Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

342

– обстоятельства, при которых лицо, ходатайствующее о признании его эко-

логическим мигрантом, признается таковым;

– прописана процедура признания лица экологическим мигрантом и опреде-

лено ведомство, отвечающее за еѐ проведение и дальнейшее обустройство эколо-

гических мигрантов;

–основные права и обязанности экологического мигранта;

–гарантии его правового статуса;

–особенности правового регулирования различных категорий экологиче-

ских мигрантов;

– основания и процедура прекращения правового статуса экологического мигран-

та.

К сожалению, в настоящее время законодательство Российской Федерации не содержит положений, регулирующих экологическую миграцию. Для исправле-

ния данной ситуации возможны два направления развития законодательной базы Российской Федерации с целью включения в нее правовых норм, регламентиру-

ющих экологическую миграцию как социальное явление.

Первое направление создания механизма правового регулирования экологи-

ческой миграции связано с тем, что экологическая миграция, как показал ранее проведенный в диссертационном исследовании анализ, является разновидностью вынужденной миграции.

Такое определение экологической миграции все чаще звучит в юридической прессе, на международных форумах, посвященных вопросам совершенствования правового регулирования международной миграции и защиты прав мигрантов.

Впервые необходимость предоставления защиты и поддержки, в том числе соци-

альной, правовой и других видов помощи, экологическим мигрантам, причем как внутриперемещенным лицам (экологическим вынужденным переселенцам) и эко-

логическим беженцам, обстоятельно и всесторонне рассматривалась «на Междуна-

родной конференции по проблемам беженцев и мигрантов в странах СНГ 31 мая

1996 года. Как было отмечено в принятом на конференции итоговом документе: «…лица, перемещенные внутри государства, недобровольно перемещенные лица

343

… экологические мигранты … имеют особые потребности в защите»1. Такая по-

становка вопроса представляется вполне обоснованной. Как также было подчерк-

нуто в итоговом документе: «Поскольку возвращение экологических мигрантов в места их предыдущего проживания в большинстве случаев представляет угрозу их физической безопасности и здоровью, им необходимо оказывать помощь для со-

действия их интеграции в других местах проживания. В случае возникновения эко-

логических катастроф экологическим мигрантам может потребоваться чрезвычай-

ная помощь».

И действительно, сравнительный анализ основных составляющих правового статуса экологического мигранта и вынужденного мигранта (беженца и вынуж-

денного переселенца) позволяет выделить много общего.

Так, например, в обоих случаях причиной миграции населения являются вполне обоснованные опасения за свою жизнь и здоровье или жизнь и здоровье своих близких. Понятие «…в силу вполне обоснованных опасений…», являющее-

ся одним из важнейших элементов определения беженца, равно как и понятие

«…вследствие реальной опасности подвергнуться…», являющееся элементом правового статуса вынужденного переселенца, означает, что человек испытывает субъективные опасения за свою жизнь и здоровье и это состояние подкреплено объективной ситуацией.

В качестве объективной ситуации вполне может рассматриваться и произо-

шедшая экологическая катастрофа, и постепенное ухудшение экологической об-

становки в месте постоянного проживания экологических мигрантов, и ситуация в стране исхода беженца или района проживания вынужденного переселенца, вы-

зывающая боязнь «…стать жертвой преследований по признаку расы, вероиспо-

ведания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной соци-

альной группе или политических убеждений»2.

1 Программа действий. Принята в г. Женева, Швейцария, Международной конференцией по проблемам беженцев и мигрантов в странах СНГ 31 мая 1996 года // Дипломатический вестник. 1996. №9. Стр. 44-59; №10. Стр. 23-32.

2 Конвенция 1951 г. о статусе беженцев: Принята конференцией полномочных представителей 25.07.1951 г. // Действующее международное право: В 3 тт. Т. 1. М.: Издат. МНИМП, 1996.

344

Как показал проведенный в предыдущей главе анализ ситуации с миграцией населения, связанной с техногенными и природными катаклизмами, и положени-

ем в странах массового исхода беженцев, можно сделать вывод об имеющем об-

щие параметры усилении социальной напряженности в областях исхода мигран-

тов.

Но, несмотря на сходство в причинах, вызывающих миграцию, несмотря на эмоционально-психологическую и социальную близость ситуаций, при которых вынужденные (беженцы и вынужденные переселенцы) и экологические мигранты покидают места своего постоянного места жительства, наблюдается большое раз-

личие в правовом регулировании обоих видов миграции.

