Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria

301

коне (в их ряду и определение понятия «экологическая безопасность») «…расплывчаты и допускают различное их толкование»1.

Несмотря на то, что Федеральный закон Российской Федерации «Об эколо-

гической безопасности» не вступил в законную силу, определение понятия «эко-

логическая безопасность», близкое к содержащемуся в данном документе, через некоторое время получило свое нормативное воплощение.

Принятый в 2002 году Федеральный закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» трактует понятие «экологическая безопасность», как

«…состояние защищѐнности природной среды и жизненно важных интересов че-

ловека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельно-

сти, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их послед-

ствий»2. Аналогичное определение содержится в принятом в 2006 году «Модель-

ном экологическом кодексе для государств – участников Содружества независи-

мых государств»3.

Подобное понятие экологической безопасности содержится и в Федераль-

ном законе Российской Федерации «О безопасности объектов топливно-

энергетического комплекса», который трактует «…безопасность объектов топ-

ливно-энергетического комплекса» как «состояние защищенности объектов топ-

ливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства». «Как отмечали Жаворонкова Н.Г. и Шпаковский Ю.Г., «…определение не совсем точ-

ное, так как требует дополнительного толкования таких сложнейших понятий, как

1Почему Президент Российской Федерации не подписал Федеральный закон «Об экологической безопасности». Пресс-центр атомной энергетики и промышленности <http://www.minatom.ru/mass_media/11.2003/283> (дата обращения 16 декабря 2020 года).

2Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 02.07.2021 года № 342-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. №2. Ст. 133.

3Модельный экологический кодекс для государств – участников Содружества независимых государств. Принят в 2006 году на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (Постановление от 16 ноября 2006 года № 27 – 8). // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества независимых государств. 2007. № 39 (Часть 1). С. 377-434.

302

«защищенность природной среды», «жизненно важные интересы человека», «негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности»1.

Использование понятия «экологическая безопасность» в других норматив-

ных актах, таких как Федеральный закон Российской Федерации «О безопасно-

сти», отраслевых нормативных актах, таких как Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации2, Федеральный закон Российской Федерации

«О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»3 и других, не вносит большей ясности в определение понятия «экологическая безопасность».

Даже такой основополагающий документ в данной сфере, как Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии экологической безопасности Российской Фе-

дерации на период до 2025 года»4, несмотря на то, что неоднократно подчеркивалась важность их безукоризненного исполнения5, не только не вносит ясность в опреде-

ления понятия «экологическая безопасность», а, даже несмотря на то, что определяет экологическую безопасность Российской Федерации как составную часть нацио-

нальной безопасности, скорее запутывает данный вопрос, ибо оценивает текущее экологическое положение Российской Федерации и рассматривает, в основном, ме-

ры природоохранительного и природовосстановительного направления.

Например, в главе IV Стратегии «Цели, основные задачи, приоритетные направления и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспе-

чения экологической безопасности», в качестве цели «…государственной полити-

ки в сфере обеспечения экологической безопасности…» обозначена необходи-

1 Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации. М.: Проспект, 2017. С. 13.

2Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07 марта 2001 года №24ФЗ (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 02.07.2021 года № 302-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. №11. Ст. 1001.

3Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2003 года №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 11.06.2021 года № 170-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. №2. Ст. 169.

4Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года №176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. 2017. №17. Ст. 2546.

5См.: Миронов О.О. Акт Президента Российской Федерации в правовой системе страны // Право и образование. 2015. № 10. С. 71-75.

303

мость сохранения и восстановления»1 «…природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчи-

вого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей эконо-

мической активности и глобальных изменений климата». В определении понятия

«экологической безопасности», раскрытом в Федеральном законе Российской Фе-

дерации «Об охране окружающей среды», акцентируется внимание на

«…состояние защищенности … от возможного…» (т. е. которое может произой-

ти) «…негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычай-

ных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий». В тоже время основная цель, определенная в Стратегии, в большей степени концентриру-

ется «на охране окружающей среды и проведении восстановительных мероприя-

тий. И среди задач, которые должны быть решены в рамках реализации меропри-

ятий Стратегии, только две-три задачи с натяжкой можно отнести относящимся, в

том числе, и к сфере обеспечения экологической безопасности.

