2

ББК Х 4 К 67

Корнилова Н. В. Право оперативного управления в российском гражданском праве : учебное пособие. – Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2010. – 84 с.

Рецензенты В.А. Елизаров, председатель Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа Н.А. Ефремов, начальник кафедры гражданско-правовых дисциплин Хабаровского пограничного института ФСБ РФ, полковник юстиции, доцент

В работе рассмотрены вопросы правового регулирования отношений оперативного управления в российском гражданском праве. Проведен анализ положений гражданского законодательства, выявлены проблемы, возникающие в связи с применением норм на практике.

Учебное пособие предназначено для преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, а также для всех интересующихся актуальными проблемами гражданского права.

Утверждено издательско-библиотечным советом академии в качестве учебного пособия для студентов

Учебное издание

Наталья Викторовна Корнилова

Право оперативного управления в российском гражданском праве

Учебное пособие

Редактор Е. Ю. Лаврентьева

Подписано к печати 2011 г. Формат 60х84/16. Бумага писчая. Печать цифровая. Усл. печ. л. 4,8. Уч.-изд. л. 3,5. Тираж 50 экз. Заказ №

680042, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 134, ХГАЭП, РИЦ

©Корнилова Н.В., 2010

©Хабаровская государственная академия экономики и права, 2010

3

Оглавление

4

Введение

Всоответствии с п. 1 ст. 216 ГК РФ одним из видов ограниченных вещных прав является право оперативного управления. Право оперативного управления появилось в советские годы. Государство не имело реальных возможностей непосредственно хозяйствовать на принадлежащих ему объектах и вынуждено было создать специальные субъекты, закрепив за ними имущество на особом ограниченном вещном праве.

Вроссийском гражданском праве нормы о праве оперативного управления получили закрепление. Так, в частности, им посвящена гл. 19 разд. II части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, который и получил соответствующее наименование «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления», а также положения Федерального закона от 11 октября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» 1, Федерального закона от 11 октября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» 2.

Цель написания пособия состоит в исследовании понятия, элементов, порядка приобретения и прекращения права оперативного управления; выявлении проблем, связанных с реализацией положений о нём на практике, разработке научно-практических предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего такие отношения.

Необходимость решения тех казусов, с которыми приходится сталкиваться на практике, обусловливает необходимость изучения становления и развития положений о праве оперативного управления.

Поэтому изучение судебно-арбитражной практики по спорам, связанным с реализацией права оперативного управления, точек зрения таких учёных, как А.В. Венедиктов, Д.В. Петров, Е.А. Суханов и многих других, несомненно, будет способствовать дальнейшей работе по совершенствованию положений законодательства о праве оперативного управления. Представляется, что пособие будет интересно преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов, а также всем, кто интересуется актуальными проблемами гражданского права.

1СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.

2СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.

5

Глава 1. История развития права оперативного управления в российском гражданском праве

Среди ограниченных вещных прав выделяется группа вещных прав некоторых юридических лиц на хозяйствование с имуществом собственника.

К вещным правам юридических лиц на хозяйствование с имуществом собственника относятся право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Они представляют собственнику возможность передать в самостоятельное управление создаваемому им новому субъекту гражданского права имущество, сохранив при этом за собой право собственности. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления названы среди ограниченных вещных прав в п. 1 ст. 216 ГК РФ.

Подобные вещные права были известны только советскому законодательству. Государство не имело реальных возможностей непосредственно хозяйствовать на принадлежащих ему объектах и вынуждено было создавать специальные субъекты права – предприятия и учреждения, закрепив за ними имущество на особом ограниченном вещном праве.

Причиной появления исследуемых ограниченных вещных прав в отечественном праве стало желание собственника перенести управление публичным имуществом на иных лиц. А.А. Коновалов отмечает: «Смысл закрепления собственником определённого имущественного комплекса за субъектом ограниченного вещного права заключается в желании собственника переложить все хлопоты по введению имущества в экономический оборот на другого субъекта» 3. Какова же история появления права оперативного управления в национальном праве? В истории развития права оперативного управления выделяют несколько этапов. Так, Д.В. Сараев называет в развитии права оперативного управления три условных этапа 4. Первый этап включает в себя период от принятия Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.5 до времени введения в действие Закона РСФСР «О соб-

3Коновалов А. А. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб. : Юрид. Центр-Пресс, 2001. С. 58.

4Сараев Д. В. Право оперативного управления имуществом публичных учреждений – юридических лиц (по гражданскому законодательству) Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 10 – 11.

5Собрание узаконений РСФСР и распоряжений рабоче-крестьянского Правительства РСФСР. 1922. №

71.Ст. 904.

6

ственности в РСФСР» 6, второй этап связан с введением вышеназванного Закона и принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.7, а третий этап обусловлен принятием и введением в

действие первой части Гражданского кодекса РФ. Представляется, что нельзя согласиться с такой периодизацией права оперативного управления в российском гражданском праве. Начало возникновения права оперативного управления Д.В. Сараев связывает с положениями, закреплёнными в ст. 22 и 52 ГК РСФСР 1922 года. В ст. 52 ГК РСФСР говорилось о существовании в РСФСР государственной (национализированной и муниципализированной), кооперативной и частной собственности, а в ст. 22 ГК РСФСР 1922 г. – о возможности нахождения национализированного или муниципализированного имущества в ведении государственных органов.

По нашему мнению, некорректна сама формулировка о том, что государственная собственность могла принадлежать наравне (выделено автором – Н.К.) с государством тем органам, в ведении которых она – эта собственность – состоит 8. В ст. 22 ГК РСФСР перечисляются виды государственного имущества, которые являются изъятыми из частного оборота и не могут быть отчуждаемы и закладываемы теми органами, в ведении которых они состоят. Никоим образом из названной нормы не вытекает положение о том, что государственная собственность принадлежит как самому государству, так и его органам «наравне». Противоречит этому и последующий вывод автора о том, что в ГК РСФСР 1922 г. были обозначены предпосылки для последующего оформления такого вещного права, как оперативное право, которое сам автор обозначает и сам не иначе как вещное право, производное (выделено автором – Н.К.) от права собственности учредителя публичного образования. Кроме того, в 1922 г. сам законодатель не закладывал в формулировку ст. 22 тот смысл, которым наделяет её ученый. Схожей позицией по данному вопросу придерживается В.П. Шкредов, полагающий, что государственные предприятия являются собственниками, а всевозможные ограничения – это не что иное, как норма-

6Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.

7Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733.

8Сараев Д. В. Там же. С. 10.

7

тивно установленные границы права собственности, имеющие в большей или меньшей мере место во всех правовых системах 9.

Всовременной литературе такая точка зрения высказывается Д.В. Петровым, который пишет: «Фактически право государственной собственности в СССР осуществлялось системой государственных органов… являлось, «по существу, институтом административного права», и поэтому есть определённые основания для того, чтобы признать право оперативного управления по ГК РСФСР 1964 г. фактически правом собственности государственных организаций» 10. С обозначенной выше позицией согласиться не представляется возможным, так как такие органы в любом случае действуют в интересах государства и осуществляют свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом не своей властью, а властью, которая предоставлена им государством как собственником. О.С. Иоффе пишет: «Тем самым возникает объективно неустранимая необходимость: наряду с правом собственности, принадлежащим Советскому государству, сконструировать имущественное право иного содержания, предоставляемое государственным хозяйственным органам» 11.

Вст. 94 ГК РСФСР 1964 г. 12 было провозглашено, что государство является единым собственником всего государственного имущества, а государственное имущество, закреплённое за государственными организация-

ми, состоит в оперативном управлении (выделено автором – Н.К.) этих ор-

ганизаций, осуществляющих в пределах, установленных законом, в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения имуществом. Именно с момента закрепления данного положения в законодательстве можно говорить о первом этапе в развитии права оперативного управления

вроссийском гражданском праве.

Вст. 117, 193 и 237 ГК РСФСР 1964 г. предусматривалась возможность наделения правом оперативного управления не только государственных

9Шкредов В. П. Экономика и право (о принципах исследования производственных отношений в связи с юридической формой их выражения). М., 1967. С. 103 – 112.

10Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб. : Юрид. ЦентрПресс, 2002. С. 33.

11Иоффе О. С. Право и хозяйственная деятельность социалистических государств. М., 1979. С. 50.

12Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 406.

8

организаций, но и межколхозных, государственно-колхозных, иных госу- дарственно-кооперативных организаций.

Аналогичная по содержанию норма была введена в 1981 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 октября 1981 г. в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. 13, в которые была введена ст. 26.1 «Оперативное управление имуществом». Второй этап в развитии права оперативного управления связан с принятием Закона СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР» 14.

В соответствии с п. 1 ст. 24 Закона «О собственности в СССР», введённым в действие с 1 июля 1990 г., имущество, являющееся государственной собственностью и закреплённое за государственным предприятием, принадлежит ему на праве полного хозяйственного ведения (выделено авто-

ром – Н.К.), а с п. 1 ст. 26 имущество, являющееся государственной собственностью и закрепленное собственником за государственным учреждением (организацией), состоящим на государственном бюджете, находится в оперативном управлении этого учреждения (организации) (выделено ав-

тором – Н.К.). В этом же году право полного хозяйственного ведения было закреплено и в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» 15, в котором право оперативного управления было разделено на право полного хозяйственного ведения (для предприятий) и право оперативного управления (для учреждений). В Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. 16 были включены также соответственно право полного хозяйственного ведения и право оперативного управления. С принятием всех вышеназванных актов значительно сузилась сфера применения права оперативного управления. С закреплением в законах «О собственности в СССР» и «О собственности в РСФСР» права полного хозяйственного ведения правом оперативного управления наделялись только учреждения, финансируемые собственником. И если в Законе «О собственности в СССР» речь шла о государственных учреждениях, то в Законе «О собственности в РСФСР» уже говори-

13Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 50. Ст. 525.

14Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. № 11. Ст. 164.

15Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.

16Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733.

9

лось как о государственных, так и иных учреждениях, финансируемых собственником. В соответствии с п. 1 ст. 48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. правом оперативного управления также могли быть наделены любые учреждения, финансируемые за счёт средств собственника.

Третий этап в развитии права оперативного управления связан с принятием первой части Гражданского кодекса РФ.

Вместе с тем такое довольно позднее закрепление в законодательстве обозначенных прав не означает, что они не были известны нашей доктрине. Концепция о закреплении имущества за государственными организациями была разработана ещё в первой половине XX в. А.В. Венедиктовым, написавшим фундаментальный труд «Государственная социалистическая собственность» 17. В работе говорилось о том, что «именно само социалистическое государство, и только оно, является единственным собственником всех государственных имуществ, в чьём бы управлении они не находились» 18. Социалистический же государственный орган реализует свои правомочия именно в порядке оперативного управления имуществом. «Он действует при этом не своей властью, но властью, предоставленной ему государством, действует в строгом соответствии с социалистическим законом и планом, со всеми директивами партии и правительства. Всё находящееся в его оперативном управлении государственное имущество он использует не в своём интересе, а в интересах социалистического государства» 19. Тезисы А.В. Венедиктова получили развитие в трудах других выдающихся учёных. Так, О.С. Иоффе отмечает, что, «будучи единым и единственным собственником принадлежащего ему имущества, государство осуществляет эксплуатацию последнего через свои органы… Права госорганов на закреплённое за ними государственное имущество – это имущественные права особого рода. Они не образуют права собственности. Но их нельзя рассматривать и в качестве обычных правомочий по владению, пользованию и распоряжению. Имея в виду их особую, специфиче-

17Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М. – Л. : Изд-во АН СССР, 1948.

18См. : Венедиктов А. В. Избранные труды по гражданскому праву : в 2 т. М. : Статут, 2004. Т. II. С. 316.

19Венедиктов А. В. Указ. соч. С. 327 – 328.

10

скую природу, закон объединяет эти права под общим наименованием права оперативного управления» 20.

Д.М. Генкин в своей работе отразил зависимость правомочий «оперативного управителя» от собственника: 1) в самом образовании государственной организации как особого субъекта права; 2) в наделении её правами владения, пользования и распоряжения в определённых целях; 3) в установлении не только права организации, но и в возложении на неё обязанностей по оперативному управлению; 4) в контроле за её деятельностью и определении её судьбы 21.