В отличие от правового статуса беженца и вынужденного переселенца, кото-

рые детально проработаны как в российском законодательстве (в 1993 году приняты Законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах»),

так и в международном праве (основополагающими здесь являются подписанные более чем 130 государствами два документа, ключевые положения которых воспри-

няты национальными законодательствами большинства стран мира – Конвенция ООН 1951 года «О правовом статусе беженца» и Протокол 1967 года к нему), право-

вой статус жертв экологических катастроф и экологических мигрантов ни в между-

народном праве, ни в законодательстве Российской Федерации не определен. Лишь отдельные правовые нормы в различных законодательных актах Российской Феде-

рации частично регулируют некоторые юридические аспекты данной проблемы.

Но, как правило, в нормативных актах, посвященных данной проблеме, за-

креплены различные виды льгот проживающим в районах чрезвычайных ситуа-

ций природного и техногенного характера, а также ликвидаторам, пострадавшим при устранении последствий произошедших экологических катаклизмов. Льготы,

предусмотренные в данных нормативных актах, относятся, преимущественно, к

категории социальных: на медицинское и пенсионное обеспечение, право на раз-

личного рода компенсации и другие материальные выплаты и т. д.

Данные нормативные акты не регламентируют процессы переселения жите-

лей территорий, близлежащих к эпицентрам произошедших природных или тех-

345

ногенных катастроф, и которые в силу радиационных, химических, бактериологи-

ческих или иных факторов становятся непригодными для проживания.

Проведенный анализ показывает возможность включения в правовой статус вынужденного мигранта (беженца и вынужденного переселенца) правовой статус экологического мигранта.

Наиболее необходимо и оправдано данное расширение правового поля для статуса вынужденного переселенца, который по определению является граждани-

ном Российской Федерации либо иностранным гражданином или лицом без граж-

данства, постоянно проживающим на территории Российской Федерации, кото-

рый перемещается, не пересекая государственных границ, и который был вынуж-

ден покинуть «… место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убежде-

ний, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении кон-

кретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка».

Но определение понятия «вынужденный переселенец», содержащееся в За-

коне Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» в нынешней редак-

ции обусловливает тот факт, в соответствии с которым «Вынужденным пересе-

ленцем не может быть признано лицо … покинувшее место жительства по эконо-

мическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуа-

ций природного и техногенного характера».

Для того, чтобы распространить действие Закон Российской Федерации «О

вынужденных переселенцах» на экологических мигрантов предлагается сформу-

лировать в законе определение понятия «вынужденный экологический переселе-

нец» следующим образом:

Вынужденный экологический переселенец – это субъект реализации консти-

туционного права на благоприятную окружающую среду, покинувший район сво-

его постоянного места жительства или временного пребывания в силу нарушения

348

формацией должны стать сведения об объявленных в России и других странах исхо-

да экологических беженцев зонах чрезвычайных ситуаций, предпринятых в связи с их ликвидацией шагах, проведенных мероприятиях по эвакуации или временному отселению, о состоянии окружающей среды в зоне чрезвычайной ситуации на мо-

мент рассмотрения ходатайства, прогноз дальнейшего развития событий и т. д.

Представляется необходимым подробнее остановиться на двух моментах,

которые необходимо отразить в нормативных актах:

1. Установить в законах минимальный ориентировочный срок восстановле-

ния окружающей природной среды в зоне чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера или в районе экологического бедствия, которые покинул экологический мигрант, в случае превышения которого (например, по авторитет-

ной экспертной оценке) мигрант имеет право претендовать на статус экологиче-

ского вынужденного переселенца или экологического беженца. Предоставлять статус экологического вынужденного переселенца или экологического беженца лицам, покинувшим после произошедшей чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера районы постоянного проживания или пребывания на срок в несколько дней или даже недель и вернувшимся обратно, причем, когда их жиз-

ни и здоровью ничего не угрожает, нецелесообразно. Нанесенный им чрезвычай-

ной ситуации природного и техногенного характера материальный и моральный ущерб может быть компенсирован в рамках действующего российского законода-

тельства или законодательства страны исхода.