Соответственно, можно согласиться с Красновой И. О., которая констатиро-

вала, что анализ»2 «…законодательных положений заставляет думать о том, что законодатель пользуется этим термином хаотично, не имея единого представле-

ния ни о содержании, ни о смысле правовой категории экологической безопасности»3.

Это приводит к тому, что даже на федеральном уровне нередко происходит смешение двух понятий – «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды». На данные факты указывает, в частности С. Н. Русин, приводя в качестве примера то, что, например, Федеральная целевая программа по ликвидации за-

1Евтушенко В. И., Шпаковский Ю. Г. Правовой механизм обеспечения экологической безопасности во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации: вопросы совершенствования // В сборнике: Юриспруденция как интегративный феномен современного российского общества и государства. Материалы Международной науч- но-практической конференции, посвященной 25-летию Юридического института НИУ «БелГУ» (г. Белгород, 18-19 мая 2018 года). Белгород, 2018. С. 86-87.

2Евтушенко В. И., Шпаковский Ю. Г. Указ. соч. С.88.

3Краснова И.О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex russica. 2014. №5. С.

304

грязнений окружающей среды и носящая явно выраженный природоохранитель-

ный характер, получила название «Экологическая безопасность России»1.

Проблема обеспечения экологической безопасности в соответствии со стать-

ей 72 Конституции России отнесена к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. В тоже время, процедура разграничения компетенции в данном вопросе нормативно не закреплена, зачастую нормативные акты регионов трактуют понятие экологической безопасности в не только в рамках, заданных федеральным законодательством. Например, Закон Кировской области, не давая по тексту самого определения понятия «экологическая безопасность», в провоз-

глашенных в ст. 18 Закона принципах расширяет его границы. В соответствии с Законом, принципами экологической безопасности области являются, в том чис-

ле:

–«обеспечение права человека на благоприятную окружающую среду;

–презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности;

–обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной де-

ятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в сфере охраны окружающей среды;

– соблюдение требований природоохранного законодательства»2.

Подобная нечеткость в определении понятия «экологическая безопасность» привела к тому, что данный вопрос стал объектом пристального внимания и оже-

сточенной дискуссии среди правоведов3.

1См.: Русин С. Н. Концептуальные проблемы экологической безопасности и государственная экологическая политика (правовой аспект) // Экологическое право. 2010. №5. С. 12-18.

2Закон Кировской области от 29 ноября 2006 года №55-ЗО «Об охране окружающей среды на территории Кировской области» (в ред. Закона Кировской области от 06.03.2017 года № 49-ЗО) // Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2007. №1 (70).

3См., например: Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // В сборнике: Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 106–119; Веденин Н. Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. №12. С. 213-220; Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Специальный выпуск. 2005. N 1. С. 77-81; Русин С. Н. Концептуальные проблемы экологической безопасности и государственная экологическая политика (правовой аспект) // Экологи-

305

Так, Бринчук М. М. определяет понятие «экологическая безопасность» как

«…основной принцип охраны окружающей среды, в соответствии с которым лю-

бая деятельность, связанная с вредным воздействием на окружающую среду, а

также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике правовые и иные природоохранительные меры должны оцениваться с позиций экологической безопасности»1.

Подобный взгляд на экологическую безопасность придерживаются и многие другие юристы. Так, например, по мнению Тимошенко А. С., «экологическая без-

опасность – это логический результат эволюции проблемы охраны окружающей среды»2.

