержки от перераспределения в ее рамках не сравняются с издержками от тех же трансакций через другую фирму или на свободном рынке. Закон «Об общих принципах…» 2003 года едва не расколол сложносоставную Тюменскую область.
11 На сегодняшний день АБАО является оффшорной зоной и получает «спонсорскую» помощь со стороны некоторых депутатов - одномандатников. С 2008 года существование ни того, ни другого в Российской Федерации не предполагается.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
12
Всоответствие с договором о разграничении полномочий между органами государственной власти Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов и Тюменской области от 2004 года, округа как минимум на пять лет сохраняют свою самостоятельность. Автономии сохранили за собой все права собственности, которые закон предписывал передать области. Взамен богатые нефтегазодобывающие округа обязались перечислять в областной бюджет платежи за добычу нефти и 29,5% налога на прибыль. Тюменской области доверили стратегическое развитие региона по направлениям, прописанным в комплексной целевой программе.
Аналогичный договор готовится между органами исполнительной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа. НАО – это регион – донор. Работающие на его территории нефтяные компании платят большие налоги, 95% которых попадает в федеральный бюджет, а оставшиеся делят между собой область и округ. Передача большинства прав собственности только Архангельску объективно не входит в планы элит округа, которые выдвигают в качестве «противовеса» план создания Северного края состоящего из нескольких современных субъектов [34]. Округ регулярно повышает зарплаты бюджетникам и финансирует выполнение нацпректов из собственного бюджета.
Вданных случаях спецификация прав собственности на окружном уровне связана с меньшими трасакционными издержками, а триединая территория является устойчивей «укрупненного» субъекта федерации.
«Парад суверенитетов» в свое время был выгоден российским регионам: одни получали прямой выход на Москву (на перераспределяемые ресурсы), другие – сбрасывали со своего бюджета «ненужные» издержки. Проиграла только федерация в целом. Микроскопические по территории и уровню экономического развития регионы имеют высокую степень дотационности на содержание аппарата (уполномоченных по правам человека, избирательных комиссий, членов Совета Федерации и т.п.), носящую характер трансакционных
издержек. Кроме того, в них не действует эффект экономии от масштабов деятельности.12
Предполагается, что постепенно федеральный центр будет снимать с себя полномочия по датированию автономных округов, так как объективно стремиться к максимальному финансированию со стороны субъектов. Регионы заинтересованы в обратном. Через механизм спроса и предложения
функционирует политический рынок, на котором и формируется политический статус субъекта Российской Федерации.13 В этой системе «название» субъекта
12 Объединительный процесс должен способствовать спецификации прав субъектов политического торга и снижению издержек на трансакцию прав собственности («повышению управляемости»). Однако трансакционные издержки внутри регионов неизбежно возрастают. Объединение регионов в Российской Федерации приобрело характер своеобразной политической моды: высказываются идеи слияния Москвы и Московской области и т.п. Желание московской мэрии получить доступ к земельным участкам под застройку объяснимо, но подобные административные меры в долгосрочной перспективе могут оказаться крайне неэффективными.
13 Татарстан и Башкортостан в 2005 году предложили новую редакцию договора о разграничении полномочий и не встретили возражений со стороны федерального центра. Эти республики являются регионами – донорами
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
13
федерации, к унификации которого призывают некоторые российские исследователи, само по себе имеет небольшое практическое значение [36].
Применение концепции обмена к анализу политики опровергает заблуждение, что люди участвуют в политической деятельности, движимые общим стремлением к «добру и справедливости» [37,22]. Концепция же развития политического статуса субъектов федерации как спецификации политических прав, может быть использована для объяснения многих явлений и тенденций в современной Российской Федерации.
Библиография.
1.Тамбовцев В.Л. Институциональный рынок как механизм институциональных изменений // Общественные науки и современность. – 2001. - № 5.
2.Добрынин Н.М. Регион нового типа как модель российского федерализма // Российский юридический журнал. - 2002. - № 3.
3.Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и региональное право: состояние, практика, необходимость // Правовая политика и жизнь. -2004. - № 1.
4.Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003.
5.Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск: Наука, 2005.
6.Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели нового российского федерализма и комплексный, системный подход в оптимизации федеративных отношений // Государство и право. – 2005. - № 2.
7.Добрынин Н.М. Размышления о пределах совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации и участия субъектов Российской Федерации в социально-экономическом развитии государства. // Право и политика. – 2005. - № 8.
8.Фарукшин М.Х. Федерализм. Теоретические и прикладные аспекты. М.: Юрист, 2004.
9.Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М.: Городец, 2004.
10.Лексин В., Швецов А. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья 11 // Российский экономический журнал. – 2004. - № 4.
11.Кузнецова О.В. Региональная политика в России в постсоветское время: история развития // Общественные науки и современность. – 2005. - № 2.
12.Штаммлер Р. Сущность и задачи правоведения, 1908.
13.Чистое учение о праве Ганса Кельзена. Вып. 1 . М., ИНИОН АН СССР, 1987.
14.Ленин В.И. А.Н. Потресову 27 июня 1899 г. // Полн. Собр. Соч., 5 изд. – Т. 46.
15.Денисов А.И. Теория государства и права. М.: Юридическое издательство Министерства юстиции
СССР, 1948.
16.Золотухина Т.А. Роль федерального центра в изменении правового статуса регионального нормотворчества // Право и политика. – 2005. - № 3.
17.Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 199 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Российская газета. – 2005. – 31 декабря.
18.Постановление Правительства Российской Федерации от 13 июня 2006 № 370 и № 380 // Российская газета. – 2006. – 22 июня.
19.Федеральный закон № 184 – ФЗ в редакции 31 декабря 2005 года
20.Постановление Тульской областной Думы от 28 апреля № 25 / 677.
21.Указ Президента Российской Федерации от 27 ноября 2003 года № 1395.
22.Указ Президента РСФСР «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» от 22 августа 1991 года № 75.
23.Указ Президента Российской Федерации «Об основных началах организации власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 года.
24.Указ президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969.
25.Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». // Российская Газета. – 2004. – 15 декабря. - № 277.
и занимают высокие места среди субъектов федерации по объему ВРП. «Иногда спрашивают, смогли ли мы проглотить желаемую долю суверенитета. Думаю, что да» [35].
14
26.Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 года № 1603.
27.Указ Президента Российской Федерации «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» от 2 июля 2005 № 773 // Российская газета. – 2005. – 8 июля. - № 147.
28.Положение о Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Российская газета. – 2005. – 7 октября. - № 225.
29.В шаге от слияния // Российская Газета. – 2006. – 9 февраля.
30.Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» от 12 июля 2006 года № 2 – ФКЗ // Российская газета. – 2006. – 15 июля. - № 153.
31.Указ Президента Российской Федерации «О мерах по социально-экономическому развитию Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» от 12 апреля 2005 года; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по социальноэкономическому развитию Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» от 6 апреля 2006 года № 323 // Российская Газета. – 2006. – 11 апреля.
32.Байкал в особо крупных размерах // Российская газета. – 2006. – 18 апреля. - С. 3.
33.Объединяться стало модно // Российская газета. – 2006. – 6 апреля.
34.В Нарьян-Маре Лас-Вегаса не будет // Российская газета. – 2006. – 4 августа. - № 170.
35.Башкирский мед // Российская газета. – 2005. – 16 сентября.
36.Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность ожидаемых перемен // Журнал российского права. – 2004. - № 3.
37.Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики // Джеймс Бьюкенен. Сочинения. Пер. с англ. Серия: «Нобелевские лауреаты по экономике». Т. 1. - М., 1997.