Данный срок не может быть меньше чем три – шесть месяцев и должен но-

сить не абсолютный, а рекомендательный характер, ибо окончательное решение по поданному ходатайству о признании мигранта экологическим вынужденным переселенцем или экологическим беженцем необходимо принимать только после оценки всех обстоятельств дела, связанного с поданным ходатайством, и, в

первую очередь, с личностью самого ходатайствующего и его отношением к про-

изошедшей экологической катастрофе.

2. Второй момент, который необходимо подробнее раскрыть в законе – зави-

симость получения экологическим мигрантом статуса экологического вынужден-

349

ного переселенца или экологического беженца от вида экологической миграции. Представляется, что при принудительной миграции из зоны экологической катастрофы статус экологического вынужденного переселенца или экологического беженца должен предоставляться в упрощенном порядке – например, минуя стадию регистрации ходатайства о признании экологическим вынужденным переселенцем и по облегченной процедуре – например, по принятому в международном праве принципу «prima facie», т. е. «от противного».

Данная процедура основана на оценке объективных условий в районе исхода экологических мигрантов, а не на проверке отдельных лиц. Подобная процедура так называемого «категорийного» (группового) подхода применительно к рассмотрению ходатайств о признании беженцами в случае их массового исхода из какой-либо страны в случае военных действий, внутриполитических конфликтов, природных или техногенных катастроф рекомендована исполнительным комитетом Управления Верховного Комиссара по делам беженцев в своих заключениях

№15 (XXX) в 1979 году и № 22 (XXX 11) в 1981 году.

Вслучае, если экологическая миграция носит безвозвратный характер, правовой статус экологического мигранта должен действовать в течение периода, достаточном для обустройства экологического мигранта на новом месте жительства.

В этом случае в качестве правового прецедента можно взять правовой статус вынужденного переселенца. В соответствии с Законом Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» срок действия статуса вынужденного переселенца – пять лет с последующим продлением на срок один год в том случае, если вынужденный переселенец не обустроится на новом месте жительства. Подобный срок должен быть установлен и в нормативном акте, регулирующим «правовой статус экологического мигранта.

Действие правового статуса экологического мигранта оканчивается либо моментом полного его обустройства по новому месту жительства, либо его возвращением на прежнее место жительства и, соответственно, правовой статус экологического мигранта обладает срочным характером. В тоже время представляется возможным, что даже после полного обустройства экологического мигранта на

350

новом месте жительства той категории мигрантов, которая выражает желание вернуться после нормализации экологической обстановки на прежнее место жи-

тельства, оставлять своего рода квазистатус экологического мигранта, который,

например, позволит получить льготы при возвращении на прежнее место житель-

ства и обустройства на нем»1.

«К положительной стороне подобного подхода, основанного на включении в сферу деятельности Законов Российской Федерации «О вынужденных переселен-

цах» и «О беженцах» положений о защите экологических мигрантов, можно отне-

сти то, что в данном случае данная категория мигрантов будет получать»2 право-

вой статус, который позволит обеспечить ей минимальный уровень защиты и по-

мощи. Кроме того, оказание данной помощи и защиты будет возложено на специ-

ализированную службу, имеющую большой опыт обращения с различными кате-

гориями мигрантов. Имеется в виду специальные подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации, уже на протяжении многих лет работаю-

щие с беженцами и вынужденными переселенцами.

К сложностям создания механизма правового регулирования экологической миграции при подобном подходе можно отнести то, что Законы Российской Фе-

дерации «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах» не являются изначаль-

но предназначенными для правового регулирования в сфере экологической ми-

грации. Данные законы создавались для работы с классическими беженцами и вынужденными переселенцами и в процессе своего существования совершен-

ствовались, учитывая практику работы именно с этой категорией вынужденных мигрантов. Принцип работы с классическими вынужденными мигрантами осно-

ван на оценке представленных лицами, ходатайствующими о признании их вы-

нужденными переселенцами и беженцами доказательств, что их жизнь и здоровье могут подвергнуться реальной опасности – для лиц, ходатайствующих о призна-

нии его вынужденным переселенцем – или что могут стать жертвой преследова-

1Евтушенко В. И., Шпаковский Ю. Г. Указ. соч. С. 170-171.

2Евтушенко В. И. Пути совершенствования российского законодательства в сфере государственного регулирования экологической миграции // Современное право. 2012. №1. С. 57.