В тоже время преобладающей в трудах правоведов является точка зрения, в

соответствии с которой понятие «экологическая безопасность» выводится из-под понятия «охрана окружающей среды». Так, по мнению Л. И. Лагуновой, «…обеспечение экологической безопасности…» является «…третьей, самостоя-

тельной формой взаимодействия природы и общества…» (наряду с охраной окружающей среды и применением в производстве и повседневной деятельности природных ископаемых), что говорит «…о необоснованном сведении обеспече-

ния экологической безопасности к охране природы…». Все это позволяет считать

«…охрану окружающей природной среды … более пассивной формой взаимодей-

ствия природы и общества, чем обеспечение … экологической безопасности»3.

ческое право. 2010. №5. С. 12-18; Русин С. Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. 2014. №7. С. 32-40; Велиева Д.С. Экологическая безопасность России: проблемы и перспективы // Гражданин и право. 2012. №3. С. 46-54; Круглов В. В. Правовое и организационное обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды в процессе хозяйственной и природоохранной деятельности в Российской Федерации // Бизнес, Менеджмент и Право. 2016. №3-4. С. 49-54; Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Экологическая безопасность в системе стратегического планирования Российской Федерации // Lex russica. 2016. № 6. С. 170-183; Кирилловых А. А. Экологическая безопасность и охрана окружающей среды: проблемы стратегического планирования и правового обеспечения // Право и экономика. 2018. №1. С. 72-78.

1См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Юристъ, 1998. 688 с.

2Тимошенко А.С. Глобальная экологическая безопасность – международно-правовой аспект // Сов. государство и право. 1989. № 1. С. 23.

3Лагунова А. И. Региональные особенности правового обеспечения экологической безопасности Российской Федерации: автореф. дис. д-ра юрид. наук. Саратов, 2004. С. 15.

306

Одним из ведущих советских ученых–правоведов – Колбасовым О. С. – на основе комплексного подхода к изучению понятия «экологическая безопасность» была сформулирована фундаментальная концепция данного понятия. В соответ-

ствии с ней, экологическая безопасность – это система «…мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропоген-

ного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удо-

влетворять свои естественно-физиологические и социальные потребности жизне-

деятельности за счет окружающего материального мира»1.

Данная концепция получила свою поддержку и развитие и в более поздних исследованиях, в соответствии с которыми предлагается рассматривать экологи-

ческую безопасность как широкое и многоаспектное понятие2.

Так, например, Дубровин Е.Р. и Дубровин И.Р. предлагают рассматривать экологическую безопасность как самостоятельную сложную комплексную много-

уровневую разветвленную систему, имеющую свои подсистемы, и в понятие включают не только охрану окружающей среды, но и рациональное использова-

ние природных ресурсов, их воспроизводство и повышение качества. Они опре-

деляют экологическую безопасность как3:

1.Составной элемент (часть) национальной безопасности государства.

2.Состояние или положение, при котором отсутствуют реальные и потенци-

альные угрозы экологическим интересам личности, общества и государства, возни-

кающие в результате нарушения природного баланса, ухудшения качества природ-

ной среды, истощения природных ресурсов, уничтожения природных экологических систем и других негативных последствий, вызванных антропогенным (техногенным)

воздействием на окружающую среду, а также природными процессами и явлениями.

1См.: Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности // Сов. государство и право. 1988. №12. С. 47-55.

2См.: Вербицкий В.В. Национальная безопасность Российской Федерации в экологической сфере как категория // Экологическое право. 2013. №4. С. 2-7.

3Дубровин Е.Р., Дубровин И.Р. Экологическая безопасность в системе национальной безопасности России. // Мир человека. 2009. №1. С. 60-72.

307

3. Сложное комплексное свойство любого продукта общественного труда,

проявляющееся на всех этапах его жизненного цикла и состоящее в способности не нарушать качества окружающей (природной или антропогенной) среды и не создавать угрозу жизни и существованию людей, фауне и флоре. Применительно к продуктам общественного труда экологическую безопасность можно отож-

дествлять с экологической чистотой продукта.