Как уже отмечалось выше, возникновение самого понятия «право оперативного управления» связано с именем А.В. Венедиктова, который и ввёл его название «непосредственное оперативное управление государственным имуществом». Однако и сам А.В. Венедиктов видел неоднозначность использования понятия «управление», указывая на то, что в существе этого права отсутствует доминанта организующей деятельности 22.

Кроме того, возникает вопрос о том, категорией какого права является право оперативного управления. Представители науки административного права видят в праве оперативного управления свою категорию 23, тогда как цивилисты – гражданско-правовую категорию, определяющую одну из разновидностей вещных прав 24. Так, Ю.Х. Калмыков пишет: «Оперативное управление – это институт гражданского права»; «когда правовая категория имеет определяющее значение в какой-либо одной отрасли права, её нужно рассматривать, прежде всего, в рамках этой отрасли» 25.

По нашему мнению, нельзя не согласиться с тем, что отношения по оперативному управлению имуществом юридически опосредуются нормами различных отраслей права, что, конечно, обусловливается и теми функциями, которые выполняет публично-правовое образование как собственник. Совершенно справедливы утверждения о том, что «социалистическое государство одновременно выступает и как носитель государственной вла-

20Иоффе О. С. Избранные труды : в 4 т. СПб. : Юрид. Центр-Пресс», 2004. Т. II. С. 416 – 419.

21Генкин Д. М. Оперативное управление как институт советского права // Советская юстиция. 1963. № 9. С. 14.

22Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 329.

23Козлов Ю. М. К вопросу о праве оперативного управления имуществом // Вестник Московского университета. 1969. № 2. (Право).

24Собчак А. А. Правовые проблемы хозрасчёта. Л., 1980.

25Калмыков Ю. Х. Хозяйственный расчёт и гражданское право. М., 1969. С. 78 – 79.

11

сти, и как носитель права собственности» 26. Поэтому Д.В. Петровым оперативное управление рассматривается как смешанно-правовой институт, включающий в себя не только властную компетенцию «хозяйствующих госорганов», но и гражданско-правовые функции 27.

Несомненно, что совокупность правовых норм, регулирующих отношения по оперативному управлению имуществом, имеет комплексный, межотраслевой характер, хотя её ядро, несомненно, составляют нормы гражданского права. Поэтому в рамках гражданского права мы рассматриваем право оперативного управления как институт гражданского права.

Право оперативного управления производно от права собственности и в соответствии с п. 1 ст. 216 ГК РФ относится к вещным правам. Не всеми учёными признаётся возможность закрепления права оперативного управления, наряду с правом хозяйственного ведения, самостоятельными вещными правами. Отмечается, что право хозяйственного ведения и право оперативного управления не являются вещными правами в их классическом понимании 28; право хозяйственного ведения и право оперативного управления, вопреки ст. 216 ГК, ошибочно рассматривать как самостоятельные вещные права 29. В качестве обоснования изложенной позиции называются следующие аргументы.

Во-первых, право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются способами осуществления права собственности, так как, пока действуют эти права, право собственности в его рыночном частноправовом варианте временно не действует 30.

Во-вторых, субъектами права хозяйственного ведения и права оперативного управления могут быть не любые субъекты гражданского права, а только унитарные предприятия и учреждения, которые ни при каких условиях не становятся собственниками своего имущества. Эти права оформляют материальную (имущественную) базу для участия в гражданских

26 Венедиктов А. В. Об основных проблемах советского гражданского права // Вестник Ленинградского государственного университета. 1947. № 11. С. 102.

27Петров Д. В. Указ. соч. С. 32.

28Бадмаева С. Ф. Объекты вещных прав в российском гражданском праве : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 17.

29Гришаев С. П. Соотношение права собственности с правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления // СПС «КонсультантПлюс».

30Гришаев С. П. Указ. соч.

12

правоотношениях юридических лиц-несобственников, что невозможно и нехарактерно для классического оборота 31.

Несомненно, что для публично-правовых образований передача имущества на праве хозяйственного ведения и права оперативного управления является способом осуществления права собственности, и такие права могут принадлежать только определённым субъектам гражданского права.

Однако не со всеми аргументами, которые высказываются сторонниками точки зрения, отрицающей возможность рассмотрения права хозяйственного ведения и права оперативного управления самостоятельными вещными правами, можно согласиться. Так, С.П. Гришаев выделяет для права государственной собственности четвёртое правомочие – управление, под которым он понимает право государства в лице уполномоченных государственных органов регулировать вопросы, связанные с функционированием объектов права государственной собственности.

Выделение правомочия управления в качестве самостоятельного правомочия в содержании права собственности можно встретить в научной литературе и ранее. Так, Г.А. Аксененок включал в содержание права государственной собственности на землю в СССР правомочие управления 32. Однако такая позиция вызывала обоснованные нарекания. А.С. Краснопольский и И.В. Павлов справедливо отмечали, что управление землёй представляет собой не что-то отличное от распоряжения, а форму осуществления самого распоряжения 33. Включение правомочия управления в число правомочий собственника не будет способствовать раскрытию содержания права собственности, так как само требует своего толкования. Кроме того, всё, что включается в содержание права собственности, в свою очередь является способом реализации уже имеющихся правомочий собственника. Другое дело, что само появление ограниченных вещных прав на хозяйствование с имуществом собственника, по мнению некоторых учёных, носило временный характер. Поэтому в научной литературе распространённой является точка зрения о нецелесообразности существования

31Бадмаева С. Ф. Указ. соч.

32Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 196.

33Краснопольский А. Рецензия на труды Военно-юридической академии, вып. IX. 1949 // Советское государство и право. 1950. № 6. С. 91.

