Генезис и развитие политического статуса субъектов Российской Федерации как спецификация политических прав

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

2

изменяется господствующее мировоззрение и инструментарий познания. Например, в свое время И.А. Ильин тесно увязывал государственную организацию общества с народным правосознанием,2 что жестко укладывалось в принятую им методологию. В последнее время популярными подходами к изучению социальных явлений стали теория общественного выбора и Law and Economics, изучающим экономическую обусловленность норм и их влияние на хозяйственную деятельность. Теория общественного выбора рассматривает политику как систему обмена между субъектами, стремящимися к достижению своих целей. Цели, в свою очередь представляют собой блага, имеющие субъективную ценность. С такой позиции федерализм необходимо рассматривать, в основном, в плоскости распределения и передачи соответствующих полномочий или прав собственности.3

Целью данной статьи является анализ роли спецификации политических прав в генезисе субъектов Российской Федерации и развитии их статуса. Российский федерализм исследуется с позиций неоинституционального подхода, который может оказаться плодотворным в объяснении таких явлений и процессов как разностатусноть, асимметрия и «укрупнение» российских регионов.

В современной науке термином «права собственности» обозначаются санкционированные поведенческие нормы, предписания определенного поведения. Права собственности представляют собой совокупность прав на использование тех или иных благ. Под институтом понимается правило игры в обществе или ограничительные рамки, организующие взаимоотношения между людьми. Право собственности – это один из институтов, снижающих неопределенность во взаимоотношениях субъектов.

Государство – институт, в котором нормативному регулированию подлежат интересы общества в целом. Государство представляет собой набор прав собственности (норм) с определенными характеристиками. Этот подход к сути государства, не является чем-то новым: уже неокантианцы считали, что базис и надстройка в действительности обозначают один и тот же объект, и, следовательно, развитие общества (государства) представляет собой развитие права [12,59]. Г. Кельзен прямо представил государство как единство внутреннего смысла всех правовых положений, как воплощение норм и персонификацию правопорядка [13]. Это сближает понятие государства с понятием юридического лица, обладающего правами в отношении обособленного имущества (ресурса). Государство - юридическое лицо, и как таковое включено в объективный правовой порядок.

Государство есть организация, что вытекает из определения юридического лица. И хотя в свое время В.И. Ленин много критиковал неокантианцев, а суждения Р. Штаммера называл «глупыми определениями

2См. работы И.А. Ильина: «Фанатики общественного договора», «Предстоящий в России хаос», «О расчленителях России», «Что такое федерация», «Федерация в истории России» и др.

3Подход к исследованию федерализма как системы отношений между субъектами не является чем-то новым. Следует, однако, отметить, что во многих работах этот вопрос рассматривается с позиций «региональной политики», понимаемой как поддержка территорий центром. В этом случае «институт» отождествляется с федеральным министерством, осуществляющим поддержку [11,67].

3

самого дюжинного юриста в самом худом смысле этого последнего слова» [14,30], это признается всеми представителями позитивного правопонимания, в том числе, и сторонниками классового подхода к праву [15,82].

Существует две формы организации человеческой деятельности, предусматривающие разделение функций и согласование действий. В первом случае согласование обеспечивает рыночный механизм. Во втором случае возникает иерархически выстроенная структура. Такую структуру можно обозначить понятием «фирма». Фирма – это организация, в основе которой лежит долгосрочный контракт по поводу использования адекватно незаменяемых вне фирмы ресурсов. Государственная собственность возникает тогда, когда издержки по спецификации прав собственности на более низком уровне высоки, а выгоды от этого установления вообще могут быть равны нулю.

Следовательно, в рамках избранной методологии государство можно рассматривать и как институт, и как юридическое лицо и как фирму.

Классический генезис субъекта федерации связан с потерей государством своего суверенитета, вследствие объединения с другими подобными государствами. Для Российской Федерации характерен другой путь: децентрализация унитарного государства.

Институциональные изменения представляют собой формализацию ограничений. Они возникают в результате столкновения старых новых правил. Цель любых институциональных изменений заключается в снижении издержек и повышении уровня отдачи. Традиционный «легистский» подход к институциональным изменениям заключается в целенаправленных действиях власти по внедрению норм путем легального принуждения. Однако в те периоды, когда перераспределительные возможности системы ослабевают, новые институты выбираются политическими агентами на политическом рынке.