Обеспечение экологической безопасности некоторыми авторами постулиру-

ется в качестве специального принципа международного экологического права,

который «…устанавливает прямую связь между охраной окружающей среды и международной безопасностью»1. Соответственно, обеспечение экологической безопасности рассматривается в комплексе со всеми аспектами международной безопасности, в том числе, с разоружением и захоронением ядерных, химических и бактериологических отходов.

Еще одно направление в научной литературе отстаивают авторы, которые ставят знак равенства между категориями «экологическая безопасность» и «право личности на благоприятную окружающую природную среду». Некоторые право-

веды рассматривают это вопрос более кардинально, считая «право личности на благоприятную окружающую природную среду» составной частью понятия «эко-

логическая безопасность».

Так, например, Боголюбов С. А. включал в понятие «экологическая безопас-

ность» и окружающую природную среду, и еѐ должное качество (еѐ благоприятность)2.

Интересной представляется точка зрения Дзейтова С. А. по данному вопро-

су, полагающего, что «…конституционное право на благоприятную окружаю-

щую среду (на экологическую безопасность) является конкретизацией основного,

1См.: Мухин И. А. Принципы международного права в охране окружающей среды и их роль в системе экологического законодательства России // Международное публичное и частное право. 2006. № 2. С. 38-41.

2Комментарий к Закону Российской Федерации [РСФСР] «Об охране окружающей природной среды». Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., профессор С.А. Боголюбов. М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1996. С. 11.

308

естественного и неотъемлемого права человека на жизнь»1, и Соловьева Н. В.,

рассматривающего право личности на благоприятную окружающую среду как сложносоставное право, представляющее систему прав личности:

–«право на организацию рационального природопользования со стороны государства;

–право на отдых;

–право граждан на обеспечение экологической безопасности»2.

или, например, Кузьмин Б. Н., полагающий, что все права личности, уста-

новленные ст. 42 Конституции России «…можно обозначить как право на эколо-

гическую безопасность»3. Подобной точки зрения придерживаются и другие авторы4.

Суммируя различные мнения по данному вопросу, можно сделать следую-

щие выводы:

1.В научной среде в рамках действующего законодательства Россий-

ской Федерации сложилось две трактовки понятия «экологическая безопасность»:

–как формы деятельности государства и общества по охране окружающей

среды;

–как направления деятельности по предотвращению риска на определенной территории причинения вреда жизни и здоровью населения, нанесения экономиче-

ского и экологического ущерба в процессе неразумной народнохозяйственной дея-

тельности или при чрезвычайных ситуациях природного или техногенного характе-

ра;

1Дзейтов С. А. Государство и экологическая безопасность (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб., 1994. С. 56.

2См.: Соловьев Н. В. Актуальные проблемы реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду на современном этапе развития Российского государства // Вестник Владимирского юридического института. 2008. №1 (6). С. 216-221.

3Кузьмин Б. Н. Правовые формы обеспечения экологической безопасности: автореф. канд. юрид. наук. М., 2001. С. 14.

4См., например: Гончаров В. В. Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации как перспективный приоритетный национальный проект // Юрист. 2010. № 5. С. 58-64.

309

2.«Экологическая безопасность является частью системы национальной безопасности Российской Федерации и даже, как полагает часть авторов, частью глобальной, общемировой системы безопасности1;

3.Экологическая безопасность представляет собой правовой институт в системе экологического права.

Большинство правоведов рассматривают еще один аспект понятия «эколо-

гическая безопасность», определяя его как состояние защищенности»2 от всевоз-

можного негативного антропогенного воздействия, от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий3. Подобное понимание дефиниции «экологическая безопасность» соответствует духу системы нацио-

нальной безопасности4. Взаимоотношение между ними может рассматриваться как отношение общего к частному, в связи с чем проблемы обеспечения экологи-

ческой безопасности Российской Федерации в данном подходе рассматривается в рамках решения более крупной задачи – национальной безопасности в целом5, в

рамках реализация юридического принципа сбалансированности интересов в сфе-

ре обеспечения национальной безопасности6.