13

права хозяйственного ведения в условиях современного оборота. В качестве обоснования приводятся следующие аргументы: резко усечённая действующим законодательством (особенно бюджетным) «сделкоспособность» унитарных предприятий и бюджетных учреждений, а также постоянно возрастающие ограничения их ответственности (а для последних ещё и ответственности их учредителей) по долгам делают их крайне ненадёжными контрагентами 34; именно в государственной сфере сохраняется предпосылка для неэффективной хозяйственной деятельности, которую призвана устранить новая экономическая система 35. Поэтому, по мнению учёных, следует отказаться от несвойственной всем развитым правопорядкам организационно-правовой формы юридического лица – унитарного предприятия и упразднения соответственно категории «право хозяйственного ведения». Если обратиться к положениям Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, то в ней однозначно говорится о необходимости устранения существующего в законодательстве дуализма прав на управление имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, оставив только одно право – право оперативного управления 36. В соответствии с названной Концепцией был разработан проект Федерального закона о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ, в п. 2 ст. 224 которого право оперативного управления имуществом, относящимся к государственной или муниципальной собственности, относится к ограниченным вещным правам, а право хозяйственного ведения среди таковых уже не называется 37.

Таким образом, право оперативного управления останется единственным ограниченным вещным правом, опосредующим хозяйствование с имуществом собственника.

Право оперативного управления обладает всеми признаками вещных прав. Во-первых, есть юридическая связь субъекта (учреждения или казён-

34Авилов Г. Е. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. № 1.

35Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе Российской Федерации // В кн. : Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика : сб. памяти С.А. Хохлова / отв. ред. А. Л. Маковский. М. : Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 251 – 252.

36Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / вступит. ст. А. Л. Маковского. М. : Статут, 2009. С. 99.

37http://www.arbitr.ru/_upimg/733FFC289F062808694E12ABA110BC7B_II.pdf

14

ного предприятия) с вещью (доходами и приобретённым за счёт них имуществом), определённое господство над ней. Во-вторых, объектом права являются доходы и приобретённое за счёт них имущество как движимое, так и недвижимое. В-третьих, у обладателя права самостоятельного распоряжения есть возможность удовлетворить свой интерес без посредства других лиц. В-четвёртых, все иные лица обязаны не препятствовать осуществлению обладателем права самостоятельного распоряжения имуществом принадлежащих ему правомочий. В-пятых, право самостоятельного распоряжения имуществом пользуется абсолютной вещно-правовой защитой, в том числе против собственника имущества. В-шестых, право самостоятельного распоряжения имуществом характеризуется таким вещноправовым признаком, как право следования, так как данное право следует судьбе вещи 38. Итак, под правом оперативного управления понимается право учреждений и казённых предприятий владеть, пользоваться имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаться этим имуществом с согласия собственника этого имущества (п. 1 ст. 296 ГК РФ). Как совершенно справедливо отмечал С.М. Корнеев, называя право оперативного управления самостоятельным субъективным вещным правом, необходимо помнить, что содержание его составляют в различных комбинациях правомочия владения, пользования и распоряжения 39. Субъектом права оперативного управления выступают учреждения и казённые предприятия.

Контрольные вопросы

1.Какова история появления права оперативного управления?

2.Каковы признаки права оперативного управления как ограниченного вещного права?

38Ахметьянова З. А. О доходах учреждений и их правовом режиме // Финансовое право. 2008. № 3.

39Корнеев С. М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М. : Изд-во Московского ун-та, 1964. С. 142 – 146.

15

Глава 2. Осуществление права оперативного управления учреждениями

§ 1. Учреждения как субъекты права оперативного управления: понятие и виды

Под учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (п. 1 ст. 120 ГК РФ).

Такое юридическое лицо было известно ещё русскому дореволюционному законодательству 40. В проекте Федерального закона о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации предлагается следующее определение учреждения: «Учреждением признаётся унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера» 41. Наиболее полный перечень признаков учреждения был дан Н.В. Козловой, которая выделяет следующие признаки: 1) создаётся по воле одного или нескольких учредителей, но действует в интересах неопределённого круга лиц; 2) основой учреждения является целевое имущество, переданное учредителем; 3) между учреждением и потребителями его услуг, а также между потребителями не возникают корпоративные отношения; 4) содержание деятельности учреждения определяется общественным интересом в рамках, определяемых государством; 5) волеобразующим органом учреждения является его администрация, действующая в соответствии с учредительными документами, содержание которых определяется учредителем на основании закона; 6) учреждение не может быть ликвидировано по воле его администрации, но только по основаниям, предусмотренным законом 42. Учреждения являются единственным видом некоммерческих организаций, которые не обладают правом собственности на принадлежащее им имущество, а лишь правом оперативного управления имуществом. Об этом и говорит п. 1 ст. 120 ГК РФ.

40Шершеневич Г. Ф. Русское гражданское право М., 1995. С. 92.

41http://www.arbitr.ru/_upimg/F1D1873F3B7610EA129A1457192E2435_РазделI.pdf

42См. : Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. М., 2003. С. 216 – 217.

16

Статья 296 ГК РФ в свою очередь устанавливает, что учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества. При этом пределы распоряжения имуществом определяются в ст. 298 ГК РФ.

Таким образом, право оперативного управления имуществом возникает на закреплённое за ним собственником имущество. При этом учредитель остаётся собственником такого имущества, а у учреждения возникает право оперативного управления на это имущество.

Сложилась такая закономерность, что большая часть учреждений – это государственные и муниципальные учреждения. Однако нельзя не констатировать тот факт, что абсолютное большинство учреждений вынуждены искать дополнительные «внебюджетные» источники своего существования, что способствует возникновению теоретических и практических проблем об имущественных правах на принадлежащее учреждениям имущество. Именно попыткой решения этих проблем и стало принятия целого ряда изменений, которые претерпело законодательство об учреждениях в 2006 году. В 2006 г. был, во-первых, принят Федеральный закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», во-вторых, Федеральный закон № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» 43. Проанализируем суть изменений. В п. 2 ст. 296 ГК РФ закрепляется, что учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). Соответственно были внесены изменения в ст. 9 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» 44, которая полу-

43СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4627.

44СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

17

чила наименование «Частные учреждения» 45. В соответствии с п. 1 ст. 9 вышеназванного Закона под частным учреждением признаётся некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Частное учреждение полностью или частично финансируется собственником его имущества. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом.