В широком понимании федерализм представляет собой философскую концепцию, идею разумного согласования общественных интересов. В рамках избранной методологии, федерализм можно понимать как совокупность преобладающих вариантов обменов (перераспределения) прав собственности. Процедуры перераспределения прав собственности являются федеративными отношениями. Между различными типами федеративных отношений существует определенная конкуренция: они должны обеспечивать функционирование системы, но с наименьшими трансакционными издержками.

Определение федерации удобнее давать исходя из ее функциональных характеристик. Это особая система отношений; зафиксированных принципов федерализма. Именно из этого подхода исходил Р. Коуз, отвечая на вопрос: «Почему фирма может быть больше и почему она может становится меньше?» Институт субъекта федерации возникает тогда, когда издержки спецификации прав собственности на более высоком уровне и их трансакция высоки. Кроме того, по мере увеличения количества осуществляемых перераспределений прав собственности, полномочия размещаются в таких точках, где не всегда способны реализовываться.

4

В процессе федеративных отношений заключаются сделки, объектами которых являются права собственности. Следовательно, торг, предваряющий заключение сделки, мы можем считать политическим торгом, а сделки считать институциональными. Сложно сказать, что чему в данном случае предшествует: либо группы людей старающиеся максимизировать свой доход предшествуют подобной формализации, либо институты являются предпосылкой дальнейшего рационального поведения групп.

Институциональные изменения могут требовать изменения самих ограничений, а могут происходить и в заданных этими ограничениями пределах. Воспользовавшись подходом Дж. Бюкенена этот непрерывный процесс можно условно поделить на две стадии: выбор института (необходимость установления формальных институтов тем выше, чем менее однородна система) и выбор стратегии поведения в рамках установившихся правил.

Рассматривая развитие федерации как системы, мы должны отметить существование переходных периодов – точек бифуркации, в которых возможны альтернативные направления развития институтов. В случае нарушения обратных связей в системе из-за запредельно высоких издержек на трансакцию, институциональные изменения испытывают большое влияние субъективных факторов. Однако, изменения не могут быть совершенно произвольными: необходимо оттолкнуться от уже существующих правил, которые существуют достаточно давно, чтобы признаваться всеми участниками политического торга.

Эффективность нового института зависит, в том числе, и от ранее проведенных сделок на данном рынке. Так проявляется эффект экономии на масштабе: прокладка новых железнодорожных путей всегда осуществляется по старому стандарту (иначе их не подключить к дорожной системе), а в отношении институтов действует тот же закон, только вместо рельсов унифицируются нормы. Кто может предложить стандарт? Теоретически любая организация или частное лицо. На практике - это только активные участники политического торга, обладающие необходимыми ресурсами. Они же, если удалось "присвоить ренту" в дальнейшем становятся препятствием на пути любых реформ.

Концепция зависимости институтов от предшествующего развития исходит из того, что однажды выбранный, он в дальнейшем трудно поддается расширению. Когда из множества стандартов выбирается один, то возврат к многообразию становится чрезвычайно затрудненным из-за высоких затрат. Выбор института может протекать по нескольким сценариям: выбор не производится - на новый класс институтов автоматически переносится старый стандарт; делается несколько попыток установления малоэффективных стандартов, на фоне которых устанавливается первый достаточно приемлемый вариант; первоначально выбираются несколько (например, три) стандарта, а затем либо побеждает один из них, либо прекращается конкуренция между стандартами.

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

5

Все вышеперечисленные закономерности отчетливо прослеживаются на примере становления и дальнейшего развития субъектов Российской Федерации. СССР и РСФСР считались государствами, созданным только исторически объединившимися народами, и новая Россия не могла развиваться на другой основе. В ее политическую практику плавно перетекла идея договора между республиками, которая затем трансформировалась в идею федеративных договоров со всеми группами субъектов Российской Федерации. На определенном этапе, оформился общий стандарт российского федерализма: полномочия в обмен на лояльность (в дальнейшем – на эффективную реализацию полномочий).