Если между понятиями «безопасность» и «экологическая безопасность» со-

отношение как между общим и частным очевидна, то соотношение «экологиче-

ская безопасность» и «право личности на благоприятную окружающую среду»

1См.: Тимошенко А.С. Глобальная экологическая безопасность – международно-правовой аспект // Сов. государство и право. 1989. № 1. С. 84-92.

2Евтушенко В. И., Шпаковский Ю. Г. Указ. соч. С. 89.

3См.: Кодолова А. В. Экологическая безопасность: понятие и структура // Вестник Удмуртского университета. 2005. № 6 (1). С. 156-158.; Егорова Е. Н. Экологическая безопасность как фактор устойчивости экономической системы Российской Федерации // Вестник Казанского государственного финансово-экономического института. 2009. №3. С. 74-77; Попов В. А. Различные подходы к пониманию экологической безопасности в экологическом праве Российской Федерации // Вестник Московского государственного университета леса - Лесной вестник. 2001. №3. С. 72-74; Лагунова А. И. Структура экологической безопасности России. Красноярск: Изд-во КНЦ, 2003. 441 с.; Серов Г. П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М.: Ось-89, 1998. 224 с.

4См.: Платонов Ю.Н. Экологическая компонента национальной безопасности России // Журнал российского права. 2011. №8. С. 26-33.

5См.: Куликов К.И. Принципы обеспечения экологической безопасности при разработке стратегий развития регионов // Право и безопасность. 2008. №4 (29). С. 39-44.

6См.: Зражевская Т.Д., Мальцев В.А. Безопасность: баланс интересов и правовые механизмы в России и зарубежных странах // Информация и безопасность. 2008. Т. 11. № 3. С. 337-348.

310

гораздо более сложная и, как показал предыдущий анализ, до конца не исследовано1.

Наиболее отражающим действительность представляется схема, в соответ-

ствии с которой понятия «экологическая безопасность» и «право личности на бла-

гоприятную окружающую среду» – это две разные, но тесно взаимосвязанные правовые категории, при котором положение одной коренным образом связано с положением дел в другой. Недостаточное внимание правовому регулированию системы мер, призванных обеспечивать экологическую безопасность как состоя-

ние защищенности общества и человека, приведет к тому, что состояние окружа-

ющей среды перестанет отвечать тем критериям, которые призваны обеспечивать соблюдение конституционного права личности на благоприятную окружающую среду.

В тоже время, резкое ухудшение качества окружающей среды, чем бы оно ни было вызвано – природными или антропогенными причинами, снижает необ-

ходимость применения мер, обеспечивающих поддержание уровня экологической безопасности в его классическом, официально принятом понимании – как состоя-

нии защищѐнности природной среды.

Отдельные правоведы выделяют из экологической безопасности более част-

ные области правового регулирования, такие, как, например, «безопасность высо-

корисковых объектов», к которым относятся потенциально опасные и одновре-

менно уязвимые объекты, являющиеся источником возникновения угроз массово-

го поражения населения и территории и других чрезвычайных ситуаций экологи-

ческого характера2.

Подобный подход в России имеет законодательное закрепление – принятый еще в 1997 году Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». На решение задачи предупреждения техногенных аварий на опасных производствах направлена и принятая в 2005 году «Концепция

1См., например, Русин С. Н. Концептуальные проблемы экологической безопасности и государственная экологическая политика (правовой аспект) // Экологическое право. 2010. № 5. С.

12-18.

2См.: Назаркин М. В. Безопасность высокорисковых объектов как область правового регулирования // Российский следователь. 2009. № 15. С. 16-19.