Учредительным документом частного учреждения является устав, утверждённый собственником имущества (п. 1 ст. 14 Федерального закона № 7). Частное учреждение может быть преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество (п. 2 ст. 17 Федерального закона № 7). Решение о преобразовании частного учреждения принимается его собственником (п. 5 ст. 17 Федерального закона № 7).

Однако внесение таких изменений Федеральный закон № 7 не могло не вызывать вопросов. А именно: означает ли это, что на другие учреждения не распространяется действие Федерального закона № 7 или теперь особенности правового статуса различных видов учреждений будут регулироваться различными нормативно-правовыми актами? Ведь вполне логичным представляется урегулирование общих положений об учреждениях в рамках одного нормативно-правового акта. Кроме того, как уже отмечалось выше, государственных и муниципальных учреждений большинство. Однако отсутствует даже статья, посвящённая их определению.

Поэтому обоснованным является принятие 23 апреля 2010 г. Федерального закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»46.

В Федеральном законе № 7 появилась ст. 9.1 «Государственные, муниципальные учреждения». Государственными, муниципальными учрежде-

45 Ранее ст. 9 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» называлась «Учреждения». Кроме того, действие ФЗ № 7 не распространяется на органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, а также на государственные и

муниципальные учреждения, если иное не установлено федеральным законом (п. 5 ст. 1). 46 СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

18

ниями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием.

И если до 1 января 2011 г. государственное или муниципальное учреждение могло быть бюджетным или автономным учреждением, то теперь типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казённые (п. 2 ст. 9.1)

Автономное учреждение – это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 11 октября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» 47), бюджетное – некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 1 ст. 9.2 Федерального закона № 7), казённым учреждением признаётся государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счёт средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (абз. 39 ст. 6

47 Далее – Закон об АО.

19

Бюджетного кодекса РФ) 48. Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определёнными федеральными законами и уставом, путём выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в ч. 1 ст. 2 Закона об АО. Основной деятельностью автономного учреждения признаётся деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано (ч. 1 ст. 4 Закона об АО).

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесёнными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг. Автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Уменьшение объёма субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учётом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закреплённых за автономным учреждением учредителем или приобретённых автономным учреждением за счёт средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признаётся соответствующее имущество, в том числе земельные участки, с учётом мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется учредителем. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закреплённых за автономным учреждением учредителем или приобретённых автономным

48 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

20

учреждением за счёт средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определёнными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (п. 2 ст. 9.2 Федерального закона № 7). Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определённых федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в п. 1 ст. 9.2 Федерального закона № 7, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом. Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

1)Правительством Российской Федерации в отношении федеральных бюджетных учреждений;

2)высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации;

21

3) местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

Казённое учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Взаимодействие казённого учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом (п. 1 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ).

Финансовое обеспечение деятельности казённого учреждения осуществляется за счёт средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

Казённое учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казённому учреждению не предоставляются.

Положения, установленные ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами.

Учредительным документом бюджетного и казённого учреждений является устав либо в случаях, установленных законом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, положение, утвержденные соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, для казённого учреждения (п. 1 ст. 14 Федерального закона № 7).

Утверждение устава бюджетного или казённого учреждения осуществляется в порядке, установленном:

1) Правительством Российской Федерации в отношении федеральных бюджетных или казённых учреждений;

22

2)высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении бюджетных или казённых учреждений субъекта Российской Федерации;

3)местной администрацией муниципального образования в отношении муниципальных бюджетных или казённых учреждений.

Согласно п. 3 ст. 120 ГК РФ, особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Такими видами учреждений, в частности, являются образовательные учреждения. Это учреждения, осуществляющие образовательный процесс, то есть реализующие одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающие содержание и воспитание обучающихся, воспитанников (п. 1 ст. 12 Закона от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» 49).

Образовательные учреждения могут быть государственными (федеральными или находящимися в ведении субъекта Российской Федерации), муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений)).

Федеральное государственное образовательное учреждение – образовательное учреждение, находящееся в федеральной собственности и финансируемое за счёт средств федерального бюджета.

К образовательным, в частности, относятся следующие типы образовательных учреждений:

1)дошкольные;

2)общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования);

3)учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

4)учреждения дополнительного образования взрослых;

5)специальные (коррекционные) учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья;

49 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

23

6)учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);

7)учреждения дополнительного образования детей.

В соответствии с п. 2 ст. 39 Закона № 3266-1 объекты собственности, закреплённые учредителем за образовательным учреждением, находятся в оперативном управлении этого учреждения.

Не иначе как правовым нонсенсом можно считать положение, закреплённое в п. 5 ст. 39 Закона № 3266-1, согласно которому негосударственное образовательное учреждение (организация) может быть собственником имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации. Организация, созданная в такой форме, как учреждение, в соответствии с ГК РФ может обладать имуществом на праве оперативного управления. Если же речь идёт о субъекте, осуществляющем образовательную деятельность и создаваемом в иной организационно-правовой форме, чем учреждение, то только в этом случае можно говорить о принадлежности имущества на праве собственности. В этой части Закон «Об образовании» противоречит ГК РФ, а в соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.

Кроме того, вызывает вопросы положение п. 13 ст. 39 Закона «Об образовании»: государственные и муниципальные образовательные учреждения, закреплённые за ними на праве оперативного управления или находя-

щиеся в их самостоятельном распоряжении (выделено автором – Н.К.)

объекты производственной и социальной инфраструктуры, в том числе жилые помещения, расположенные в зданиях учебного, производственного, социального, культурного назначения и в сельской местности, общежития, а также клинические базы учреждений медицинского образования, находящиеся в оперативном управлении образовательных учреждений или в ином ведении, приватизации (разгосударствлению) не подлежат. Из указанного положения Закона «Об образовании» следует, что за образовательным учреждениям имущество может закрепляться иным, чем право оперативного управления, правом.

Остановимся более подробно на природе прав на имущество у таких видов образовательных учреждений как высшее учебное заведение.