Подход Дж. Бюкенена позволяет нам сформулировать понятия конституционного (государственно-правового) и политического статуса субъекта федерации. Государственно-правовой статус субъекта характеризует его стабильное состояние и зависит от норм, подлежащих перераспределению. Например, необходимость культурного развития отдельных народов, а их в России немало, объективно требует установления прав на использование родного языка уровне отдельных субъектов федерации. Конфигурация же данной нормы зависит как от предшествующего развития системы, так и субъективных факторов.4

Постконституционный выбор представляет собой выбор между вариантами рабочих правил перераспределения прав собственности, которые меняются непрерывно, но в заданных, постепенно уточняемых границах. Политический статус субъекта федерации – это постоянно изменяющаяся совокупность его прав и обязанностей, обусловленная вступлением в правоотношения в рамках системы. Политический статус субъекта федерации является мерой политической активности, проявляющейся в способности сосредоточить на локальном уровне определенный набор прав собственности.

При рассмотрении структуры политического статуса субъектов федерации, можно выделить несколько основных блоков прав собственности, подлежащих перераспределению: целевой, включающий функции субъекта; тесно связанный с ним компетенционный блок, раскрывающий механизм выполнения задач и структурноорганизационный блок.

В периоды стабильности системы возможно параллельное существование нескольких вариантов перераспределения прав собственности.5

4 Государственный статус языка республик в составе Российской Федерации в целом является следствием автономного статуса этих территорий в составе РСФСР. Формулировка нормы, которая вошла в Конституцию (ст. 68), была выработана в процессе «парада суверенитетов» и борьбы Б.Н. Ельцина с Верховным Советом в 1990 – 1993 годах. Свой современный вид норма о государственном языке республик обрела в результате принятия федерального закона «О внесении дополнения в ст. 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» от 11 декабря 2002 года № 165-ФЗ и Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 16 ноября 2004 года № 16–П. Закон установил кириллицу в качестве единственной графической основы языков народов России, а Постановление увязало выбор графической основы с конституционно значимыми целями и политическими реалиями страны.

5 Конституция Российской Федерации изначально предусматривала несколько вариантов правил перераспределения прав собственности. Ст. 73 декларирует обладание субъектами российской федерации всей полноты государственной власти. На определенном этапе, выделение предметов ведения субъектов наблюдалось в ряде региональных Конституций (Уставов). Ст. 11 предусматривает возможность заключения между органами государственной власти договора о разграничении предметов ведения и полномочий. В 1994-

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

6

В условиях конкуренции между ними, институт считается победившим, когда выигрывает количественно; унификация происходит тогда, когда достигается высокий уровень разнообразия субъектов, использующих данный вариант. При этом совершенно неважно, что стандарт не является наилучшим, просто в процессе политического торга под ним проведено большее количество сделок.

Чем большее число участников политического торга работает по избранным правилам, тем дешевле данная деятельность, так как издержки раскладываются на большее число нормоприменительных актов. Единичные акты купли продажи не могут сформировать равновесной цены на товар, а применение стандарта тем выгоднее, чем чаще его применяют. Но в условиях крайне неоднородной страны, варианты распределения прав собственности могут быть не одинаковы для различных участников политического торга, так как согласно закону иерархических компенсаций, однообразие, установившееся на верхнем уровне системы, требует разнообразия на ее нижних уровнях.

Каждый период времени выявляет ряд проблем и вопросов, разрешение которых возможно в Российской Федерации только посредством дополнительного перераспределения полномочий между властными уровнями. Отличие субъектов федерации одного «вида» друг от друга возникает из разной величины издержек на трансакцию в каждом конкретном случае. В российской практике различие в политическом статусе субъектов реализуется через механизм разграничения полномочий в рамках совместного ведения с центром.

Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является системообразующим элементом российского федерализма. Но существуют ли в его рамках права собственности, не подлежащие перераспределению и закрепляемые в региональном нормотворчестве? Если в 90-е годы XX века имели место определенные разногласия по этому вопросу, то в настоящее время большинство исследователей считает, что сфера совместного ведения представляет собой фактически характер сферы ведения федерации, где отдельные права собственности делегированы субъектам [16,4347].

Границы стандарта перераспределения постоянно уточняются. Первая редакция федерального закона федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установила исчерпывающий перечень полномочий, осуществляемых за счет средств регионального бюджета. Редакция от 2003 года допустила возможность принятия федерального закона по любому вопросу, а принятыми федеральными законами определила пределы данной компетенции.