24

Высшим учебным заведением является образовательное учреждение, учреждённое и действующее на основании законодательства Российской Федерации об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образования (ст. 8 Федерального закона от 19 июля 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» 50). За высшим учебным заведением в целях обеспечения деятельности, предусмотренной его уставом, учредитель закрепляет на праве оперативного управления здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование, а также иное необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения (п. 1 ст. 27 Федерального закона № 125-ФЗ). По аналогии с п. 5 ст. 39 Закона № 3266-1 в п. 2 ст. 27 Федерального закона № 125-ФЗ говорится о том, что негосударственные высшие учебные заведения могут быть собственниками имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации. Все аргументы, высказанные выше применительно к положению п. 5 ст. 39 Закона № 3266-1, в полной мере подходят и к п. 2 ст. 27 Федерального закона № 125-ФЗ.

Кроме того, и в п. 7 ст. 27 Федерального закона № 125-ФЗ речь идёт о том, что высшие учебные заведения, закреплённые за ними на правах оперативного управления либо находящиеся в их самостоятельном распоря-

жении (выделено автором – Н.К.) объекты производственной и социальной инфраструктуры, в том числе жилые помещения, расположенные в зданиях учебного, производственного, социального, культурного назначения, а также жилые помещения, расположенные в сельской местности, общежития, клинические базы образовательных учреждений медицинского образования, находящиеся в оперативном управлении образовательных учреждений или в ином ведении, в том числе во владении, пользовании и (или) распоряжении, учреждения, действующие в системе высшего и послевузовского профессионального образования, приватизации (разгосударствлению) не подлежат 51.

50СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.

51Пункт 7 статьи 27 признан не соответствующим Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ от 24.10.2000 г. № 13-П в части, содержащей запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также высшими учебными заведениями.

25

Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения (ст. 11 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных учреждениях» 52). Общественные учреждения, созданные и финансируемые собственником (собственниками), в отношении закреплённого за ними имущества осуществляют право оперативного управления указанным имуществом (ст. 35 Федерального закона № 82-ФЗ). Кроме того, в соответствии со ст. 35 Федерального закона № 82ФЗ общественные учреждения, являющиеся юридическими лицами и владеющие имуществом на праве оперативного управления, могут быть собственниками созданного и (или) приобретённого ими иными законными способами имущества. Опять же в данном случае можно говорить о несоответствии указанного положения нормам ГК РФ.

Библиотека – информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организованным фондом тиражированных документов и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам. Библиотека может быть самостоятельным учреждением или структурным подразделением предприятия, учреждения, организации (ст. 1 Федерального закона от 23 ноября 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле» 53). В соответствии со ст. 24 Федерального закона № 78-ФЗ библиотека на правах оперативного управления владеет, пользуется и распоряжается закреплённым за ней имуществом в пределах, установленных законодательством Российской Федерации.

Юридическая консультация (п. 2 ст. 24 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» 54).

Благотворительная организация (ст. 7 Федерального закона от 7 июля 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»55). Учреждения являются одной из форм, в которых могут создаваться благотворительные организации. Благотворительная ор-

52СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

53СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2.

54СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.

55СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.

26

ганизация может создаваться в форме учреждения, если её учредителем является благотворительная организация. Федеральные государственные учреждения. Порядок создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» 56. Решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством Российской Федерации. Проекты указанных решений подготавливаются федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), по согласованию с Министерством имущественных отношений Российской Федерации, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации.

Проект решения Правительства Российской Федерации о создании или реорганизации федерального государственного учреждения должен предусматривать предмет и цели деятельности учреждения, а также предельную численность работников и размер ассигнований на содержание создаваемого (реорганизуемого) учреждения в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Решения о реорганизации федеральных государственных учреждений, подведомственных Управлению делами Президента Российской Федерации, в форме слияния и присоединения, а также об их ликвидации принимаются Управлением делами Президента Российской Федерации.

Кроме того, на федеральные органы исполнительной власти возлагается обязанность предусматривать в уставах федеральных государственных учреждений исчерпывающий перечень функций (видов деятельности), осуществляемых учреждением, а в случае предоставления права на осуществление приносящей доходы деятельности исчерпывающий перечень видов такой деятельности; порядок распоряжения имуществом, приобретённым учреждением за счёт доходов, полученных от приносящей доходы

56 СЗ РФ. 2004. № 7. Ст. 537.

27

деятельности, который в том числе устанавливает обязанность учреждения представлять сведения о таком имуществе в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение реестра федерального имущества; запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закреплённого за учреждением, или имущества, приобретённого за счёт средств, выделенных этому учреждению из федерального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда; открытие счетов учреждения в органах федерального казначейства; ликвидацию учреждения по решению собственника имущества (Российской Федерации) и распоряжение собственником имуществом ликвидированного учреждения, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Органы местного самоуправления как юридические лица. Органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом от 16 сентября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 57 и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений указанного выше Федерального закона в соответствии с ГК РФ применительно к учреждениям.

Преобразование государственных или муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм или хозяйственное общество допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом (п. 2 ст. 17 Федерального закона № 7).

Контрольные вопросы

1. Что понимается под учреждением?

57 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

28

2. Какие виды учреждений вам известны?

§ 2. Правовая природа права самостоятельного распоряжения доходами и имуществом,

приобретённым учреждением от приносящей доходы деятельности, которая разрешена учредительными документами

Всоответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ в редакции, действующей до 1 января 2011 г., если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретённое за счёт этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Вредакции ГК РФ, действующей с 1 января 2011 г., нормы, посвящённой распоряжению доходами от разрешённой предпринимательской деятельности всеми видами учреждений, нет. Для каждого вида учреждения предусматривается своё положение, которое регулирует возможность учреждения на самостоятельное распоряжение такими доходами и имуществом. Так, частное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе, при этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счёт этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение частного учреждения (п. 1 ст. 298 ГК РФ). Схожее правило предусмотрено в отношении автономных и бюджетных учреждений, которые вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретённое за счёт этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного или бюджетного учреждения (п. 2, 3 ст. 298 ГК РФ).

Объединяет все три вида учреждений то, что такая деятельность должна быть предусмотрена в учредительных документах, и доходы, полученные от такой деятельности, и приобретённое за счёт этих доходов имущество

29

поступают в самостоятельное распоряжение таких учреждений. Обращает на себя внимание тот факт, что при регулировании автономных и бюджетных учреждений законодатель указывает также на возможность осуществления приносящей доходы деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям, тогда как в положениях о частных учреждениях такое положение отсутствует. Отличается в этой части правовое регулирование право казённого учреждения в части распоряжения такими доходами. Как и иные учреждения, казённые учреждения могут осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Только доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ) 58.

Тем не менее как таковое право на осуществление деятельности, приносящей доходы, сохранилось, и у большинства учреждений доходы, полученные от такой деятельности, и приобретённое за счёт этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение.

По мнению некоторых учёных, название этого права не может быть признано удачным, так как «обычно распоряжение – одно из правомочий вещного права, в то время как право самостоятельного распоряжения само состоит из правомочий владения, пользования и распоряжения» 59.

В науке всегда оставался дискуссионным вопрос о правовой природе права учреждения на самостоятельное распоряжение такими доходами и имуществом. Итак, можно выделить следующие подходы к правовой природе исследуемого права. Согласно первой точке зрения полученные учреждением доходы и приобретённое за счёт них имущество поступают в хозяйственное ведение учреждения: «Данное право приближается к праву хозяйственного ведения» 60, «другая часть, «заработанная» самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, находится в режиме особого вещного права, прямо не названном законодателем. Однако характер

58Положения абз. 2 п. 4 ст. 298 части первой ГК РФ применяются с 1 января 2012 года.

59Зинченко С. Вопросы собственности : законодательство и практика // Хозяйство и право. 2000. № 6. С. 53.

60Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая / отв. ред. О. Н. Садиков. М. : ЮРИНФОРМЦЕНТР, 1995. С. 321.

30

этого права не оставляет сомнений в том, что оно право хозяйственного ведения. Ведь перечень вещных прав, в отличие от прав обязательственных, является закрытым (п. 1 ст. 216 ГК РФ) и не может включать права, прямо не предусмотренные законом» 61. Сторонником указанной точки зрения является и В.В. Кванина, которая полагает, что именно при таком режиме вещного права учреждения смогут самостоятельно распоряжаться этим имуществом (за исключением недвижимого имущества) и денежными средствами и, кроме того, нести самостоятельную имущественную ответственность по своим предпринимательским обязательствам 62.

Н.В. Козлова видит в праве самостоятельного распоряжения имуществом ещё более широкое право, так как объём такого права учреждения «несколько расширен по сравнению с режимом хозяйственного ведения, установленным для государственных и муниципальных унитарных предприятий, поскольку в данном случае нет законодательных ограничений в отношении объектного состава имущества, которым может самостоятельно распоряжаться учреждение» 63.

Интересна динамика взглядов Е.А. Суханова на природу исследуемого права. Первоначально учёный говорил о том, что имущество, полученное учреждением от разрешённой ему предпринимательской деятельности, принадлежит ему на самостоятельном вещном праве, не являющемся правом оперативного управления (и потому подлежащем отдельному бухгалтерскому учёту) 64. Позднее Е.А. Суханов занимает иную позицию, а именно: «Рассматриваемое вещное право в действительности является правом хозяйственного ведения. Поэтому к праву учреждения на полученное им указанным образом имущество должны применяться правила ст. 295 ГК» 65. Ещё позднее была высказана точка зрения о том, что право самостоятельного распоряжения имуществом – это разновидность одного из уже имеющихся прав такого типа – «суженного» права хозяйственного ве-

61Комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995. С. 266.

62Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования. М., 2005. С. 250 – 251.

63Козлова Н. В. Некоммерческие организации : благотворительность или предпринимательство? // Законодательство. 1998. № 1. С. 45.

64Гражданское право : учебник : в 2 т. / под ред. Е. А. Суханова. М. : БЕК, 1994. Т. 1. С. 295.

65Гражданское право : учебник : в 2 т. / отв. ред. проф. Е. А. Суханова. М. : БЕК, 2000. Т. 1. С. 609.

31

дения или «расширенного» права оперативного управления 66. Несомненно, что правовой основой для данной точки зрения стали положения ранее действующего законодательства, а именно Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик от 31 мая 1991 г. и Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», в которых прямо указывалось на то, что учреждение обладает правом полного хозяйственного ведения в отношении имущества и доходов, приобретённых от разрешённой предпринимательской деятельности.

Вдействующем законодательстве такой формулировки нет. Кроме того,

ив ст. 294 ГК РФ говорится о том, что на праве хозяйственного ведения имущество может принадлежать только государственным и муниципальным унитарным предприятиям (за исключением казённых). Согласно п. 1 ст. 295 ГК РФ, собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Другое дело, что доходы, полученные от приносящей доходы деятельности казённых учреждений, поступают полностью в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК РФ). Однако несомненно, что право хозяйственного ведения и право на самостоятельное распоряжение доходами и имуществом во многом схожи. Но в ближайшее время данный подход утратит свою актуальность, так как, как уже отмечалось в проекте о внесении изменений в ГК РФ, такое право, как право хозяйственного ведения, не называется в числе ограниченных вещных прав.

Согласно второй точке зрения, право самостоятельного распоряжения учреждения является самостоятельным вещным правом, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения 67. Например, А.В. Коновалов полагает, что право самостоятельного распоряжения имуществом подлежит квалификации в качестве особого ограниченного вещного права 68. По мнению Л.В. Щен-

66Гражданское право : учебник : в 4 т. / отв. ред. Е. А. Суханов. М. : Волтерс Клувер, 2005. Т. 2. С. 172.

67Гражданское право / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2002. Т. 1. С. 488; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / отв. ред. О. Н. Садиков. М.,

2002. С. 480.

68См. : Коновалов А. В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб. : Юрид. Центр-

Пресс, 2001. С. 60 – 61.