Однако, редакция закона от 2005 года установила, что законы субъектов Российской Федерации также определяют полномочия государственной власти

1997 годах возникало три группы российских регионов: подписавших индивидуальный договор (с выделением предметов ведения субъекта), подписавших типовой договор (разработанный федеральным центром) и неподписавшие соответствующего договора. Вторая группа регионов была наиболее многочисленной, что предопределило постепенное вырождение договорной практики. Договоры были заменены системой непротиворечащих друг другу законов по предметам совместного ведения и соглашениями о передаче полномочий (Ст. 76 и 78 Конституции Российской Федерации).

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

7

регионов [17]. Полномочия органов государственной власти субъектов были существенно расширены (статья 26.3). По всем этим пунктам субъекты Российской Федерации могут принимать любые нормативные акты, без оглядки на правоустанавливающие положения других федеральных законов. Для осуществления данных полномочий необходимо имущество, состав которого также расширен.

Разнообразие политического статуса регионов в этом случае обеспечивается постоянным заключением институциональных сделок в рамках политического торга, что находит свое выражение в более или менее удачных попытках субъектов Российской Федерации осуществлять опережающее нормотворчество6 и передачей полномочий на другой уровень государственной власти.7

В перспективе органам государственной власти субъектов федерации предоставлено право использовать собственные средства (кроме субвенций) для реализации переданных им полномочий [19]. Более того, на основании отдельных федеральных законов (которые, возможно, будут прияты в будущем), субъекты федерации могут участвовать и в осуществлении полномочий не переданных им.

Имеет место и такая практика адаптации федеральной нормы к местной специфике как ее сознательное игнорирование с последующей попыткой доказательства своей правоты на федеральном уровне,8 или на уровне федерального округа. Таким образом, норма наполняется региональной практикой правотворчества, а политический статус региона постоянно уточняется.

6 В данном случае региональным властям приходится иметь место с местной прокуратурой, широко применяющей практику заявлений в суды субъектов федерации о признании отдельных норм противоречащих федеральному законодательству. В Тульской области прямо «по следам» Федерального закона от 4 июля 2003 года таковыми были признаны большинство статей областного закона «Об административных правонарушениях». В дальнейшем, Верховный суд частично признал правоту регионального законодателя.

7На реализацию переданных полномочий в бюджеты регионов поступают субвенции из фонда компенсаций. Органы власти субъектов РФ несут ответственность за целевое использование субвенций [18].

8Тульская областная Дума (наряду с законодательными органами других субъектов федерации) в свое время запретила использование рекомендованных федеральным министерством учебников изданных при поддержке фонда Сороса и стала ожидать решения «своей судьбы». По прошествии нескольких лет данная позиция была одобрена правительством Российской федерации [20]. Весной 2006 года в Татарстане был принят республиканский закон «О размещении игорных заведений на территории Республики Татарстан», вступающий в силу в октябре и устанавливающий дополнительные ограничения к проекту федерального закона «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари» (в законопроекте региону предоставлено право решать, будут ли вообще на его территории игорные заведения и устанавливаются квоты на их колическтво исходя из численности населения). В марте 2006 года был принят Закон Тульской области «О размещении объектов игорного бизнеса», согласно которому все игровые автоматы должны быть вынесены за границы населенных пунктов в течение 4 месяцев, а казино и игровые залы – в течение полутора лет. Между тем, многочисленные попытки установить резервации для игорного бизнеса и нормы Московского закона, запрещающего установку в общественных местах игровых автоматов, уже пресечены в судебном порядке. В июне 2006 года Правительство Чеченской республики, не дожидаясь принятия нового федерального закона «О недрах», установило плату за пользование недрами. И хотя специально оговаривается, что данное постановление не распространяется на нефтяные месторождения, оно явно противоречит федеральному законодательству: федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122 в компетенцию субъектов Российской Федерации входит установление порядка пользования недрами в целях разработки исключительно общераспространенных полезных ископаемых.

8

Структурно-организационный компонент политического статуса субъектов федерации характеризует их возможность определять, контролировать и организовывать свои политические структуры – совокупность норм, относящихся к государственной власти.

По Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствие с общими принципами. Установление же общих принципов относится к совместному ведению. В тексте Конституции не упоминается ни о выборах президентов, ни о выборах губернаторов. Конституция только устанавливает границы, в которых возможен политический торг.

Еще во время существования Советского Союза стал формироваться рынок норм, регламентирующих статус органов власти на местах. Согласно указу Президента и постановлению Съезда народных депутатов, административно-территориальными образованиями управляли назначенные главы администраций, а весь 1992 год действовал мораторий на любые выборы (кроме тех, которые уже успели назначить) [22].