32

никовой, возможность по самостоятельному распоряжению доходами учреждения обладает действительно набором специфических признаков, которые позволяют выделить её в самостоятельную разновидность вещных прав 69. Разумеется, обозначение в числе ограниченных вещных прав права самостоятельного распоряжения учреждения решило бы многие вопросы, но в любом случае не согласовывалось бы с п. 1 ст. 48 ГК РФ, в котором указано, что юридическим лицом признаётся организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом. Право самостоятельного распоряжения имуществом в ст. 48 ГК РФ не называется. Третий подход предусматривает, что у учреждения возникает право собственности на доходы и имущество, приобретённое учреждением от приносящей доходы деятельности, которая разрешена учредительными документами. Так, по мнению В.А. Дозорцева, право самостоятельного распоряжения учреждения «более широкое, чем даже при праве хозяйственного ведения, по существу, ничем не ограниченное право как при праве собственности» 70. Такого же подхода придерживается Д.В. Сараев, который полагает, что «в отношении учреждений, созданных юридическими и физическими лицами, необходимо ввести дифференцированный режим, предоставив таким учреждениям возможность владения имуществом на праве собственности. При этом состав такого имущества и порядок приобретения права собственности на имущество, полученное в результате предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности, должен быть определён самим собственником учреждения – юридическим или физическим лицом – в уставных (учредительных) документах в пределах, установленных ГК РФ» 71.

Заметим, что вопрос о правовой природе исследуемого права является одним из сложных в нашем праве, что и предопределяет различную оценку природы этого права одним и тем же автором в различные периоды времени. Так, если в 1996 г. В.П. Мозолин считал, что «правовой режим данного

69Щенникова Л. В. Вещное право : учеб. пособие. М. : Юристъ, 2006. С. 115.

70Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражда н- ский кодекс Российской Федерации. Проблемы. Теория. Практика : сб. памяти С. А. Хохлова / отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 247.

71Сараев Д. В. Имущественные права учреждений // Юрист. 2002. № 9.

33

имущества значительно приближен к режиму, свойственному праву хозяйственного ведения» 72, то уже в 2005 г. пишет, что «правовой режим данного имущества значительно приближен к режиму, свойственному праву собственности» 73. Опять же свою лепту в укрепление данной позиции в праве внёс законодатель, закрепив в п. 5 ст. 39 Закона «Об образовании» и

вп. 2 ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании» положения о том, что негосударственные образовательные учреждения могут быть собственниками имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации (свою оценку указанным нормам мы дали в § 1 настоящей главы – Н.К.).

По нашему мнению, нельзя не согласиться с тем, что если бы законодатель вознамерился приравнять право самостоятельного распоряжения имуществом учреждения к праву собственности, то прямо указал бы на то, что доходы от предпринимательской деятельности учреждения поступают

вего собственность. Поскольку же законодатель этого не оговаривает, следовательно, сущность права учреждения на самостоятельное распоряжение доходами от собственной приносящей такие доходы деятельности несколько иная, и вряд ли можно признавать за такими доходами режим права собственности 74. Такая же позиция отражена и в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 21, в п. 2 которого Пленум разъяснил, что, решая вопрос об объёме полномочий учреждения в отношении указанных доходов и имущества, судам надлежит исходить из того, что ГК РФ, не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретённым за счёт доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу ст. 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности. Интересная точка зрения высказана Л.В. Самсоновой в отношении учреждений профессионального образования, которая, обосновывая целесообразность законодательного признания за государственным или

72Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая : науч. -практич. комментарий / отв. ред. А. Ю. Кабалкин, В. П. Мозолин. М. : БЕК, 1996. С. 480.

73Постатейный комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, частей первой, второй, третьей / под ред. Т. Е. Абовой, М. М. Богуславского, А. Ю. Кабалкина, А. Г. Лисицына-Светланова. М. : Юрайт-Издат, 2005. Ст. 297 – 299.

74Ахметьянова З. А. О доходах учреждений и их правовом режиме // Финансовое право. 2008. № 3.

34

муниципальным учреждением права хозяйственного ведения, тем не менее приходит к выводу о том, что учреждению, независимо от статуса учредителя, возможно и целесообразно быть собственником средств и имущества, переданных ему по воле и в интересах дарителя или завещателя в дар или по завещанию 75. Существует ещё один подход к природе исследуемого права, согласно которому право самостоятельного распоряжения полученными доходами и приобретённым за счёт них имуществом – это особое вещное право учреждения, но сами эти доходы и приобретённое за счёт них имущество при этом по-прежнему принадлежат учреждению на праве оперативного управления 76.

Подход, которого придерживается значительное число авторов, и правоприменительная практика исходят из того, что учреждение обладает правом оперативного управления в отношении доходов и имущества, приобретённого учреждением от приносящей доходы деятельности 77. Только одни авторы называют право самостоятельного распоряжения видом права оперативного управления 78, другие – видом расширенного права оперативного управления 79; а третьи – новой разновидностью права оперативного управления 80. По нашему мнению, именно данная точка зрения является наиболее обоснованной, что проистекает ещё из римского принципа «Никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам». В п. 1 ст. 296 ГК РФ закрепляется содержание права оперативного управления, в том числе и возможности изменения его объёма законом. Как справедливо отмечает А.А. Якимов, п. 2 ст. 298 ГК РФ лишь изменяет правовое содержание права оперативного управления, расширяя сферу возможности учре-

75Самсонова Л. В. Вещные права учреждений профессионального образования : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 10.

76Хатунцев О. А. Ограниченные вещные права и их специфика в системе органов внутренних дел. Уфа : Полиграфист, 2000. С. 71.

77Генкин Д. М. Оперативное управление как институт гражданского права // Советская юстиция. 1963. № 3. С. 3; Феофилактов А. С. Право оперативного управления государственных (муниципальных) учреждений: проблемы реализации и защиты // Арбитражная практика. 2007. № 6. С. 13; Чередникова М. В. О вещных правах по Гражданскому кодексу Российской Федерации // Актуальные проблемы гражданского права / под ред. С. С. Алексеева. М., 2000. С. 123.

78Жуков А. «Самостоятельное» имущество бюджетных учреждений // ЭЖ-Юрист. 2004. № 39.

79Кирилловых А. А. Автономное учреждение как форма юридического лица в социальной сфере // Адвокат. 2007. № 4. (В своей статье учёный определяет имущественную автономию учреждения как вид расширенного права оперативного управления (либо как право хозяйственного ведения).)

80Лескова Ю. Г. Некоторые особенности гражданско-правовой ответственности учреждений как юридических лиц // Юрист. 2004. № 9.