Параллельно существовал стандарт статуса органов государственной власти республик, как единственных полноправных субъектов федерации, объявивших о своем суверенитете. Во время борьбы с Верховным Советом в 1992 – 1993 годах Б.Н. Ельцин не раз заявлял, что не может существовать никаких ограничений республиканского суверенитета и т.п., чем толкал все российские территории к выбору данного стандарта. Осенью 1993 года Вологодский и Свердловский облсоветы приняли решение образовать республики в составе РФ, об этом в открытую говорили представители других краев и областей. В конце 1993 года федеральный центр продемонстрировал силу, регламентировав функции региональных представительных органов власти и глав администраций [23], а в 1994 году Президент своим указом снова ввел мораторий на выборы [24].

В 1995 году президентскими Указами были проведены выборы в отдельных субъектах в качестве политической платы за поддержку региональными элитами кандидатуры Б.Н. Ельцина на выборах и до 1996 года все региональные выборы носили характер привилегии. Норма о необходимости их проведения во всех субъектах федерации была включена в закон о формировании Совета Федерации после ожесточенной борьбы между избранными и назначенными главами администраций в условиях цейтнота – полномочия первого Совета Федерации истекали. Избранные губернаторы присвоили ренту и в дальнейшем оказывали организованное сопротивление в верхней палате попыткам сменить стандарт.

Практически никто из губернаторов не управлял регионом в соответствии с принципами согласительной политической системы, многие участвовали в разделе собственности, косвенно контролировали СМИ и силовые структуры. Лица, приходившие к власти в субъектах, если не были прямо «продавлены» административным ресурсом федерального центра, были ставленниками олигархических групп. Они не имели возможности покинуть пост, не расплатившись по своим обязательствам. Некоторые президенты и

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

10

главы региона из представителей политической партии победившей в данном субъекте федерации на выборах.

Сложности в реализации конституционной модели российского федерализма во многом объяснимы той ситуацией, в которой осуществлялся конституционный выбор института: в дальнейшем федерации пришлось взять на себя издержки данной институциональной трансформации. Эти издержки сразу же приобрели трансакционный характер, мешая решению самых незначительных проблем.

Издержки трансформации возникают в случае несогласованного изменения взаимосвязанных институтов. Статус республик как полноправных участников федеративных отношений в марте 1992 года был перенесен на объективно неготовые к этому территории, границы которых сложились в совершенно иных экономических условиях. Содержание данных субъектов федерации оказалось невыгодным, несмотря на то, что для укрепления их политического статуса были переброшены средства из других сфер инвестирования. Возросшее число каналов перераспределения прав собственности, вызвало количественное увеличение борьбы за ренту, что в свою очередь вызвало рост транзакционных издержек.

Неравномерность регионального развития является объективной основой для переуступки полномочий малоэффективными собственниками в пользу более эффективных. Можно сказать, что общество способно выбирать наилучшие варианты распределения прав собственности независимо от того, как и между какими структурами, они распределены первоначально. Подобную точку зрения называют политической теоремой Коуза.10 То есть, постепенно «ошибки» в распределении прав собственности исправляются через обмен правами.

Юридической основой таких действий является возможность заключения соответствующих соглашений между автономными округами и областями (краями) по закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Логический итог таких соглашений – самоликвидация некоторых субъектов федерации, неспособных обеспечить «средний» по федерации уровень предоставления общественных благ.

В 2005 году путем поглощения полномочий Коми-Пермяцкого АО Пермской областью возник Пермский край. В октябре 2004 года Эвенкия ратифицировала договор «Об основах отношений с органами государственной власти Красноярского края», обменяв права субъекта федерации на живые деньги. 1 января 2007 года в результате объединения Красноярского края,

10 Существует несколько формулировок теоремы, но всегда неизменны предполагаемые результаты: в конечном итоге первоначально неэффективное распределение юридических прав обязательно станет эффективным. Предполагается, что давление со стороны новых «владельцев» влечет за собой автоматическое создание новых институтов, а мотивация максимизации прибыли достаточна для того, чтобы эти институты стали эффективными. Однако, подобные результаты возможны при соблюдении двух условий: обмен правами должен осуществляться свободно и на конкурентной основе; при переходе прав собственности трансакционные издержки крайне низки.